自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度實(shí)踐與進(jìn)路重構(gòu)

韓尚明， 趙新龍

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

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自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度實(shí)踐與進(jìn)路重構(gòu)

韓尚明， 趙新龍

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

當(dāng)前對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的爭(zhēng)議，無(wú)論是從公法角度，還是從私法抑或是兩者結(jié)合的角度來(lái)看，其根本上是解決自然資源的配置和利用問題，我國(guó)相關(guān)的具體制度設(shè)立也印證了上述說(shuō)法。但是立法的效果不僅體現(xiàn)在與理論學(xué)說(shuō)的相互支持，還需要放到社會(huì)實(shí)踐中考察。從當(dāng)前的資源配置時(shí)間著手分析，不僅可以發(fā)現(xiàn)法律遭遇鄉(xiāng)土社會(huì)遇到的具體難題，而且可以促進(jìn)理論的不斷發(fā)展，同時(shí)也為制度的創(chuàng)新累積有益經(jīng)驗(yàn)。因而從當(dāng)前的立法和實(shí)踐角度分析，進(jìn)而在現(xiàn)有制度框架內(nèi)汲取有益經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)踐進(jìn)路是務(wù)實(shí)的解決方案。

自然資源；國(guó)家所有權(quán)；所有權(quán)；配置

近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，關(guān)于各種自然資源的權(quán)屬爭(zhēng)議日益增多。既有因人民群眾發(fā)現(xiàn)“國(guó)家寶藏”而引發(fā)的自然資源國(guó)家所有權(quán)爭(zhēng)議，也有因政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定而引發(fā)一時(shí)熱議的“風(fēng)光案”等自然資源國(guó)有化爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議問題一方面凸顯了當(dāng)代國(guó)家公權(quán)與公民私權(quán)的張力，另外也表現(xiàn)出我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的實(shí)踐困境。因此從當(dāng)前我國(guó)的制度實(shí)踐出發(fā)，通過(guò)梳理目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而有針對(duì)性的進(jìn)行理論重構(gòu)，將會(huì)有益于解決當(dāng)前的實(shí)踐問題，進(jìn)而促進(jìn)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的發(fā)展與進(jìn)步。

一、自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度規(guī)定考察

(1) 自然資源的法律屬性 自然資源是人類得以生存和發(fā)展的必要物質(zhì)條件，推動(dòng)著人類文明的不斷發(fā)展與進(jìn)步，同時(shí)人類文明和科技的發(fā)展又促進(jìn)了自然資源的開發(fā)與利用。隨著人類對(duì)自然資源認(rèn)識(shí)的深化，自然資源的價(jià)值日益凸顯，因此在自然資源開發(fā)與利用的背景之下催生了自然資源的產(chǎn)權(quán)，即所有權(quán)問題。同時(shí)隨著西方政治文明的不斷發(fā)展，自然資源屬于全民所有(即國(guó)家所有)成為共識(shí)。但是自然資源的所有權(quán)問題也涉及經(jīng)濟(jì)體制問題。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，因此自然資源屬于全民公有，自然資源屬于國(guó)家所有。

我國(guó)憲法第9條明確規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！币虼俗匀毁Y源國(guó)家所有權(quán)也要從其憲法的起源來(lái)理解。財(cái)產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)之進(jìn)入憲法，不是對(duì)歷史上早已存在的國(guó)家收入、支配、使用、處分財(cái)產(chǎn)的情況的憲法表達(dá)，而是由20世紀(jì)初有關(guān)憲法創(chuàng)設(shè)新的財(cái)產(chǎn)制度的結(jié)果[1]。 這一點(diǎn)在蘇聯(lián)的憲法中表現(xiàn)得尤其明顯，從社會(huì)主義國(guó)家創(chuàng)制的角度分析，其主要是為了消除資本主義的剝削，消除資產(chǎn)階級(jí)，實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)當(dāng)家作主。因此自然資源的國(guó)家所有權(quán)就是無(wú)產(chǎn)階級(jí)對(duì)抗資產(chǎn)剝削階級(jí)的產(chǎn)物，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自然資源的壟斷。自然資源雖然從權(quán)屬上已經(jīng)屬于國(guó)家，但是壟斷并非國(guó)家的目標(biāo)，僅是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式。

自然資源的國(guó)家所有權(quán)并不是權(quán)屬問題的終點(diǎn)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的生存和發(fā)展的需要才是自然資源權(quán)屬的關(guān)鍵所在。由此又衍生出一系列問題，既然自然資源屬于全民公有，那么我國(guó)是如何通過(guò)法律規(guī)定保護(hù)自然資源的全民所有權(quán)益？既然自然資源以國(guó)家所有的形式在憲法上固定下來(lái)，那么屬于全民的自然資源應(yīng)該如何讓每一位所有者受益？既然自然資源由國(guó)家進(jìn)行管理、開發(fā)、利用，那么自然資源是如何通過(guò)上述活動(dòng)實(shí)現(xiàn)收益共享？這些問題無(wú)不一一拷問著我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定。

(2) 自然資源的理論分歧 自然資源作為最重要的生存和發(fā)展條件之一，其權(quán)屬和分配問題與個(gè)人休戚相關(guān)。尤其當(dāng)某種資源處于稀缺狀態(tài)時(shí)，分配問題顯得更為重要[2]。 因此自然資源的國(guó)家所有權(quán)問題一直以來(lái)都是學(xué)者研究的中心議題。大量學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)也在于國(guó)家所有的證成與構(gòu)建，其基本思路是從自然資源上的權(quán)利形成為出發(fā)點(diǎn)，分析權(quán)力層次，并且通過(guò)體系化的論證，實(shí)現(xiàn)從政治學(xué)、哲學(xué)意義上的權(quán)利到公民個(gè)人法律意義上的權(quán)利的轉(zhuǎn)化，這不僅是上述我國(guó)自然資源權(quán)利保護(hù)體系的內(nèi)在邏輯，而且將有助于以此為基礎(chǔ)確定自然資源國(guó)家所有權(quán)的具體權(quán)能，形成所有權(quán)的制度性保障。

根據(jù)當(dāng)前的學(xué)術(shù)著作整理以及對(duì)2013年《法學(xué)研究》組織的自然資源國(guó)家所有權(quán)討論分析可知：對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的主張有公權(quán)說(shuō)、私權(quán)說(shuō)、公私結(jié)合說(shuō)三種。

首先，孫憲忠教授認(rèn)為民法解決公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利的支配秩序的手段，不但是非?；A(chǔ)的，而且其技術(shù)手段的科學(xué)性是其他立法無(wú)法替代的[3]。 我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，那么就必須注重民法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位，發(fā)揮民法作為私權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)。薛軍教授則提出憲法第9條的規(guī)定是政治宣言，不具備規(guī)范意義，因此我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度是一個(gè)民法層面上的制度，在物權(quán)法中對(duì)其作規(guī)定不存在任何體系上的問題[4]。

其次，有學(xué)者對(duì)于上述觀點(diǎn)則提出了相反的看法。徐詳民教授提出了國(guó)家財(cái)產(chǎn)制本質(zhì)是一種是壟斷權(quán)或?qū)?quán)，從服務(wù)于國(guó)家財(cái)產(chǎn)制的創(chuàng)設(shè)目的的角度來(lái)看，這種權(quán)力是管理權(quán)，即通過(guò)管理實(shí)現(xiàn)公共福利的權(quán)力[5]。 王克穩(wěn)則認(rèn)為法律上國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有，須遵守公共信托規(guī)定[6]。 此為純粹的公權(quán)說(shuō)。

另外張翔認(rèn)為基于不同財(cái)產(chǎn)在公共性和私使用性上的差異，對(duì)國(guó)家所有和私人所有作區(qū)分的法律制度建構(gòu)[7]。 林來(lái)梵認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒“制度性保障”學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)一般的立法都不能侵損其核心的內(nèi)容。 此為制度保障和立法自由說(shuō)。最后王涌和稅兵創(chuàng)新性地提出了自然資源國(guó)家所有權(quán)的三結(jié)構(gòu)[9]和雙階層構(gòu)造[10]。 以實(shí)現(xiàn)憲法中規(guī)定的公法權(quán)能與私法權(quán)能的轉(zhuǎn)化，并最終實(shí)現(xiàn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的目標(biāo)。

上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)分別從各個(gè)角度對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了分析，但是無(wú)論是堅(jiān)持公權(quán)說(shuō)，還是私權(quán)說(shuō)，以及從所有制等制度上構(gòu)建的理論研究其根本目的仍舊都是為了解決當(dāng)前自然資源的權(quán)屬，并促進(jìn)其合理分配和有效利用。因此結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的權(quán)屬法規(guī)可以更加直觀地理解自然資源的國(guó)家所有權(quán)問題。

(3) 自然資源的權(quán)屬規(guī)定 當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)自然資源形成了以憲法為基礎(chǔ)、部門法為支撐、特別法為補(bǔ)充的自上而下的完整的法律規(guī)范體系，其分別從所有權(quán)的賦予、所有權(quán)的運(yùn)行、所有權(quán)的管控等方面對(duì)自然資源所有權(quán)進(jìn)行保護(hù)，既保持了外在統(tǒng)一，又保持了內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。但是上述法律制度究竟是怎樣形成一個(gè)完整的保護(hù)體系的，我們有待于從法條的具體規(guī)定上加以分析，因此筆者將以憲法、民法、物權(quán)法、水法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、野生動(dòng)物法等法律的具體規(guī)定為分析對(duì)象，研究我國(guó)自然資源的權(quán)屬規(guī)定(詳見表1)。

表1 自然資源權(quán)屬規(guī)定匯總表

續(xù)表

從上出表格中，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：首先我國(guó)對(duì)于自然資源的權(quán)屬規(guī)定已經(jīng)形成體系，采用自然資源國(guó)家所有和集體所有的二元所有構(gòu)成。這與我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義公有制為主體相契合，但是另一方面卻反映出當(dāng)前針對(duì)公民個(gè)人自然資源所有權(quán)保護(hù)的弱化。無(wú)論是憲法中規(guī)定禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源，還是民法中的國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，以及其他單行法規(guī)，我們看到最多的字眼是“禁止”、“侵犯”等。由此我們不禁疑問自然資源全民所有究竟體現(xiàn)在何處？法規(guī)中的權(quán)屬規(guī)定、管理機(jī)制、開發(fā)保護(hù)處處以國(guó)家、集體為重，這又如何體現(xiàn)全民所有的優(yōu)越性？

其次自然資源的管理權(quán)由國(guó)務(wù)院代為行使。物權(quán)法第四十五條規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，這與我國(guó)的國(guó)家體制相符合，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院代替國(guó)家管理自然資源具有合法性，但也因此導(dǎo)致自然資源爭(zhēng)議不斷。雖然上述法律規(guī)定了自然資源采取行政管理方式，但是卻沒有監(jiān)督的具體規(guī)定，因此行政機(jī)構(gòu)的關(guān)注點(diǎn)便落腳于管理權(quán)層面，進(jìn)而導(dǎo)致各種各樣的管理權(quán)異化，引發(fā)各種“烏木案”、“風(fēng)光案”、“灘涂案”等熱議一時(shí)。這不僅反映了當(dāng)前自然資源管理功能異化，也反映出全民共享自然資源權(quán)益的目標(biāo)的落空。

最后，自然資源保護(hù)機(jī)制缺位。上述法律的禁止性規(guī)定和開發(fā)條款規(guī)定了自然資源的開發(fā)利用，卻對(duì)自然資源的保護(hù)卻語(yǔ)焉不詳，這固然由于立法條件所限，但卻反映出自然資源政府管理重發(fā)開、輕保護(hù)；重經(jīng)濟(jì)價(jià)值、輕生態(tài)價(jià)值的傾向。這在沿海灘涂的圍海造陸、灘涂開發(fā)等政府主導(dǎo)項(xiàng)目中表現(xiàn)得尤為明顯。森林、礦產(chǎn)、灘涂、海域等自然資源在政府為主導(dǎo)的管理機(jī)制下，重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，嚴(yán)重?fù)p害了人民利益。這不僅與可持續(xù)發(fā)展的理念相違背，而且違背了憲法的全民所有精神。

綜上，雖然目前在體系上自然資源的國(guó)家所有權(quán)已經(jīng)得到確認(rèn)，但是其法律體系仍舊存在不足，對(duì)此筆者將從實(shí)踐案例進(jìn)一步分析自然資源國(guó)家所有權(quán)。

二、自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)踐案例分析

(1) 權(quán)屬確定實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不一 自然資源指的是能為人類利用的、與自然環(huán)境之間具有相互的生態(tài)聯(lián)系的一切物質(zhì)與能量[11]。長(zhǎng)期以來(lái)囿于生產(chǎn)力水平以及技術(shù)的局限，人類對(duì)于自然資源的利用始終處于低級(jí)水平，因此自然資源的大量?jī)r(jià)值并未凸顯。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，自然資源因其稀缺性愈來(lái)愈凸顯其價(jià)值屬性，雖然也為其建立完整的產(chǎn)權(quán)制度提供了前提。但也由此在現(xiàn)實(shí)生活中引發(fā)了大量關(guān)于自然資源所有權(quán)問題的爭(zhēng)議。基于此，筆者擬以例證分析我國(guó)目前的自然資源國(guó)家所有權(quán)，并匯總以下相關(guān)案例以供解析，詳見表2。

表2 自然資源國(guó)家所有權(quán)相關(guān)案例匯總

從上述案例列表中可以看出，由引發(fā)所有權(quán)權(quán)利歸屬爭(zhēng)議的國(guó)家寶藏類型主要包括野生植物、古生物化石、礦產(chǎn)、烏木、隕石、文物等。而這些“寶藏”因其發(fā)現(xiàn)的情況在法律上的屬性也各有不同。比如說(shuō)文物、古生物化石因其特殊性，我國(guó)的《文物保護(hù)法》第5條第1款：《古生物化石保護(hù)條例》第3條第1款已做出了明確規(guī)定。隕石、烏木與狗頭金則屬于無(wú)主物，雖然爭(zhēng)議頗多，但是從其發(fā)現(xiàn)的過(guò)程看，隕石、烏木與狗頭金并非屬于其他類型，而且其在之前并未形成其他主體的所有權(quán)。除此之外靈芝等野生動(dòng)植物則一般認(rèn)定為天然孳息。上述“國(guó)家資源”雖然可以從各自的特點(diǎn)進(jìn)行概述分類，但是隨著對(duì)“國(guó)家寶藏”以及對(duì)“自然資源”的不斷開發(fā)，現(xiàn)行的法律規(guī)制已經(jīng)不能滿足社會(huì)司法實(shí)踐的需要，而且從上述資源的最終所有權(quán)歸屬上可以看出，因時(shí)制宜、因地制宜已經(jīng)成為了全國(guó)各地的普遍做法，因此自然資源的保護(hù)亟需在分類基本涵蓋的前提下統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(2) 實(shí)踐做法趨向保護(hù)私權(quán) 財(cái)產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)標(biāo)志著人類文明的開端[25]， 而近代國(guó)家的產(chǎn)生則反映了公民保護(hù)個(gè)人權(quán)利的意識(shí)覺醒。憲法從根本上確定了公民的基本權(quán)利，而這些基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還有賴于具體法規(guī)的制定，因此保護(hù)公民個(gè)人人身財(cái)產(chǎn)安全的民法、刑法等法規(guī)不斷制定，從而形成一個(gè)完整的保護(hù)體系。由此可以看出國(guó)家、憲法的誕生就是隨著人民對(duì)于個(gè)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)等權(quán)利需求而發(fā)展起來(lái)的，因此在國(guó)家的法治進(jìn)程中也愈來(lái)愈傾向保護(hù)公民個(gè)人私權(quán)，從數(shù)據(jù)分析中，我們可以印證上述趨勢(shì)的發(fā)展。

雖然上述案例樣本較少，但從中我們依舊可以發(fā)現(xiàn)一些特殊的規(guī)律。從表1中我們可以發(fā)現(xiàn)：首先，13件案例中，有3件是收歸國(guó)有，有4件上交政府(即歸國(guó)家所有)，有3件權(quán)屬發(fā)生較大爭(zhēng)議，公民個(gè)人、村集體以及國(guó)家均主張享有所有權(quán)，另外有1例是被騙捐贈(zèng)博物館，還有1例則是收歸西九華山風(fēng)景管理區(qū)所有，只有1件政府明確表示不必上交國(guó)家。由此我們可以看出當(dāng)前針對(duì)各項(xiàng)資源的所有權(quán)爭(zhēng)議是國(guó)家所有權(quán)優(yōu)于集體所有權(quán)，集體所有權(quán)優(yōu)于個(gè)人所有權(quán)，這似乎與國(guó)家保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的目標(biāo)背道而馳。其次，從上述案例的發(fā)生年代來(lái)看，自2003年至今，其主線是2003年囿于法治以及個(gè)人權(quán)利保護(hù)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了騙捐事件的發(fā)生。此后是我國(guó)法治發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)階段，出現(xiàn)了公民個(gè)人、村集體以及國(guó)家均主張所有權(quán)的案例，但與國(guó)家相比，集體和個(gè)人明顯處于弱勢(shì)，出現(xiàn)了收歸國(guó)有或者上交國(guó)家的論斷。接下來(lái)可能是由于文物的特殊性，出現(xiàn)了較多的上交國(guó)家案例，這也從另外一個(gè)方面說(shuō)明了公民默認(rèn)是屬于國(guó)家的認(rèn)知習(xí)慣。出現(xiàn)轉(zhuǎn)折是在2015年，新疆新疆青河縣政府對(duì)于牧民拾得“狗頭金”明確表示不必上交，這可以說(shuō)是近年來(lái)針對(duì)自然資源所有權(quán)權(quán)屬糾紛的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。

綜上可見，我國(guó)的自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議走過(guò)了一個(gè)從一切財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家到公民與國(guó)家出現(xiàn)爭(zhēng)議最后到國(guó)家主動(dòng)保護(hù)公民私產(chǎn)的過(guò)程，可以看到國(guó)家在保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)方面的轉(zhuǎn)變。

(3) 權(quán)屬監(jiān)管機(jī)制功能異化 目前我國(guó)自然資源是國(guó)家所有和集體所有的二元制結(jié)構(gòu)，因此其管理也由國(guó)家和集體進(jìn)行分別管理，此處我們從國(guó)家所有權(quán)角度進(jìn)行分析。從表1中可以看出自然資源國(guó)家所有權(quán)基本上都是由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家進(jìn)行管理，但是這也造成了各地的管理部門混亂，進(jìn)而導(dǎo)致了自然資源國(guó)家所有權(quán)的異化。

表1的13個(gè)案例中，自然資源明確收歸國(guó)有的有8例，占比為63%，其中包括被詐捐至博物館的一例。個(gè)人、集體和國(guó)家發(fā)生權(quán)屬紛爭(zhēng)的有3例，占比為23%。此外收歸風(fēng)景管理部門和明確歸屬個(gè)人的分別有一例，占比皆為7%。由此我們可以看出，雖然法律明確規(guī)定自然資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代其行使權(quán)力，但是在實(shí)踐中已經(jīng)偏離了制度設(shè)計(jì)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先，管理部門的混亂。由于個(gè)人、集體和國(guó)家利益不一，因此面對(duì)自然資源的稀缺，各方皆會(huì)主張自我權(quán)益，本來(lái)的國(guó)家所有成為三方力量的博弈，并最終導(dǎo)致全民利益的受損。其次，政府代表國(guó)家行使權(quán)力導(dǎo)致自然資源國(guó)家所有權(quán)名存實(shí)亡。自然資源在法律上明確規(guī)定為全民所有，但是由于全民的利益與政府利益存在不一致的地方，這就難免導(dǎo)致政府利用管理之便謀取私利，從而侵害全民的公共利益。最后，重經(jīng)濟(jì)利益，輕生態(tài)價(jià)值。自然資源由于其特殊的性質(zhì)，在其開發(fā)利用中，如果缺乏必要的保護(hù)機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展觀念，就會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。而我國(guó)缺乏相應(yīng)的自然資源開發(fā)利用補(bǔ)償機(jī)制，致使在自然資源的開發(fā)利用中粗放開發(fā)，惡性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏技術(shù)創(chuàng)新。政府作為管理者在此方面缺乏重視，制度的缺位，觀念的淡漠，最終導(dǎo)致守著資源貧困。

因此綜上所屬，自然資源國(guó)家所有權(quán)制度需要重新構(gòu)建權(quán)屬制度，從根本上明確自然資源國(guó)家所有權(quán)，這是自然資源開發(fā)利用的前提條件。另外還需要從制度目標(biāo)上予以調(diào)整，創(chuàng)新管理體制，以尋求自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的實(shí)踐路徑。

三、自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)屬制度重構(gòu)

(1) 明確自然資源的權(quán)利歸屬 自然資源這類財(cái)產(chǎn)本質(zhì)上是屬于國(guó)家范圍內(nèi)的全體人民的財(cái)富，是人類生存所必須依賴的物質(zhì)財(cái)富，因此它理應(yīng)屬于全民[26]。 自然資源的全民所有因其在法律上規(guī)定權(quán)利主體與內(nèi)容的不明確，導(dǎo)致在具體的資源開發(fā)利用上全民所有權(quán)虛位。物權(quán)法明確規(guī)定國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)，此處代表即國(guó)家對(duì)自然資源所享有的所有權(quán)，并不是要?jiǎng)儕Z民眾對(duì)自然資源享有的共用財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，而是為了更好地確保民眾平等、自由地享有這種權(quán)利[27]。 因此明確自然資源的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利歸屬對(duì)于資源的開發(fā)利用、收益共享具有重要作用。

從自然資源國(guó)家所有權(quán)的理論爭(zhēng)議可以看出，無(wú)論是公權(quán)說(shuō)、私權(quán)說(shuō)抑或公私結(jié)合說(shuō)，最終的目標(biāo)都是要通過(guò)法律調(diào)整自然資源的權(quán)屬分配和開發(fā)利用，自然資源的國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利原點(diǎn)最終也要匯總至憲法。而且憲法學(xué)的內(nèi)容歸根結(jié)底是研究利益的分配和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)落實(shí)[28]。 因此根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定同時(shí)結(jié)合自然資源的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為自然資源應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公權(quán)說(shuō)。但還需注意以下幾點(diǎn)：

首先在當(dāng)前的制度框架內(nèi)進(jìn)行自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)構(gòu)造。黨的十八大報(bào)告明確指出發(fā)展成果人民共享，而且根據(jù)社會(huì)契約論，最后可以歸結(jié)為一個(gè)共同的起點(diǎn)，那就是公民[29]。 因此自然資源國(guó)家所有權(quán)的主要目的之一就是限制國(guó)家作為所有權(quán)人與民爭(zhēng)利，還富于民。自然資源國(guó)家所有權(quán)可以參考王克穩(wěn)教授提出的法律上國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有概念，借鑒英美法系信托管理的有益經(jīng)驗(yàn)，這不僅符合我國(guó)當(dāng)前的制度規(guī)定，而且可以有效克服當(dāng)前自然資源權(quán)屬、管理、利用混亂的局面。

從憲法規(guī)定可以看出我國(guó)自然資源屬于全民所有，即國(guó)家所有。但是國(guó)家所有并不意味著國(guó)家可以像私權(quán)主體那樣享有私法上的所有權(quán)能。憲法從其本質(zhì)上講主要是對(duì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和利益的分配，因此自然資源的國(guó)家所有權(quán)其實(shí)也是從國(guó)家層面確定對(duì)自然資源的確權(quán)與管理。

其次，自然資源國(guó)家所有權(quán)并非是針對(duì)一切自然資源皆可主張。雖然自然資源的稀缺性、整體性等特點(diǎn)決定了其必須由國(guó)家進(jìn)行管理和開發(fā)，才能最大化地實(shí)現(xiàn)全民共享自然資源的目標(biāo)價(jià)值，但是國(guó)家所有權(quán)的主張并非是無(wú)限擴(kuò)展。針對(duì)有限的自然資源當(dāng)然可以進(jìn)行所有權(quán)主張，這不僅是法律的規(guī)定，更重要的是可以實(shí)現(xiàn)自然資源的整體利用，促進(jìn)開發(fā)效率最大化；而類似于風(fēng)能、太陽(yáng)能等無(wú)限資源則不必設(shè)置權(quán)屬，而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民的開發(fā)利用[30]。

最后還要防止自然資源的國(guó)家所有權(quán)異化為地方特權(quán)、個(gè)人特權(quán)。針對(duì)表2中的各種所謂的“埋藏物”、“遺失物”、“無(wú)主物”等，國(guó)家應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)即禁止，法無(wú)禁止即自由”的原則，允許公民個(gè)人在不違背當(dāng)前的法律規(guī)定、不侵害公共利益、不損害他人權(quán)益的前提下，采取正當(dāng)手段獲取合法收益。對(duì)此新疆青河縣政府對(duì)待“狗頭金”的做法值得提倡。

(2) 均衡經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值 傳統(tǒng)物權(quán)法并未將環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值和其他非經(jīng)濟(jì)價(jià)值帶入其概念以及制度之中，這樣才導(dǎo)致環(huán)境問題的產(chǎn)生[31]。 自然資源價(jià)值的重要體現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這不僅是自然資源所有權(quán)最初發(fā)展的動(dòng)力，也是自然資源所有權(quán)受到關(guān)注的原因。作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，發(fā)展的定義卻常常被忽視。自然資源從全民所有的憲法確權(quán)層面，轉(zhuǎn)化為具體的物權(quán)權(quán)益，并最終實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能，要均衡經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，這是當(dāng)前自然資源國(guó)家所有權(quán)的重要議題。

公法要保證第一次分配注重公平，并更注重均衡生態(tài)價(jià)值，這是實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)能的前提，只有在此前提下，才能促進(jìn)進(jìn)入市場(chǎng)后經(jīng)濟(jì)效益的最大化發(fā)揮，這不僅符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且在法律制度層面具有可行性。同時(shí)還可以有效避免山分到哪里就砍到哪里的現(xiàn)象[32]。 沒有私權(quán)就死，有了私權(quán)就亂，這不僅是公民個(gè)體對(duì)國(guó)家公權(quán)的不信任，同時(shí)也是由于國(guó)家所有與民爭(zhēng)利所帶來(lái)的弊端。

因此雖然筆者認(rèn)同公權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)，但是在具體的均衡實(shí)踐中，還是需要通過(guò)自然資源私權(quán)化的理念實(shí)踐自然資源國(guó)家所有權(quán)，這不僅有利于公民個(gè)人在個(gè)人情感上易于接受私權(quán)保護(hù)，而且有利于充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能，減少制度建設(shè)成本。因此在私權(quán)說(shuō)提倡所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四種經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，拓展自然資源的生態(tài)價(jià)值、環(huán)保價(jià)值。首先在自然資源國(guó)家所有權(quán)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮確權(quán)和管理職能，全面統(tǒng)籌全國(guó)自然資源，制定合理的自然資源開發(fā)規(guī)劃。由于我國(guó)資源分布不均衡，因此自然資源的開發(fā)如果沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，各自為政，那么“公地危機(jī)”將會(huì)重新上演，各種掠奪式開發(fā)也將導(dǎo)致各地發(fā)展的不可持續(xù)。其次同時(shí)著手自然資源開發(fā)利用的保護(hù)規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)和保護(hù)同步進(jìn)行。這不僅符合公共利益的需要，而且符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。最后還要考慮到公共利益，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的劃撥、調(diào)轉(zhuǎn)。同時(shí)根據(jù)資源的使用情況建立各地的自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。這主要是考慮到自然資源產(chǎn)地供給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)導(dǎo)致的“守著礦藏受貧困”的情況，資源分布地區(qū)常常經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，而資源開發(fā)經(jīng)常趨于粗放落后，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)使用大量的自然資源卻不必承受資源開發(fā)的不良后果，因此需要從全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，以促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值協(xié)調(diào)發(fā)展。

雖然制度變革可以有效解決當(dāng)前制度的很多不足，但是法律要保持其穩(wěn)定性，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的調(diào)整不僅可以充分發(fā)揮法律的效能，而且可以有效節(jié)省制度成本。因此在當(dāng)前的現(xiàn)有制度實(shí)踐下進(jìn)行有理有據(jù)的創(chuàng)新才是務(wù)實(shí)的解決方案，期望畢其功于一役不僅不符合我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而且目前的公法研究尚不能滿足當(dāng)前的需要，同時(shí)由于我國(guó)民法典的制定已排上日程，因此為了之后做好公法與私法的銜接，在當(dāng)前制度實(shí)踐的基礎(chǔ)之上進(jìn)行路徑重構(gòu)既可以滿足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要，又可以為后來(lái)時(shí)機(jī)成熟的制度創(chuàng)新積累有益經(jīng)驗(yàn)。

(3) 完善自然資源的監(jiān)管體制 自然資源的“國(guó)家所有權(quán)”對(duì)于國(guó)家而言，更多的不是一種私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是一種公法上的管理義務(wù)；不是賦予其私法上的財(cái)產(chǎn)，使其可以使用該財(cái)產(chǎn)去獲利，而是通過(guò)賦予其職權(quán)(同時(shí)也是職責(zé))，使其為了公共利益去管理公共自然資源[33]。 但是從前述表格整理中可以看出，法律明確了由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家進(jìn)行自然資源的管理，但是卻沒有任何監(jiān)督的規(guī)定。而且由于各個(gè)法規(guī)之間的疊加存在，存在權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管混亂、效率低下、推諉責(zé)任等亂象。因此國(guó)務(wù)院作為自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利代行主體，要做到自然資源的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一。

沒有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)具有相對(duì)性，因此自然資源國(guó)家所有權(quán)對(duì)應(yīng)的不僅僅是占有、使用、收益、處分等權(quán)利，更重要的還有背后隱含的環(huán)境保護(hù)、高效利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全民共享、可持續(xù)發(fā)展等義務(wù)和責(zé)任。這是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的必然要求，也是法治進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

政府作為自然資源的管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)其固有的管理職能，對(duì)于自然資源的落腳點(diǎn)也常常落腳于管理層面。再加之權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗[34]。 因此缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，政府權(quán)力尋租、國(guó)有資產(chǎn)流失、自然環(huán)境遭受破壞等后果便凸顯出來(lái)，從近年來(lái)地方政府與民爭(zhēng)利的案例中可以看出，全民所有已經(jīng)在政府的管理之下成為空談。因此有必要從程序上加以規(guī)制，以完善自然資源國(guó)家所有權(quán)的監(jiān)管機(jī)制。

首先強(qiáng)化公共利益聽證。自然資源國(guó)家所有權(quán)決定了其涉及每一位公民的切身利益，因此對(duì)于政府管理自然資源的行為必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，防范對(duì)公共利益的侵犯。從前述灘涂、海域等案件中可以看出，政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，假借公共利益之殼損害公民的合法權(quán)益，而且我們不能否認(rèn)政府沒有私利。因此必須做到自然資源管理、開發(fā)、保護(hù)的預(yù)防、約束、監(jiān)管。從源頭進(jìn)行管控。此方面可以參照行政聽證程序，凡涉及多人的公共利益項(xiàng)目，必須進(jìn)行前置聽證程序，以監(jiān)督自然資源權(quán)能實(shí)現(xiàn)。

其次引入民間資本競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前由于我國(guó)沿襲計(jì)劃管理體制，政府在配置中的主導(dǎo)性決定了參與自然資源開發(fā)的國(guó)有企業(yè)缺乏市場(chǎng)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，因此在生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品開發(fā)、市場(chǎng)拓展等方面滯后于優(yōu)秀的民企，這不僅不利于我國(guó)自然資源的高效利用，而且不利于自然資源利益共享。因此政府應(yīng)鼓勵(lì)更多的民間資本參與自然資源的勘探、開發(fā)、利用既能夠?qū)崿F(xiàn)資源價(jià)值的最大化，而且能夠讓利于民，促進(jìn)發(fā)展利益全民共享，更能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，減少資源的重復(fù)開發(fā)和浪費(fèi)。

最后完善人大監(jiān)督機(jī)制。政府作為管理機(jī)構(gòu)，本身就兼具公權(quán)和私權(quán)的集合，因此在具體的實(shí)踐中，往往出現(xiàn)身份混同，導(dǎo)致大量與民爭(zhēng)利的案件頻發(fā)。因此從國(guó)家所有的角度出發(fā)，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督作用，可以有效發(fā)揮監(jiān)督職能。權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的分離體現(xiàn)了執(zhí)行和監(jiān)督的對(duì)接，同時(shí)對(duì)于自然資源這一全民所有的資產(chǎn)管理還要實(shí)施審查報(bào)告制度。通過(guò)借鑒公共信托理論，防止權(quán)力機(jī)關(guān)的虛位；借鑒報(bào)告審查制度，建立自然資源國(guó)家所有權(quán)的資源檔案；最終通過(guò)協(xié)調(diào)自然資源地域分配，實(shí)現(xiàn)資源的開發(fā)和利用，環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)同步協(xié)調(diào)。

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(責(zé)任編輯 劉 翠)

System Practice and Approach Reconstruction of State Ownership of Natural Resources

HAN Shangming， ZHAO Xinlong

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

Essentially, the disputes about the state ownership of natural resources, whether from the perspective of public law, or from the private law, or from the combination of private and public law, are to solve the current allocation and utilization problems of natural resources. The relevant specific system in China has also confirmed the above statement. However, the effect of legislation is not only reflected by the theoretical support in a mutual way, but also by social practice. By analyzing the current resource allocation time, the specific problems the law encountered in rural society can be found, the continuous development of the theory can be promoted, and the valuable reference for institutional innovation can be provided. A practical solution is put forward, i.e. to analyze the current legislation and practice, learn from the useful experience in the framework of the existing system, and reconstruct the practice approach of state ownership of natural resources.

natural resources; state ownership; ownership; allocation

2016-06-27

安徽省規(guī)劃辦項(xiàng)目(AHSKY2015D30)；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目(ACYC2015253)

韓尚明(1991-)，男，安徽合肥人，碩士生。

D912.6

A

1008-3634(2016)05-0062-09