要提升中非安全合作的制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)

張哲+黎文濤

今年9月，以“分享投資促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，共創(chuàng)中非合作未來(lái)”為主題的第二屆對(duì)非投資論壇在廣州成功舉行。這一論壇是2015年習(xí)近平主席出席中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)的重要成果，已列入《中非合作論壇-約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018）》。在習(xí)主席提議下，中非關(guān)系在約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上提升為全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。中國(guó)與非洲共同推動(dòng)“三網(wǎng)一化”建設(shè)（非洲高速鐵路、高速公路和區(qū)域航空“三大網(wǎng)絡(luò)”及基礎(chǔ)設(shè)施工業(yè)化），充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，加強(qiáng)投資合作，有著廣闊前景。隨著中非關(guān)系全面、快速發(fā)展，在未來(lái)國(guó)際事務(wù)尤其是中非安全合作中，中國(guó)不應(yīng)做“沉默的利益攸關(guān)方”，應(yīng)探索有中國(guó)特色的安全合作之路，其中提升中國(guó)“制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)”尤為重要。

安全保障需要同步跟進(jìn)

中國(guó)廣泛全面發(fā)展中非關(guān)系，需要安全保障同步跟進(jìn)，加強(qiáng)中非安全合作勢(shì)在必行。首先，中非經(jīng)貿(mào)互利合作提質(zhì)升級(jí)。本屆對(duì)非投資論壇指出，最近十多年來(lái)，中非合作快速發(fā)展，中國(guó)已連續(xù)多年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴，2015年中非雙邊貿(mào)易額接近1800億美元，當(dāng)前共有3100多家中國(guó)企業(yè)在非洲地區(qū)投資經(jīng)營(yíng)。非洲自然資源豐富、增長(zhǎng)潛力巨大，是中國(guó)企業(yè)“走出去”的重要目的地。中國(guó)與非洲工業(yè)化進(jìn)程互補(bǔ)性強(qiáng)，隨著未來(lái)三年對(duì)非600億美元資金支持的逐步落實(shí)，中非經(jīng)貿(mào)合作在投資領(lǐng)域、合作規(guī)模方面將有質(zhì)的提升。

其次，國(guó)際和地區(qū)恐怖主義威脅和平與發(fā)展?？植乐髁x活動(dòng)呈現(xiàn)跨國(guó)性、網(wǎng)絡(luò)化、獨(dú)狼式趨勢(shì)，沒(méi)有國(guó)家可以獨(dú)善其身。非傳統(tǒng)安全問(wèn)題與傳統(tǒng)安全問(wèn)題交織出現(xiàn)，非一國(guó)之力能夠解決，需要各國(guó)通力合作。在中國(guó)對(duì)非出口排名靠前的目的國(guó)、特別是中非產(chǎn)能合作的重點(diǎn)國(guó)家中，尼日利亞、埃及、肯尼亞、埃塞俄比亞等國(guó)都面臨著“伊斯蘭國(guó)”“基地”“博科圣地”“索馬里青年黨”等國(guó)際和地區(qū)恐怖組織的嚴(yán)峻威脅。中國(guó)在這些國(guó)家設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)、助推非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，需要有效應(yīng)對(duì)恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)。

第三，非洲地區(qū)性安全組織面臨發(fā)展瓶頸。非洲本土主要安全機(jī)制包括非洲聯(lián)盟下設(shè)的和平與安全理事會(huì)、各次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體、非洲常備軍等。此外，聯(lián)合國(guó)、北約、歐盟等國(guó)際和地區(qū)組織也以維和行動(dòng)、人員培訓(xùn)等形式參與到地區(qū)安全合作中。雖然非盟在其《2063年議程》中提出將“通過(guò)共同防務(wù)、外交和安全政策保障和平，保護(hù)非洲公民及其利益”，但目前非洲地區(qū)性安全組織在資金、人員、技術(shù)等方面均存在短板，加強(qiáng)中非安全合作大有可為。

中國(guó)作為崛起中的世界大國(guó)，在中非安全合作領(lǐng)域加強(qiáng)投入具有可行性。一方面，國(guó)際法和中國(guó)國(guó)內(nèi)法為安全合作提供了法律基礎(chǔ)。中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，《聯(lián)合國(guó)憲章》第六章和第七章分別賦予安理會(huì)以和平方式或強(qiáng)制手段解決國(guó)際爭(zhēng)端的權(quán)力，維和行動(dòng)則被稱(chēng)作憲章的“第六章半”。截至2016年8月，中國(guó)向非洲七個(gè)國(guó)家派出了2400余名維和人員，是安理會(huì)“五常”中向非洲派遣維和人員最多的國(guó)家，為非洲和平與安全做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。2015年12月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第七章“國(guó)際合作”規(guī)定，經(jīng)中央批準(zhǔn)，有關(guān)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和軍隊(duì)可以派員出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)。2015年版《中國(guó)對(duì)非政策文件》指出，“加強(qiáng)同非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)與合作始終是中國(guó)獨(dú)立自主和平外交政策的重要基石”“支持非洲應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅”“支持非洲國(guó)家和地區(qū)組織提高反恐能力和致力于反恐努力”。另一方面，中非擁有反對(duì)霸權(quán)主義、殖民主義的共同歷史記憶，中國(guó)在非增強(qiáng)軍事存在能夠得到非洲國(guó)家理解支持。2016年年初，中國(guó)和吉布提就建設(shè)保障設(shè)施達(dá)成一致，該設(shè)施將主要用于中國(guó)軍隊(duì)執(zhí)行亞丁灣和索馬里海域護(hù)航、維和、人道主義救援等任務(wù)的休整與補(bǔ)給保障。今后，中國(guó)可通過(guò)與有關(guān)國(guó)家友好協(xié)商，在更多非洲國(guó)家建立類(lèi)似設(shè)施，保護(hù)中國(guó)在非利益和重要航線安全，維護(hù)非洲和平與發(fā)展。

三大途徑

習(xí)主席在國(guó)內(nèi)外多個(gè)場(chǎng)合明確指出提升“制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)”的重要性。黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，“積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給，提高我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)，構(gòu)建廣泛的利益共同體”。在全球治理體系中，中國(guó)逐漸走過(guò)“認(rèn)識(shí)”“參與”的初級(jí)階段，更加重視在各類(lèi)國(guó)際組織、多邊安排中制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)的提升。同樣，在安全領(lǐng)域提升制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)是應(yīng)有之義?？梢哉f(shuō)，加強(qiáng)中非安全合作絕不是一時(shí)的臨時(shí)決策，而是中國(guó)崛起的必經(jīng)之路，是與第三世界國(guó)家共同改變不合理國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的戰(zhàn)略選擇。通過(guò)提供更多安全公共產(chǎn)品，中國(guó)能夠獲得更好的國(guó)際形象，進(jìn)一步提升在國(guó)際事務(wù)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，更重要的是獲得成為全球性大國(guó)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一是在多邊機(jī)制中協(xié)調(diào)宏觀安全戰(zhàn)略，制定互利共贏議程，提供公共安全產(chǎn)品，打造“中非安全共同體”。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五常之一，在擔(dān)任輪值主席國(guó)期間倡議舉行的有關(guān)幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題的公開(kāi)辯論會(huì)，受到地區(qū)國(guó)家歡迎。中國(guó)企業(yè)不僅在塞內(nèi)加爾、科特迪瓦、尼日利亞、安哥拉等沿岸國(guó)家興業(yè)投資，助其加強(qiáng)打擊海盜能力建設(shè)，確保航運(yùn)線路安全，更利用聯(lián)合國(guó)這一重要平臺(tái)在國(guó)際場(chǎng)合公開(kāi)呼吁各國(guó)攜手應(yīng)對(duì)海盜威脅。這些西非能源富集國(guó)是中國(guó)的重要合作伙伴，但基礎(chǔ)設(shè)施落后，資金匱乏。如果我們能主動(dòng)在多邊機(jī)制中設(shè)計(jì)引導(dǎo)共贏議程，既能調(diào)動(dòng)有關(guān)國(guó)家與中國(guó)形成合力，又能占據(jù)道義制高點(diǎn)，發(fā)揮深遠(yuǎn)影響。在今年南蘇丹沖突中，中國(guó)政府非洲事務(wù)特別代表也積極斡旋，并支持東非次區(qū)域組織“伊加特”的促和努力。不僅如此，中國(guó)在二十國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、上合組織等多邊機(jī)制中積累的經(jīng)驗(yàn)也可資借鑒，更可大力參與非盟和平與安全理事會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，創(chuàng)設(shè)有中國(guó)參與的安全對(duì)話(huà)平臺(tái)。

二是在雙邊合作中注重發(fā)揮中國(guó)外交建設(shè)性參與作用，積極有為地做戰(zhàn)略支點(diǎn)國(guó)家工作，尋找安全合作“增長(zhǎng)點(diǎn)”。以非洲之角國(guó)家為例，中國(guó)在埃塞俄比亞修建的亞的斯亞貝巴-吉布提鐵路、在肯尼亞修建的蒙巴薩-內(nèi)羅畢鐵路，均綜合考慮了相關(guān)國(guó)家的軟硬件條件，但東非跨界民族問(wèn)題導(dǎo)致恐怖極端組織威脅著中國(guó)的切實(shí)利益，亟需我們有效介入應(yīng)對(duì)。當(dāng)?shù)刈罨钴S的恐怖組織“索馬里青年黨”信奉伊斯蘭原教旨主義，主張推翻索馬里聯(lián)邦政府，建立跨索馬里、埃塞俄比亞、肯尼亞三國(guó)的“大索馬里”。雖然受到非盟索馬里特派團(tuán)打擊，但該組織仍有在索馬里境內(nèi)乃至跨境發(fā)動(dòng)成規(guī)?？植酪u擊的實(shí)力?！耙了固m國(guó)”“基地”組織在索馬里這一主權(quán)虛弱的國(guó)家趁亂而入，競(jìng)相爭(zhēng)取“索馬里青年黨”支持，協(xié)助其向周邊擴(kuò)散。此外，中國(guó)在索馬里族聚居的埃塞俄比亞索馬里州歐加登地區(qū)有重要的石油項(xiàng)目，曾多次遭到主張脫離埃塞俄比亞的“歐加登民族解放陣線”武裝襲擊。因此，通過(guò)探索與當(dāng)?shù)剀娋瘡?qiáng)力部門(mén)有效合作，照顧有關(guān)國(guó)家安全關(guān)切，幫助其提升自主維穩(wěn)能力，打擊影響非洲和平與發(fā)展的恐怖頑疾，將有效提振地區(qū)龍頭國(guó)家對(duì)中國(guó)的信心，起到帶動(dòng)示范作用。

三是有效利用民間外交、公共外交渠道，發(fā)出中國(guó)聲音，講好中國(guó)故事，傳播有中國(guó)特色的安全理念，營(yíng)造健康的輿論環(huán)境。國(guó)之交在于民相親，在政府外交以外開(kāi)辟一條中非民眾之間的交流渠道，有助于打破西方媒體對(duì)中非關(guān)系“貼標(biāo)簽”的話(huà)語(yǔ)壟斷。歷史上，中國(guó)提出的“和平共處五項(xiàng)原則”廣受好評(píng)，被世界上絕大多數(shù)國(guó)家接受。新時(shí)期，中國(guó)倡導(dǎo)的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”和平發(fā)展理念，既重視自身安全，又重視共同安全，對(duì)非秉持“真、實(shí)、親、誠(chéng)”的政策方針和正確義利觀，這些都是具有鮮明中國(guó)特色的新安全理念。通過(guò)媒體、智庫(kù)、非政府組織的大力弘揚(yáng)，可以讓中國(guó)的新安全觀從政府文件中走出來(lái)，真正走進(jìn)非洲國(guó)家民眾的心里。

化解各種困難與挑戰(zhàn)

中國(guó)加強(qiáng)與非洲國(guó)家安全合作，仍需本著“以我為主、互利雙贏”的精神，把握好中國(guó)、非洲和國(guó)際社會(huì)三者的平衡，對(duì)以下挑戰(zhàn)做好充分準(zhǔn)備：

主觀意愿與非洲需要的對(duì)接。當(dāng)美國(guó)等西方國(guó)家確因種種政治、經(jīng)濟(jì)原因?qū)Ψ侵藓推脚c發(fā)展事業(yè)支持力不從心時(shí)，非洲國(guó)家往往愿意“向東看”，對(duì)中國(guó)普遍抱有較高期望，視中國(guó)為“替代者”，希望我們“如美國(guó)等西方國(guó)家一樣”提供全方位的支持。但中國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)已經(jīng)“走出去”的中國(guó)在非機(jī)構(gòu)、人員、利益等的保護(hù)尚無(wú)法做到面面俱到，因此，對(duì)中非安全合作項(xiàng)目必須有選擇地“成熟一個(gè)辦一個(gè)”，首先在中國(guó)利益集中的地區(qū)打造有效的安全網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，克服冒進(jìn)沖動(dòng)。

非洲國(guó)家間關(guān)系敏感復(fù)雜，部分國(guó)家局勢(shì)動(dòng)蕩不安。非洲的民族、宗教、文化多元，部落政治特征明顯，近代以來(lái)又因后殖民時(shí)代邊界劃分問(wèn)題人為造成了許多沖突。面對(duì)這些歷史性問(wèn)題，中國(guó)要常懷積極學(xué)習(xí)心態(tài)，有針對(duì)性地做好國(guó)別研究，逐漸積累與非洲不同群體打交道的經(jīng)驗(yàn)，不搞“一刀切”。

警惕大國(guó)爭(zhēng)奪，避免卷入代理人戰(zhàn)爭(zhēng)。英、法等老牌帝國(guó)主義國(guó)家視非洲前殖民地國(guó)家為“禁臠”，對(duì)美國(guó)介入非洲也頗有微詞。西方大國(guó)“拉一派、打一派”，利用甚至挑動(dòng)地區(qū)矛盾、采取政權(quán)更迭等激進(jìn)手段實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的做法，可能波及中國(guó)利益。在多邊場(chǎng)合參與調(diào)解地區(qū)沖突時(shí)，應(yīng)注意保持衡平立場(chǎng)，多勸和促談，爭(zhēng)取相關(guān)方信任。

在聯(lián)合國(guó)框架下提供跨區(qū)域安全公共產(chǎn)品。2009年以來(lái)，中國(guó)參與了在亞丁灣和索馬里海域打擊海盜和護(hù)航行動(dòng)，共派出23批護(hù)航編隊(duì)。1990年，中國(guó)首次向聯(lián)合國(guó)停戰(zhàn)監(jiān)督組織派出軍事觀察員;2014年，中國(guó)向南蘇丹派出維和步兵營(yíng)，首次派出作戰(zhàn)型維和部隊(duì);2016年底，中國(guó)將組建聯(lián)合國(guó)歷史上首支常備維和警隊(duì)。中國(guó)的這些境外行動(dòng)均在聯(lián)合國(guó)框架下進(jìn)行。向非洲派駐安全力量，仍需堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)合法授權(quán)，要充分照顧有關(guān)國(guó)家舒適度，重大敏感事務(wù)“商量著辦”。

制定妥當(dāng)?shù)膽?yīng)急方案及“二次進(jìn)入”機(jī)制。在海外面臨軍事沖突、暴民騷亂、自然災(zāi)害等威脅時(shí)，中國(guó)已從過(guò)去主要依靠當(dāng)?shù)貜?qiáng)力部門(mén)幫助，逐漸擁有了自主撤僑的實(shí)力。值得注意的是，2011年中國(guó)從利比亞撤僑3萬(wàn)余人，2013年時(shí)僅數(shù)百人，大量企業(yè)放棄重返利比亞，其間的損失不言而喻。在危機(jī)發(fā)生后快速反應(yīng)固然重要，但也不應(yīng)忽視平衡短期利益與長(zhǎng)期利益。

總之，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件，中非雙方對(duì)此均有深刻認(rèn)識(shí)。隨著中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)成果有效落實(shí)，中國(guó)“一帶一路”與非洲“2063年議程”發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步對(duì)接，中非安全合作將能夠更好地為中國(guó)海外利益保駕護(hù)航，助力中國(guó)在國(guó)際場(chǎng)合制度性話(huà)語(yǔ)權(quán)的提升。

（作者張哲為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院研究生;黎文濤為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲所副所長(zhǎng)）