奧巴馬政府緣何在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)尋求“禁核試”決議

史建斌

9月23日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)表決通過了呼吁停止核試驗(yàn)以及推動(dòng)《全面禁止核試驗(yàn)條約》（CTBT）早日生效的2310號(hào)決議。值得注意的是，這是一項(xiàng)由美國(guó)主導(dǎo)起草的決議。

CTBT歷經(jīng)美國(guó)三屆政府仍未獲批

以承諾“不進(jìn)行任何核武器爆炸試驗(yàn)或其他任何核爆炸試驗(yàn)”為核心內(nèi)容的CTBT，在全球防止核武器擴(kuò)散、阻止核軍備競(jìng)賽、促進(jìn)核裁軍方面發(fā)揮著重要作用。自1996年9月由聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過并開放供簽署后，迄今為止，已有183個(gè)國(guó)家簽署了CTBT，其中166個(gè)國(guó)家已批約。根據(jù)CTBT第14條規(guī)定，條約生效的條件是條約附錄二所列的、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)認(rèn)定的44個(gè)具有核能力的國(guó)家交存批約書。在這44個(gè)國(guó)家中，印度、巴基斯坦和朝鮮尚未簽約，而包括美國(guó)在內(nèi)的五個(gè)國(guó)家雖已簽約但并未批約，故CTBT至今未生效。美國(guó)是CTBT開放供簽署后的首批簽約國(guó)之一，但歷經(jīng)三屆政府，CTBT批約事宜仍被擱置在美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交關(guān)系委員會(huì)的議事日程上。

2016年9月23日，美國(guó)紐約，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)表決通過了關(guān)于推動(dòng)《全面禁止核試驗(yàn)條約》早日生效的決議。圖為美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里投票支持通過相關(guān)決議。

克林頓民主黨政府在1995年宣布美國(guó)將暫停核試驗(yàn)直至CTBT生效。1997年9月，克林頓總統(tǒng)曾把CTBT提交參議院，但在1999年被駁回。布什共和黨政府在隨后八年期間反對(duì)批約。該政府于2002年發(fā)布《核態(tài)勢(shì)審議報(bào)告》明確指出，“我們?nèi)詫⒎磳?duì)批準(zhǔn)CTBT”。2007年6月25日，時(shí)任國(guó)務(wù)卿賴斯致信美國(guó)參議院稱：“美國(guó)政府不會(huì)支持CTBT，既不打算征求參議院的建議，也不贊成參議院批約?！眾W巴馬民主黨政府希望推進(jìn)批約進(jìn)程。奧巴馬在競(jìng)選時(shí)即已闡明此意，上臺(tái)伊始更是在著名的“布拉格演講”中明確表示，“我的政府將立即并積極致力于推進(jìn)美國(guó)批準(zhǔn)CTBT”。美國(guó)2010年的《核態(tài)勢(shì)審議報(bào)告》把核擴(kuò)散和核恐怖主義列為美國(guó)面臨的最大安全威脅，同時(shí)強(qiáng)調(diào)CTBT是“在全球范圍內(nèi)鞏固防擴(kuò)散機(jī)制和保護(hù)核材料的一種手段”，“批準(zhǔn)CTBT并使其早日生效，將有助于防止核擴(kuò)散和核恐怖主義”。為推動(dòng)參議院的批約進(jìn)程，美國(guó)主管軍控與國(guó)際安全的副國(guó)務(wù)卿高特莫勒還曾談及具體計(jì)劃：“首先是教育，然后是論述，最后也是最重要的是辯論。只有經(jīng)過這個(gè)過程，才能到投票這一步。”

望“約”興嘆，黨派紛爭(zhēng)仍是障礙

從1945年在內(nèi)華達(dá)試驗(yàn)場(chǎng)進(jìn)行代號(hào)為“三一”的核試驗(yàn)到1992年宣布暫停核試驗(yàn)，美國(guó)共進(jìn)行了千余次核試驗(yàn)。在所有核國(guó)家中，美國(guó)核試驗(yàn)次數(shù)最多，核武器設(shè)計(jì)水平最高，核武庫(kù)維護(hù)能力最強(qiáng)。如果不考慮發(fā)展新軍事用途的核武器，美國(guó)對(duì)核試驗(yàn)的需求最小?？梢哉f，推動(dòng)CTBT生效、在全球范圍內(nèi)禁止核試驗(yàn)，美國(guó)是最大的受益者。即便如此，參議院在1999年仍拒絕批準(zhǔn)CTBT，其理由有二：一是擔(dān)心——在沒有核試驗(yàn)的情況下如何維持美國(guó)核武庫(kù)的安全性和可靠性;二是質(zhì)疑——國(guó)際上監(jiān)測(cè)與核查低威力、秘密核試驗(yàn)的能力。

但在奧巴馬任期內(nèi)，參議院拒絕批約的這兩項(xiàng)理由已難以立足。其擔(dān)心可由美國(guó)已成功實(shí)施多年庫(kù)存管理計(jì)劃而打消。美國(guó)能源部三大核武器實(shí)驗(yàn)室的主任每年對(duì)美核武庫(kù)中所有型號(hào)武器的安全性、可靠性和性能進(jìn)行評(píng)估，迄今為止已完成20次年度評(píng)估，認(rèn)證了即使沒有核試驗(yàn)，美國(guó)的核武器也是可靠的。為給參議院更大的信心，表明美國(guó)有長(zhǎng)期戰(zhàn)略和足夠投入以維護(hù)核武器的有效性，奧巴馬政府還制定了在2011財(cái)年至2020財(cái)年共撥款880億美元用以維持和升級(jí)美核武器綜合體的計(jì)劃，并已逐年付諸實(shí)施。

參議院的質(zhì)疑則可由當(dāng)前國(guó)際監(jiān)測(cè)與核查能力的長(zhǎng)足進(jìn)步而排解。國(guó)際社會(huì)根據(jù)CTBT的核查機(jī)制，正在建立一套遍布全球的國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，利用地震波、放射性核素、次聲、水聲等一系列技術(shù)探測(cè)可能的核爆炸并提供數(shù)據(jù)。截至2016年8月，在該系統(tǒng)擬建的337個(gè)設(shè)施（321個(gè)監(jiān)測(cè)臺(tái)站和16個(gè)放射性核素實(shí)驗(yàn)室）中，已竣工的有302個(gè)，其中通過技術(shù)驗(yàn)收的有283個(gè)。當(dāng)前的國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，再加上各締約國(guó)的國(guó)家技術(shù)手段，已能夠滿足CTBT核查低威力核爆炸的需要，尤其是經(jīng)歷若干次朝鮮核試驗(yàn)后，國(guó)際社會(huì)對(duì)探測(cè)威力低于一千噸TNT當(dāng)量的地下核爆炸的信心大增。

2012年美國(guó)國(guó)家科學(xué)院發(fā)布《全面禁止核試驗(yàn)條約：美國(guó)面臨的技術(shù)問題》一文，對(duì)美國(guó)的庫(kù)存管理計(jì)劃和國(guó)際監(jiān)測(cè)能力分別做了權(quán)威性的總結(jié)：在可以預(yù)見的將來，即使沒有核爆炸試驗(yàn)，美國(guó)也具有保持安全、安保和可靠核武庫(kù)的技術(shù)能力;由于國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的部署以及各項(xiàng)技術(shù)性能的改進(jìn)，美國(guó)及國(guó)際監(jiān)測(cè)秘密核試驗(yàn)的能力已顯著提升。目前尚無其他研究報(bào)告對(duì)這一結(jié)論予以反駁。

奧巴馬政府批準(zhǔn)CTBT，既符合國(guó)家利益，又無技術(shù)性后顧之憂，但卻遭到參議院內(nèi)黨派紛爭(zhēng)帶來的阻力。共和黨歷來反對(duì)民主黨所支持的批約倡議，1999年對(duì)CTBT的表決結(jié)果就反映了這種嚴(yán)格按黨派站隊(duì)的分歧，當(dāng)時(shí)的55名共和黨參議員有51人投了反對(duì)票。盡管2012年大選后，民主黨在參議院內(nèi)擁有了55個(gè)席位，但即使民主黨參議員全部投贊成票，距離批約所需的最低票數(shù)——67票（三分之二強(qiáng)贊成票）仍相差12票。爭(zhēng)取足夠多的共和黨參議員的支持，成為該屆政府批約的關(guān)鍵所在，然而這絕非易事。如果CTBT在國(guó)會(huì)參議院再次被駁回，根據(jù)美國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，該提案將永不再議。奧巴馬總統(tǒng)吸取當(dāng)年克林頓總統(tǒng)倉(cāng)促行事的教訓(xùn)，沒有十足把握不出手，至今未將CTBT提交參議院審批。

另辟蹊徑，尋求安理會(huì)決議支持

奧巴馬在“布拉格演講”中提出美國(guó)要引領(lǐng)全球走向無核武器世界，為此承諾致力于完成三項(xiàng)軍控目標(biāo)，即與俄羅斯簽署新的戰(zhàn)略進(jìn)攻性武器控制條約、促進(jìn)CTBT的批約和生效，以及推動(dòng)“禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料條約”（簡(jiǎn)稱“禁產(chǎn)條約”）的談判。雖然美、俄在2010年簽署了新的《削減戰(zhàn)略武器條約》，但該條約對(duì)雙方核武器實(shí)際削減的數(shù)量有限，而且烏克蘭危機(jī)后，美、俄政治關(guān)系跌入低谷，雙邊核削減進(jìn)程難以進(jìn)一步推動(dòng);而日內(nèi)瓦裁軍談判會(huì)議關(guān)于“禁產(chǎn)條約”的談判仍停滯不前;為此，在“布拉格演講”后獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)的奧巴馬，為表明其仍在努力實(shí)現(xiàn)其軍控承諾，只能在CTBT上做文章。由于參議院的阻力難以逾越，任期內(nèi)批約無望，奧巴馬總統(tǒng)只能另辟蹊徑，試圖從聯(lián)合國(guó)安理會(huì)尋求有關(guān)禁止核試驗(yàn)的決議。

奧巴馬政府此舉曾在美國(guó)國(guó)內(nèi)引起爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于法律程序問題。對(duì)此持有異議的主要是共和黨參議員，其中以參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席鮑勃·考克為代表?？伎苏J(rèn)為，“奧巴馬政府此舉是想繞過憲法所賦予國(guó)會(huì)的在CTBT上的建議與批準(zhǔn)權(quán)力”，“把參議院的特殊作用割讓給聯(lián)合國(guó)”。與之相反，一些政府官員和非政府組織認(rèn)為，該舉措完全尊重參議院在批約上的作用。美國(guó)副國(guó)務(wù)卿高特莫勒今年8月在“政治家”網(wǎng)站上表示，“奧巴馬政府不會(huì)期盼或支持在禁止核爆炸試驗(yàn)上有任何法律綁定的安理會(huì)決議”。美國(guó)非政府組織史汀生中心的合伙人邁克爾·克雷龐認(rèn)為，安理會(huì)決議并不能對(duì)核試驗(yàn)增加額外的法律約束力，也不能取代或繞開參議院對(duì)批約的特權(quán)。為此，參議院外交關(guān)系委員會(huì)在今年9月7日專門舉行了有關(guān)CTBT的聽證會(huì)，并達(dá)成共識(shí)——政府?dāng)M提議的安理會(huì)決議不侵奪參議院在批約上的權(quán)力。

在國(guó)際社會(huì)積極推進(jìn)CTBT生效的情況下，在任時(shí)間所剩無幾的奧巴馬總統(tǒng)促成聯(lián)合國(guó)安理會(huì)達(dá)成有關(guān)全面禁止核試驗(yàn)的決議，既是想向世人表明其實(shí)現(xiàn)核裁軍承諾的積極態(tài)度，更是想為自身留下一筆政治遺產(chǎn)。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2310號(hào)決議對(duì)鞏固反對(duì)核試驗(yàn)的國(guó)際準(zhǔn)則以及支持國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，起到了重要的作用。但是，這份決議對(duì)核試驗(yàn)并無法律約束力，對(duì)CTBT生效的促進(jìn)作用也相當(dāng)有限。事實(shí)上，在當(dāng)今美國(guó)一超獨(dú)霸的政治格局下，CTBT的生效前景很大程度上取決于美國(guó)的批約態(tài)度。而美國(guó)批約并不存在技術(shù)顧慮，缺的只是兩黨聯(lián)立的政治抉擇。就維護(hù)國(guó)家安全與全球穩(wěn)定而言，奧巴馬政府與其隔靴搔癢地采取尋求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議之類的措施，不如更多地在美國(guó)參議院內(nèi)為推進(jìn)CTBT批約而開展工作，為下一任政府，無論是民主黨政府還是共和黨政府，創(chuàng)造更好的批約環(huán)境。

（作者為中國(guó)工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心副研究員）