意大利憲法公投的“十字路口”

曹慧

公投，很可能是最近一兩年里出現(xiàn)最頻繁的政治詞匯。10月初，意大利議會(huì)決定于12月4日就修改憲法進(jìn)行全民公投。此次公投不僅將是意大利總理倫齊政治生涯中的關(guān)鍵時(shí)刻，也將是意大利政治體系的“十字路口”。公投結(jié)果將直接影響意大利未來(lái)的政局發(fā)展，并對(duì)歐洲一體化進(jìn)程產(chǎn)生不容忽視的影響。

憲法公投，意欲何為？

修改憲法是倫齊于2014年民主黨大會(huì)上提出的，目的是廢除現(xiàn)行的參、眾兩院權(quán)力均等的立法體制，削弱參議院制約政府的力量，提高政治的穩(wěn)定性。2013年議會(huì)大選之后，意大利政局似乎形成了一個(gè)“三黨制”結(jié)構(gòu)，除傳統(tǒng)的中左、中右翼政黨以外，還包括成立僅數(shù)年的五星運(yùn)動(dòng)黨。但由于五星運(yùn)動(dòng)黨拒絕與其他政黨結(jié)盟，民主黨和意大利力量黨最終組成了一個(gè)“擰巴的”大聯(lián)盟政府。情況可想而知：雙方議員在參、眾兩院相互拆臺(tái)，互不妥協(xié)，使眾多改革議案或無(wú)法通過(guò)，或被束之高閣。在這種情況下，兩派政黨均同意修改現(xiàn)行的選舉法和憲法。改革現(xiàn)行議會(huì)體制已成為當(dāng)務(wù)之急。

美籍意大利裔政治思想家喬萬(wàn)尼·薩托利曾指出，政黨數(shù)量過(guò)多，容易陷入“極端民主”，影響政治穩(wěn)定性。意大利政府不斷陷入僵局甚至癱瘓，猶如魏瑪?shù)聡?guó)。如何在這種政治生態(tài)中產(chǎn)生穩(wěn)定的政體成為歷次憲法改革的主要內(nèi)容。在意大利戰(zhàn)后歷史上，改革現(xiàn)行議會(huì)體制的提議曾被數(shù)次提起，但都無(wú)功而返。直至2005年，貝盧斯科尼提議的、旨在擴(kuò)大總理權(quán)力的修憲議案得到議會(huì)通過(guò)，但“折戟”于2006年舉行的公投。2014年上臺(tái)伊始，倫齊在執(zhí)政綱領(lǐng)里明確承諾推行激進(jìn)的改革方案，這成為他能成功上位的重要因素，也為他帶來(lái)了推動(dòng)改革的巨大政治壓力。

2016年1月和4月，憲法修改議案分別在參、眾兩院獲得簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)。但在第二輪投票中，議案未在兩院獲得特定多數(shù)（三分之二）通過(guò)。根據(jù)意大利憲法規(guī)定，該議案需以公投方式進(jìn)行最終表決。

本次憲法公投，意大利選民將就一攬子問(wèn)題進(jìn)行一次性投票表決。其中主要包括兩點(diǎn)：首先，是否同意廢棄現(xiàn)行的權(quán)力平衡的兩院制，削減參議院立法權(quán)力：將議員席位從315席減至100席，參議員不再經(jīng)直接選舉產(chǎn)生，而是經(jīng)過(guò)地區(qū)委員會(huì)選擇產(chǎn)生，由大城市的市長(zhǎng)提名或是由總統(tǒng)委任，參議院從原來(lái)與眾議院平行的立法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸拇頇C(jī)構(gòu)。其次，是否同意針對(duì)地方和中央政府之間重新進(jìn)行分配權(quán)力的一攬子改革方案，收縮地方政府的自治權(quán)力，擴(kuò)大中央政府權(quán)力。

憲法提案引發(fā)了意大利各界的熱議。政黨、行業(yè)協(xié)會(huì)、精英、學(xué)者之間分歧嚴(yán)重，支持和反對(duì)陣營(yíng)旗鼓相當(dāng)。支持者認(rèn)為，政府倡議的憲法改革將終結(jié)意大利政局長(zhǎng)期不穩(wěn)的“頑疾”。尤其是，在經(jīng)歷了數(shù)次失敗之后，意大利正面臨一個(gè)千載難逢的機(jī)會(huì)，使國(guó)家步入一個(gè)有決斷力的民主體制，擺脫低效議會(huì)體制，簡(jiǎn)化決策程序，縮短立法時(shí)間，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，尤其是在勞動(dòng)力市場(chǎng)和司法等領(lǐng)域。

反對(duì)者則不斷強(qiáng)調(diào)此次憲法改革的草率性和危害性。他們認(rèn)為，修憲內(nèi)容涉及面廣（現(xiàn)行憲法138條中的46條需要修改），在準(zhǔn)備不足的情況下，新憲法行文粗糙、缺乏邏輯，破壞了原有條文間的內(nèi)在聯(lián)系和詞語(yǔ)的嚴(yán)謹(jǐn)性。此外，反對(duì)派認(rèn)為修憲行為本身毫無(wú)意義。眾所周知，意大利政府更迭頻繁癥因的根源在于社會(huì)異質(zhì)化程度過(guò)高和政黨體系的碎片化。反對(duì)派認(rèn)為此次憲法改革只會(huì)加劇意大利政壇的動(dòng)蕩，引發(fā)機(jī)構(gòu)之間、政黨之間更大的沖突。反對(duì)陣營(yíng)警告，一旦公投通過(guò)，未來(lái)政府和領(lǐng)導(dǎo)人將被授予更多的權(quán)力，議會(huì)被執(zhí)政黨控制，該國(guó)甚至有滑入“集權(quán)統(tǒng)治”的風(fēng)險(xiǎn)。

倫齊政府面臨巨大政治風(fēng)險(xiǎn)

政黨過(guò)多、政府更迭頻繁，可以說(shuō)是戰(zhàn)后意大利政治的常態(tài)。在1946年成立共和國(guó)之后的70年里，意大利經(jīng)歷了63屆政府，只有貝盧斯科尼在第四次執(zhí)政時(shí)完成了政府任期。

在代議制民主國(guó)家中，沒(méi)有哪個(gè)像意大利這樣擁有如此對(duì)稱的議會(huì)兩院制：參議院（315席）和眾議院（630席位）權(quán)力均等，兩院同時(shí)舉行選舉，議員任期五年。兩院均有權(quán)對(duì)政府進(jìn)行不信任投票。所有立法提案均需獲得兩院的通過(guò)。而在大多數(shù)西方國(guó)家，參議院的議員不需要選舉產(chǎn)生，其功能僅局限在咨詢、顧問(wèn)等方面，如英國(guó)上院。即使選舉產(chǎn)生的參議院也不具備彈劾政府的職能，如美國(guó)參議院。意大利的議會(huì)制度是1946?1947年為體現(xiàn)“協(xié)商民主”原則而設(shè)計(jì)的。意大利立法者希望通過(guò)多黨合作、協(xié)商共識(shí)的立法制度，為世界建立一個(gè)不同于兩黨制、多數(shù)決的民主模式。然而，意大利政治文化高度異質(zhì)，南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，政黨格局呈碎片化，權(quán)力均等的兩院制不僅無(wú)法發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，反而成為導(dǎo)致意大利政局不穩(wěn)、改革乏力、裙帶關(guān)系泛濫的催化劑。

圍繞本次憲法公投，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要有二，除上文提到的削弱參議院以外，還有于7月份生效執(zhí)行的新選舉法中的“多數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)”條款。該條款規(guī)定，在下次大選中，在首輪選舉中得票率達(dá)到40%的政黨或政治聯(lián)盟，將獲得議席總數(shù)中630個(gè)議席中的340個(gè)議席，即獲取議會(huì)超過(guò)半數(shù)的席位。該條例被認(rèn)為是新版選舉法的“重磅炸彈”，其目的在于減少內(nèi)耗，保證政治的穩(wěn)定性。但反對(duì)者認(rèn)為，該規(guī)定破壞了民主原則，在未經(jīng)選民投票的情況下，使得票率超過(guò)40%的政黨自動(dòng)成為議會(huì)多數(shù)，破壞了“三權(quán)分立”的權(quán)力制衡機(jī)制。

從目前看，很難看出倫齊修憲計(jì)劃的勝算有多大，糟糕的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、新爆發(fā)的銀行業(yè)危機(jī)以及五星運(yùn)動(dòng)黨的崛起更是為修憲獲得通過(guò)增加了難度。但迫于競(jìng)選時(shí)的承諾，倫齊政府也不得不“逆流而上”。

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，意大利國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）萎縮已超過(guò)9%，退回到2000年的水平。作為歐元區(qū)第三大經(jīng)濟(jì)體，意大利被認(rèn)為是歐洲經(jīng)濟(jì)最脆弱的國(guó)家之一，其國(guó)債與GDP比率高達(dá)135%，就業(yè)率在歐盟成員國(guó)中排倒數(shù)第二，僅高于希臘。受困于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不景氣，意大利銀行業(yè)不良貸款高達(dá)3600億歐元，占該國(guó)GDP的五分之一。個(gè)別銀行已嚴(yán)重資不抵債，瀕臨破產(chǎn)。值得注意的是，意大利國(guó)債的購(gòu)買者主要是普通百姓，如果一旦銀行出現(xiàn)破產(chǎn)，百姓手中的債券將變成一堆廢紙——這很可能會(huì)促使他們借憲法公投之機(jī)宣泄不滿。

從政治光譜上看，左、中、右翼政黨“犬齒交錯(cuò)”地散落在支持和反對(duì)陣營(yíng)里，勢(shì)均力敵。在支持陣營(yíng)里，除執(zhí)政的民主黨和中左翼政黨以外，還有中右翼的“新中右翼政黨”、“公民選擇黨”，甚至“意大利價(jià)值”等民粹主義政黨。反對(duì)陣營(yíng)里，則聚集著中右翼和民粹主義政黨，如貝盧斯科尼領(lǐng)導(dǎo)的意大利力量、五星運(yùn)動(dòng)黨、北方聯(lián)盟等。在6月初結(jié)束的意大利地方選舉中，五星運(yùn)動(dòng)黨儼然已成為一支與民主黨抗衡的政治力量。同時(shí)，它也是一支不容忽視的、以青年人為主的反公投新軍。

據(jù)民調(diào)機(jī)構(gòu)益普索的（Ipsos SRL）數(shù)據(jù)，兩年以來(lái)，憲法改革的支持率下滑幅度很大。在2014年2月修憲提議初期，有約72%的意大利民眾表示支持該計(jì)劃。到2016年9月底，支持率僅為48%，比反對(duì)率低4個(gè)百分點(diǎn)。

意憲法公投將對(duì)歐洲一體化發(fā)展產(chǎn)生重大影響

憲法改革的支持率下降不禁使人們對(duì)倫齊和意大利的未來(lái)產(chǎn)生疑問(wèn)：如果公投不過(guò)，改革計(jì)劃停擺，倫齊辭職，意大利現(xiàn)政府很可能失去議會(huì)的信任，原定于2018年2月舉行的大選很可能會(huì)提前舉行。隨后，意大利的政治危機(jī)可能外溢到整個(gè)歐元區(qū)、歐盟甚至整個(gè)歐洲。此前表現(xiàn)“搶眼”的五星運(yùn)動(dòng)黨是否會(huì)借大選正式掌控意大利的政治舞臺(tái)？歐洲是否將迎來(lái)一個(gè)反歐元、反建制政黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家？歐元區(qū)是否將面臨更大的解體風(fēng)險(xiǎn)？如果意大利對(duì)歐元區(qū)失去信心，歐洲單一貨幣制度將面臨重大打擊。

在歐洲一體化進(jìn)程中，意大利雖然不像法、德兩國(guó)那樣充當(dāng)發(fā)動(dòng)機(jī)的角色，但它的“潤(rùn)滑劑”作用也不容忽視。歐洲統(tǒng)一的觀念在意大利深入人心。主流政黨、政治家、學(xué)者大多是歐洲聯(lián)邦主義的支持者。目前，在成員國(guó)對(duì)歐盟支持率普遍下降的情況下，皮尤研究中心6月份的民調(diào)顯示，意大利對(duì)歐盟的支持率仍達(dá)58%。在《羅馬條約》誕辰六十年之際，意大利憲法公投注定將對(duì)歐洲一體化產(chǎn)生重大影響。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所博士）