難民議題：71屆聯(lián)大“啃硬骨頭”

方華

9月19日，約80個(gè)國(guó)家的首腦等政要出席聯(lián)大難民峰會(huì)，磋商如何援助因敘利亞內(nèi)戰(zhàn)等地區(qū)爭(zhēng)端而產(chǎn)生的大批難民和移民。這是聯(lián)大首次召開難民峰會(huì)，難民議題已成為第71屆聯(lián)大的核心議題，凸顯難民問題的嚴(yán)峻性和挑戰(zhàn)性。峰會(huì)通過了《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》，宣言不具法律約束力，呼吁各國(guó)保護(hù)難民的人權(quán)，促進(jìn)和增加安置難民的人道主義援助，向接受移民國(guó)家提供支持，強(qiáng)調(diào)移民的積極貢獻(xiàn)等。

難民峰會(huì)承諾仍是杯水車薪

在本屆聯(lián)大上，相關(guān)國(guó)家共舉行了大規(guī)模和小范圍兩次峰會(huì)、6場(chǎng)圓桌會(huì)議。在會(huì)上，西方各國(guó)認(rèn)捐并提高了安置數(shù)量。9月20日，美國(guó)與加拿大、德國(guó)、瑞典、埃塞俄比亞、約旦、墨西哥共同舉辦了小規(guī)模的難民議題峰會(huì)，奧巴馬主持峰會(huì)，動(dòng)員全球50多國(guó)明年接納難民36萬人，比目前實(shí)際接納人數(shù)增加一倍。宣布對(duì)難民接納國(guó)的捐助比去年增加45億美元，用于100萬名難民的入學(xué)基金及100萬名難民的就業(yè)計(jì)劃。美國(guó)將在下一財(cái)年安置11萬難民，比2015年多60%。據(jù)美國(guó)官員表示，包括英國(guó)、葡萄牙、西班牙、捷克、意大利、法國(guó)和盧森堡等7個(gè)國(guó)家承諾未來安置多于去年10倍的難民。瑞典為全球接受難民最多的國(guó)家之一，表示在難民兒童援助上投入16億瑞典克朗，包括捐資聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和給難民署捐1.5億，建議建立全球難民制度以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性難民危機(jī)。日本首相安倍晉三宣布推進(jìn)人道主義援助和難民自力更生、促進(jìn)難民接納國(guó)的發(fā)展援助。安倍表示將在未來3年出資28億美元，用于難民人道援助及接納國(guó)的發(fā)展援助。

美國(guó)及西方國(guó)家此次在聯(lián)大上專門舉行難民會(huì)議，并有相當(dāng)規(guī)模的認(rèn)捐和增加安置難民計(jì)劃，這已是近年來的最好表現(xiàn)，一定程度上也是對(duì)近年來媒體垢病的回應(yīng)。如今年7月在土耳其舉行的全球人道主義援助峰會(huì)，以美為首的西方主要大國(guó)缺席會(huì)議，使潘基文和土耳其總統(tǒng)埃爾多安表示“失望和遺憾”。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，美國(guó)過去5年內(nèi)僅接收了1541名敘利亞難民。美國(guó)辯稱雖未認(rèn)領(lǐng)更多難民，但美國(guó)提供了重要幫助，如由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)專家向歐洲國(guó)家傳授應(yīng)對(duì)偷渡難民的方法。聯(lián)合國(guó)官員提出，美國(guó)政府可以為中東的空襲行動(dòng)一小時(shí)花6.8萬美元，但卻不肯為陷入嚴(yán)重資金短缺的聯(lián)合國(guó)援助敘利亞基金貢獻(xiàn)更多。

難民議題使歐洲陷入困境

聯(lián)合國(guó)難民署最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告稱，截至目前，今年跨越地中海抵達(dá)歐洲沿岸的難民和移民已超過30萬人。2015年有52萬多人，2014年近22萬。到目前為止，今年在跨越地中海過程中死亡和失聯(lián)的難民人數(shù)已達(dá)3771人，2016年也成為有史以來地中海水域“最血腥”的一年。在持續(xù)涌入的難民面前歐洲各國(guó)不堪重負(fù)，政策更趨保守。

一是歐洲多國(guó)將重點(diǎn)放在難民防堵和遣返上。由于歐洲各國(guó)右翼排外勢(shì)力的興起，將要大選的德、法、奧紛紛在難民議題上擺出“強(qiáng)硬”姿態(tài)，舉措基本上以防堵為主。奧地利總理克恩強(qiáng)調(diào)將仿效歐盟與土耳其的難民協(xié)議，同尼日爾、馬里、埃及和塞內(nèi)加爾開展類似合作。9月24日，克恩召集巴爾干難民峰會(huì)，德、希、匈等共11個(gè)歐盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及歐洲理事會(huì)主席圖斯克等出席，討論加強(qiáng)歐盟邊境控制、限制難民流入等問題。峰會(huì)目的是商討阻斷難民經(jīng)由西巴爾干進(jìn)入歐洲路線的措施，但會(huì)議并沒有提出有效應(yīng)對(duì)方案。

2016年9月19日上午，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在紐約聯(lián)合國(guó)總部出席第71屆聯(lián)大解決難民和移民大規(guī)模流動(dòng)問題高級(jí)別會(huì)議并發(fā)言。

二是德法各行其是，歐盟聲音難統(tǒng)一。德國(guó)總理默克爾強(qiáng)調(diào)，德在緩解難民危機(jī)方面已盡到責(zé)任，希望其他國(guó)家做出積極努力。默克爾還指出要加速遣返非法移民。今年2月德國(guó)政府曾要求摩洛哥、阿爾及利亞和突尼斯等國(guó)政府加速接收遣返移民，但遭拒絕或拖延。希臘總理齊普拉斯稱由于歐盟各國(guó)關(guān)閉邊境，大約6萬名難民滯留希臘。據(jù)報(bào)道，歐盟計(jì)劃10月派邊境警察到保加利亞等國(guó)執(zhí)勤;還在擬定法律為必要時(shí)動(dòng)用軍隊(duì)提供依據(jù)，但一些東歐國(guó)家對(duì)此并不認(rèn)同。法國(guó)則未參加巴爾干難民峰會(huì)。法國(guó)總統(tǒng)奧朗德表示將在各地設(shè)難民接待中心，同時(shí)拆除加萊難民營(yíng)。

三是英法修筑“加萊長(zhǎng)城”堵難民。9月20日，英國(guó)斥資190萬英鎊想年底完成“加萊長(zhǎng)城”修筑，防止難民和非法移民通過英法海底隧道偷渡入境。大批難民聚集于加萊港附近，形成了被稱為“叢林”的大片難民營(yíng)區(qū)。兩國(guó)過去曾在加萊邊界通道兩側(cè)修建過各種防護(hù)墻，但仍無法有效阻止難民通過各種手段偷渡到英國(guó)。

四是歐洲多國(guó)將人道援助預(yù)算用于國(guó)內(nèi)難民危機(jī)。荷蘭將其人道援助預(yù)算的20%用于解決國(guó)內(nèi)難民救助，并表示未來兩年內(nèi)該比例可能還會(huì)有所提高。多國(guó)仿效荷蘭做法，只有德法還關(guān)注難民來源地的援助狀況。

發(fā)展中國(guó)家是最大的難民安置地

2010年“阿拉伯之春”后，中東多國(guó)如敘利亞、利比亞、伊拉克、也門等陷入戰(zhàn)火四起的深淵，難民人數(shù)持續(xù)攀升，目前已達(dá)6000多萬人。從世界范圍來說，敘利亞是移民數(shù)量（760萬人）和難民數(shù)量（2014年底388萬人）最多的國(guó)家，其次是阿富汗和索馬里。

據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國(guó)家收容了世界上86%的難民。卡塔爾半島電視臺(tái)報(bào)道，自2011年3月敘利亞內(nèi)亂以來，已有約1100萬敘民眾被迫逃離家園躲避戰(zhàn)火，占敘國(guó)總?cè)丝?0%左右，其中約400萬淪為難民。截至目前，土耳其接收了約190萬敘利亞難民，占敘難民總數(shù)的一半，其中140萬人安置在簡(jiǎn)易難民營(yíng)中。土耳其接受難民的能力已接近飽和。

伊拉克本身處于戰(zhàn)亂狀態(tài)，無論是經(jīng)濟(jì)、政治還是安全方面，均不適合接受難民，但伊拉克仍接收了24.9萬敘難民。黎巴嫩收留了110萬敘難民，相當(dāng)于黎國(guó)總?cè)丝诘募s25%。約旦的敘難民也達(dá)62.9萬。敘難民已使周邊國(guó)家不堪重負(fù)，也給當(dāng)事國(guó)在環(huán)境、治安等方面帶來諸多問題。

美歐在難民問題上可謂自釀苦酒，從伊拉克、利比亞到敘利亞，推翻現(xiàn)政府的結(jié)果是內(nèi)亂不斷，紛爭(zhēng)難平，制造了持續(xù)不斷的難民潮。具有諷刺意義的是，美國(guó)一方面大力支持各國(guó)反對(duì)派及反政府武裝，制造國(guó)家動(dòng)蕩和地區(qū)緊張局勢(shì)，一方面又呼吁解決難民危機(jī)，豈不是矛盾重重？斯洛文尼亞哲學(xué)家齊澤克出版新書《反對(duì)雙重勒索：難民、恐怖和其他鄰人問題》，認(rèn)為所謂“世界和平”的愿景，若沒有具體的行動(dòng)，只是一句空話。在如今戰(zhàn)火難平的背景下，如何處理好難民問題，考驗(yàn)的是國(guó)際社會(huì)甚至是人類命運(yùn)共同體。標(biāo)榜“和平穩(wěn)定”的國(guó)家，都應(yīng)體現(xiàn)自身的責(zé)任。

中國(guó)以積極姿態(tài)提出建設(shè)性主張

中國(guó)總理李克強(qiáng)出席了聯(lián)大9月19日與9月20日兩次難民峰會(huì)，體現(xiàn)了中國(guó)參與難民問題治理的建設(shè)性姿態(tài)，而且為難民問題帶來了標(biāo)本兼治的藥方。一是發(fā)揮以聯(lián)合國(guó)框架為核心的協(xié)調(diào)作用，制定和實(shí)施全面系統(tǒng)的解決方案;充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)難民署、國(guó)際移民組織等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用;籌措資金和物資，確保難民的基本生活。二是強(qiáng)化難民來源國(guó)的治理。消除戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、貧困、發(fā)展失衡等難民問題產(chǎn)生的根源，化解分歧，勸和促談，著重治本。

李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)提高對(duì)難民的援助。作為發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)人均GDP僅為美國(guó)的1/7，但中國(guó)愿意承擔(dān)國(guó)際義務(wù)，在原有援助規(guī)模上，向有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織提供一億美元人道主義援助，并考慮進(jìn)一步支持措施。中國(guó)會(huì)積極研究把中國(guó)-聯(lián)合國(guó)和平發(fā)展基金的部分資金，用于支持發(fā)展中國(guó)家難民和移民工作。中國(guó)將積極探討同有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)和發(fā)展中國(guó)家開展難民和移民問題的三方合作。中國(guó)希望國(guó)際社會(huì)凝聚共識(shí)、形成合力，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)全球難民和移民大規(guī)模流動(dòng)問題的全面持久解決。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今為止，中國(guó)已安置了40多萬難民。1978年以來，中國(guó)政府本著人道主義精神先后接收近29萬印支難民，成為世界上第二大接收印支難民的國(guó)家。1979年11月，中國(guó)和聯(lián)合國(guó)難民署簽訂援助在華印支難民的項(xiàng)目協(xié)議，為執(zhí)行該項(xiàng)目，難民署自1979年10月起在華設(shè)立代表處。20多年來，中國(guó)本著“一視同仁、不予歧視、同工同酬”的政策，提供了有效保護(hù)，對(duì)其生活、就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本權(quán)利予以充分保障。90年代后，中國(guó)又接收了幾十萬朝鮮移民，對(duì)來自中東地區(qū)的難民也有一些安置。

（作者系中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院研究員）