黨政機(jī)關(guān)任免文種的歷史演變及其偏誤分析

文/暨南大學(xué)文學(xué)院 李琪

黨政機(jī)關(guān)任免文種的歷史演變及其偏誤分析

文/暨南大學(xué)文學(xué)院 李琪

本文論述了任免文種的歷史變遷，任免文種的使用現(xiàn)狀，并對(duì)目前常用的任免文種進(jìn)行分析，探討 任免文種應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)。

任免文種；歷史演變；偏誤分析

任免是指依法享有任免權(quán)的機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定，任命某人擔(dān)任某項(xiàng)職務(wù)或免去某人所擔(dān)任的某項(xiàng)職務(wù)的行為。從前我國各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)用發(fā)布公文的形式進(jìn)行職務(wù)任免時(shí)，主要涉及包括命令、決定、通知等在內(nèi)的多個(gè)文種。2012年4月發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）對(duì)公文的文種劃分、適用范圍與寫作規(guī)范都做出了一些新的界定與要求。從而引出具有探討價(jià)值的新問題：如何在新規(guī)定新要求下規(guī)范任免文種的選擇和使用。本文針對(duì)當(dāng)前干部任免文種的使用情況對(duì)這一問題進(jìn)行分析，從而探討黨政機(jī)關(guān)任免文種選用規(guī)范化應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)。

一、任免文種的歷史變遷

任免文種單一階段。建國以來的黨政公文管理法規(guī)中，最初規(guī)定具有明確任免功能的公文文種是命令。1951年《公文處理暫行辦法》首次規(guī)定命令具有任免功能，并持續(xù)到1993年《國家行政公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）發(fā)布。《辦法》規(guī)定，通知具有人員任免的功能，取代了原先命令的任免功能，此后通知作為黨政機(jī)關(guān)的任免文種使用，這種情況一直延續(xù)到2012年。1996年的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）也規(guī)定通知具有任免干部的功能。

任免文種多樣階段。2012年新《條例》出臺(tái)后，黨政公文處理法規(guī)初次實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，對(duì)任免功能的分配也做了較為明顯的調(diào)整。不僅隱去了關(guān)于通知承擔(dān)干部任免功能的明確規(guī)定，15種黨政公文中也沒有明確規(guī)定適用于任免人員的文種。不過這并不代表沒有能夠承擔(dān)任免功能的公文，反而擴(kuò)大了其選擇范圍、產(chǎn)生了多樣化發(fā)展的可能性，但這也在一定程度上造成了任免文種使用較為混亂的情況，引出值得關(guān)注探討的規(guī)范化問題。

二、任免文種的使用現(xiàn)狀

新《條例》沒有明確規(guī)定具有任免功能的文種，但現(xiàn)實(shí)工作中仍然需要有實(shí)際承擔(dān)任免功能的公文，選擇范圍擴(kuò)大了，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在選擇干部任免文種時(shí)呈現(xiàn)出統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合的特點(diǎn)。為全面了解新《條例》實(shí)施之后，各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)任免文種選用的基本情況，本文對(duì)2012年以來中央及各地方省級(jí)政府門戶網(wǎng)站的干部任免公文進(jìn)行了查閱和統(tǒng)計(jì)，基本情況如下：

中央人民政府對(duì)任免文種的選用比較規(guī)范統(tǒng)一，整體來看就是自身重大的人事任免用決定發(fā)文，并用通知轉(zhuǎn)發(fā)部門或地方重要的人事任免。

相比之下，地方各省政府在公布人事任免事項(xiàng)時(shí)對(duì)相關(guān)文種的使用則顯得較為混亂。對(duì)于普通的人事任免，各省份的做法都比較規(guī)范，統(tǒng)一使用通知發(fā)文。主要的不一致出現(xiàn)于發(fā)布重要的任免事項(xiàng)時(shí)。如使用命令發(fā)文的《山西省人民政府關(guān)于×××等五人任免職務(wù)的命令（晉政任〔2012〕31號(hào)）》，這樣的使用情況很少，只有一例。

關(guān)于各地人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）公布任職選舉結(jié)果的文種選用問題。綜合各省的使用情況，人大及其常委會(huì)公布人事任免信息時(shí)，既有使用決定的，如《遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于××為遼寧省人民政府代理省長(zhǎng)的決定》。也有使用公告的，如：海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告

三亞市第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議補(bǔ)選×××為海南省第五屆人民代表大會(huì)代表……

現(xiàn)在，海南省第五屆人民代表大會(huì)實(shí)有代表××人。

特此公告。

海南省第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

2015年1月20日

從各地公開發(fā)布的人事任免信息的整體情況來看，從通知、決定，到命令、公告等，基本上具有公開發(fā)布信息功能的公文文種都有作為任免公文被用來發(fā)文的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種情況的原因，一是由于新《條例》中沒有明確規(guī)定適用于承擔(dān)任免功能的公文文種，二是由于發(fā)文者對(duì)新《條例》規(guī)定下各公文文種性質(zhì)特點(diǎn)與使用規(guī)范的認(rèn)識(shí)不夠到位。

三、目前常用的任免文種分析

任免文種選用混亂的現(xiàn)象表明，新《條例》施行后，對(duì)于人事任免該使用什么文種的問題，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)存在一定偏差，這主要是對(duì)15種黨政公文各自的性質(zhì)特點(diǎn)、使用規(guī)范沒有充分了解所造成的。

（一）不宜承擔(dān)任免功能的文種。首先是命令。新《條例》規(guī)定，命令適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員（107）。命令是最早規(guī)定具有任免功能的公文文種，如今雖然取消了對(duì)其任免功能的明確規(guī)定，但由于歷史積累的因素，對(duì)其任免功能的使用一直延續(xù)至今，許多公文書籍或教材也把任免令作為命令分類的一種。但筆者認(rèn)為，無論是發(fā)布權(quán)限還是發(fā)布內(nèi)容，命令都屬于規(guī)格極高的文種，除非是特別重要的人事任免（這里的“重要”并非僅指發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別高，還應(yīng)包括所發(fā)布的任免職務(wù)級(jí)別高），如國家主席、國務(wù)院總理的任免令，否則選用命令來發(fā)布任免事項(xiàng)極易造成命令的濫用。前文提到的《山西省人民政府關(guān)于×××等五人任免職務(wù)的命令（晉政任〔2012〕31號(hào)）》，原文如下：省測(cè)繪地理信息局、山西廣播電視臺(tái)、山西行政學(xué)院、省農(nóng)機(jī)局：

經(jīng)山西省人民政府2012年6月21日第108次常務(wù)會(huì)議通過，決定任命：

×××為省測(cè)繪地理信息局局長(zhǎng)；

×××為山西廣播電視臺(tái)副臺(tái)長(zhǎng)。

決定免去：

×××的省測(cè)繪地理信息局局長(zhǎng)職務(wù)；

×××的山西行政學(xué)院副巡視員職務(wù)；

×××的省農(nóng)機(jī)局副巡視員職務(wù)。

山西省人民政府

2012年6月21日

可以看出，發(fā)文者用命令行文的出發(fā)點(diǎn)是為了體現(xiàn)任免事項(xiàng)的重要性，然而文中所任免人員的職位級(jí)別卻遠(yuǎn)達(dá)不到需要用命令發(fā)文的程度，此處選用命令來進(jìn)行任免事項(xiàng)發(fā)文是不妥的。通常情況下，如非極其必要，應(yīng)盡量避免使用命令來任免人員。

其次是公告。新《條例》規(guī)定，公告適用于向國內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)。同命令一樣，公告也屬于規(guī)格很高的文種，需要謹(jǐn)慎使用。然而當(dāng)前各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)乃至社會(huì)各界對(duì)公告存在廣泛的誤讀，公告這一文種本身的誤用濫用現(xiàn)象非常普遍，在任免發(fā)文中體現(xiàn)得也較為明顯。

選用公告公布人事任免信息，筆者認(rèn)為也是不合理的。公告是向國內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或法定事項(xiàng)的公文，不可僅從字面上把公告理解為“公而告之”而過于頻繁地使用。人事任免事項(xiàng)雖然規(guī)格有高有低，但總體上還達(dá)不到需要用公告來發(fā)文的規(guī)格，因此不宜僅從對(duì)告知性角度的理解出發(fā)而選用公告發(fā)布任免信息。

（二）適合承擔(dān)任免功能的文種。1.通知。新《條例》規(guī)定，通知適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文（124）。與《辦法》相比，新《條例》通知文種的功能中刪去了“任免人員”的表述，但這并不是取消了通知傳達(dá)任免事項(xiàng)的職能，而是將任免性通知?dú)w于知照性通知，從目前的使用情況看，一般性的人事任免多用通知，這一方面各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)都比較統(tǒng)一。任免性通知之所以能夠在任免類公文中占據(jù)較大比例，主要是由于：第一，通知的使用權(quán)限非常寬，上至最高黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，下至基層企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體都可以根據(jù)需要使用通知行文，沒有什么限制。第二，通知具有其他文種都不具備的批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)功能，適用于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)將自身權(quán)限之外但又需要自身管轄范圍內(nèi)周知的任免信息進(jìn)行發(fā)文，如國務(wù)院就有用通知轉(zhuǎn)發(fā)地方重要的人事任免的情況。這可以說是通知在任免事項(xiàng)中得以廣泛應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)所在。2.決定。新《條例》規(guī)定，決定適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)（111）?！掇k法》和新《條例》中雖然都沒有關(guān)于決定承擔(dān)任免功能的直接表述，但任免決定也屬于目前黨政機(jī)關(guān)較為常用的任免文種，主要適用于以下兩種情況：

一是機(jī)關(guān)單位為了分擔(dān)通知的任免功能，將重要的人事任免用決定發(fā)布。

二是重要會(huì)議，如人大及其常委會(huì)常以會(huì)議決定形式公布人事任免事項(xiàng)或任職選舉結(jié)果。決定的使用權(quán)限要比通知高很多，這里的“高”所限定的并不是發(fā)文機(jī)關(guān)的級(jí)別，而是發(fā)布事項(xiàng)的重要程度。同通知一樣，決定也可以由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在自身職權(quán)范圍內(nèi)制定并公布。雖然沒有明確的表述規(guī)定用決定來發(fā)布任免事項(xiàng)，但決定自身的性質(zhì)特征為其分擔(dān)通知的任免功能提供了條件，是除通知外最適合發(fā)布任免事項(xiàng)的文種。重要的任免事項(xiàng)采用規(guī)格更高的“任免決定”來進(jìn)行發(fā)文，更能突出事項(xiàng)的重要性、引起讀者的注意，也更具備說服力。

人大任免文種的選用問題。人大一般通過投票表決的方式確定職務(wù)變動(dòng)，一般不使用通知公布變動(dòng)結(jié)果。從各省情況看，人大及其常委會(huì)會(huì)議通過選舉公布人事變動(dòng)時(shí)，大多會(huì)使用決定行文，但也有不少前文提到的使用公告發(fā)文的現(xiàn)象。

筆者認(rèn)為，決定和公告同時(shí)作為任免文種加以運(yùn)用勢(shì)必會(huì)造成混淆，從而影響該類工作發(fā)文的規(guī)范化進(jìn)程，并且從實(shí)際運(yùn)用的角度來看，公告雖常被用于公布人大任職選舉結(jié)果，但通常不被用來公布職務(wù)的免除，其實(shí)際利用的廣度和深度是不及決定的，因此可以在人大任免文種的選用上只保留決定一個(gè)文種。

四、任免文種應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)

綜上所述，新《條例》中沒有了關(guān)于任免職能具體由哪些公文文種承擔(dān)的明確表述，而從歷史發(fā)展與實(shí)際運(yùn)用的角度來看，通知、決定等公文仍然實(shí)際地作為任免公文應(yīng)用于各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)之中。本文對(duì)當(dāng)前中央以及地方各省政府發(fā)布人事任免信息時(shí)使用的文種進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，目前任免事項(xiàng)發(fā)文使用較多的文種中，既有適宜承擔(dān)任免職能的，如通知、決定，也有不適宜承擔(dān)任免職能的，如命令、公告、通報(bào)等，各地存在文種選用較為混亂的現(xiàn)象。

就通知來說，新《條例》并沒有取消其傳達(dá)任免事項(xiàng)的功能，只是將任免性通知?dú)w于傳達(dá)性通知內(nèi)，是目前最適宜于承擔(dān)任免功能的公文文種，在該類工作中運(yùn)用也最多，一般性的人事任免通常使用通知發(fā)文。另一方面，決定由于有著與通知相似的特征與使用規(guī)范，即適用于黨政機(jī)關(guān)在自身職權(quán)范圍內(nèi)公布重要的事項(xiàng)或信息，因此通知的任免功能在一定程度上由決定進(jìn)行分擔(dān)具有理論上的合理性，也有廣泛的實(shí)際運(yùn)用基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，在各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)干部任免文種選用的規(guī)范化問題上，由決定分擔(dān)通知的任免功能是應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)，有利于實(shí)現(xiàn)干部任免文種選用的規(guī)范化。

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