南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境及對策研究

姚潔

（國家統(tǒng)計局南京調(diào)查隊，江蘇 南京 210008）

南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境及對策研究

姚潔

（國家統(tǒng)計局南京調(diào)查隊，江蘇 南京 210008）

隨著中國老齡化的加劇，民營養(yǎng)老機構(gòu)迅速發(fā)展。然而民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展面臨著法制、資源和輿論等方面的困境。建議從政府層面、機構(gòu)自身和社會層面有針對性地對民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提出合理化的建議和對策。

南京市；民營養(yǎng)老機構(gòu)；老齡化

一、民營養(yǎng)老機構(gòu)的概念介紹

（一）養(yǎng)老機構(gòu)

養(yǎng)老機構(gòu)是社會養(yǎng)老專有名詞，是指為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務(wù)的機構(gòu)。養(yǎng)老機構(gòu)既可以是獨立的法人機構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會團體或組織、綜合性社會福利院的一個部門或者分支機構(gòu)。目前我國養(yǎng)老機構(gòu)的主要存在形式有：養(yǎng)老院、敬老院、福利院、老年公寓、護老院、護理院和護養(yǎng)院等。根據(jù)投資主體和經(jīng)營主體的不同，結(jié)合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，可以將養(yǎng)老機構(gòu)劃分為四種基本類型：公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)、公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)、民辦公助養(yǎng)老機構(gòu)、民辦民營養(yǎng)老機構(gòu)。

（二）民營養(yǎng)老機構(gòu)

到目前為止，研究者們對于“民營養(yǎng)老機構(gòu)”一直沒有明確的定義，很多時候簡單地將“民營”和“民辦”視為等同或是混淆不清，其實兩者是不同的概念?！懊駹I”側(cè)重于養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營主體，而“民辦”側(cè)重于養(yǎng)老機構(gòu)的投資主體。筆者在對大量文獻資料進行研究的基礎(chǔ)上，將民營養(yǎng)老機構(gòu)定義為：民營養(yǎng)老機構(gòu)指由企事業(yè)單位、社會團體、公民個人或其他民間組織作為機構(gòu)的經(jīng)營主體，市場化運營，自擔(dān)風(fēng)險，自負盈虧，從事非盈利性社會公益活動的養(yǎng)老機構(gòu)。在我國，民營養(yǎng)老機構(gòu)共有三種類型：公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)、民辦公助養(yǎng)老機構(gòu)和民辦民營養(yǎng)老機構(gòu)。

二、南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

為了搜集南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀的資料，筆者從民政部門獲取了部分數(shù)據(jù)，同時跟隨課題組對15家民營養(yǎng)老機構(gòu)和75名入住老人進行了問卷調(diào)查，本文以下內(nèi)容中涉及到的數(shù)據(jù)均來源于上述渠道。

（一）民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量分布情況

截至2014年12月31日，南京市共有養(yǎng)老機構(gòu)296家，其中公營養(yǎng)老機構(gòu)59家，民營養(yǎng)老機構(gòu)237家，均為在民政部門登記注冊的非營利性企業(yè)，全市目前還沒有在工商或稅務(wù)部門登記注冊的營利性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)。從數(shù)量上看，南京市的民營養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量遠大于公營養(yǎng)老機構(gòu)，近幾年來南京市的民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展迅速，且已經(jīng)形成一定規(guī)模。從分布上看，玄武區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、鼓樓區(qū)等主城區(qū)的民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量較多，且以秦淮區(qū)和鼓樓區(qū)的最多（表1）。

表1 2014年南京市養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量及分布情況

（二）民營養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置情況

1.硬件設(shè)施情況。南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)的房間基本都是按照標間設(shè)計，以雙人間和三人間為主。房間里大多都配備了獨立衛(wèi)生間、坐便器、電視、電話、空調(diào)、衣柜，條件好的還配有沙發(fā)、書桌、洗衣機等。長期入住的老人還可以根據(jù)自己的需要裝修房間，購買家電。在此次調(diào)查的15家民營養(yǎng)老機構(gòu)中，電視機配備率達到100%；獨立衛(wèi)生間達到93.3%；電扇、空調(diào)、衣柜的配備率達到86.7%。從調(diào)查結(jié)果看出，南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)中文化娛樂設(shè)施的配備率也較高，13.3%的老人住房中開通了網(wǎng)絡(luò)，圖書室擁有率達80%、健身活動室93.3%、棋牌室100%、個別條件好的還設(shè)有書畫室、培訓(xùn)教室等。

2.醫(yī)療護理情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)療護理水平正在逐步提高。在本次調(diào)查的15家民營養(yǎng)老機構(gòu)中，80%的養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)有醫(yī)療室，配有血壓器、聽診器、急救箱等簡單醫(yī)療設(shè)備，53.3%的養(yǎng)老機構(gòu)有專門的醫(yī)生，20%會臨時聘請專門的醫(yī)生。同時，有3家養(yǎng)老機構(gòu)配有吸氧機、吸痰器、B超設(shè)備、心電圖儀，有1家還配有胸透理療康復(fù)器材。

（三）民營養(yǎng)老機構(gòu)政策宣傳情況

1.政策支持情況。南京市政府對于民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展一直比較關(guān)注和重視，基本上每年都會出臺不同的扶持和優(yōu)惠政策（表2）。

表2 南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)政策支持情況

2.機構(gòu)宣傳情況。從行業(yè)內(nèi)部宣傳情況看，南京市在2006年12月成立了“南京市社會福利服務(wù)協(xié)會”，但協(xié)會內(nèi)部工作人員較少，且大多是相關(guān)政府部門的離退休老干部，不論是人手還是精力都很有限，只能偶爾召開養(yǎng)老機構(gòu)座談會，很難起到大的業(yè)內(nèi)宣傳效應(yīng)，民營養(yǎng)老機構(gòu)也很難在行業(yè)內(nèi)建立較高的知名度。

從社會外部宣傳情況看，只有少部分較大規(guī)?；蚴菣n次較高的民營養(yǎng)老機構(gòu)采取了一些社會宣傳措施，比如：印發(fā)機構(gòu)宣傳冊和宣傳單，在報紙或其他刊物上刊登宣傳廣告等。大部分民營養(yǎng)老機構(gòu)特別是規(guī)模小收費低的養(yǎng)老機構(gòu)，基本上沒做過專門的宣傳工作，大多是靠熟人朋友或是街坊鄰居等在很小的范圍內(nèi)進行推薦和介紹。

三、南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的困境

（一）法制困境

1.優(yōu)惠政策難落實。以南京為例，政府每年都會針對養(yǎng)老機構(gòu)出臺一系列的優(yōu)惠扶持政策，但這些政策能夠真正落到實處、產(chǎn)生實際效果卻很難。一是缺乏專門的監(jiān)督管理部門。二是政策的執(zhí)行需要自上而下一級級落實，有些政策更是需要多方部門聯(lián)合完成，這樣既拉長了時間周期，又削弱了執(zhí)行力度，容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮現(xiàn)象。三是有些政策的涵蓋面太窄，公營養(yǎng)老機構(gòu)

和民營養(yǎng)老機構(gòu)在政策優(yōu)惠和扶持力度上存在明顯不公平。

2.法律制度不健全。由于我國的社會福利化社會的發(fā)展歷程還不長，與之相關(guān)的法律規(guī)范也不是很完善，民營養(yǎng)老機構(gòu)作為福利化社會發(fā)展的一部分，其配套的法律制度也不健全，這就導(dǎo)致了民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展面臨著法律制度上的困境，具體表現(xiàn)為法律規(guī)范不完善、機構(gòu)定位不準確和行業(yè)監(jiān)管不到位等。

3.意外風(fēng)險難控制。由于民營養(yǎng)老機構(gòu)面向的服務(wù)對象大多是年齡大、身體差的老年人群體，這無疑為民營養(yǎng)老機構(gòu)帶來了巨大的意外風(fēng)險。民營養(yǎng)老機構(gòu)意外風(fēng)險難控制的原因有兩點，一是民營養(yǎng)老機構(gòu)的管理人員自身法律意識淡薄。二是我國目前針對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生的意外事故和風(fēng)險等情況還沒有出臺詳細的法律法規(guī)。

(二)資源困境

1.資金短缺用地緊張。南京市大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營現(xiàn)狀都是虧損或是收支勉強平衡，真正運轉(zhuǎn)良好并有所盈利的民營養(yǎng)老機構(gòu)很少，而資金短缺是導(dǎo)致經(jīng)營困難的主要原因。用地緊張也是民營養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在的問題，因為政府一般會將規(guī)模場地大、地理位置優(yōu)越的土地撥給公營養(yǎng)老機構(gòu)，而民營養(yǎng)老機構(gòu)得到的土地要么在位置很偏僻的郊區(qū)，要么面積十分狹小，且政府對于房屋租金補助也沒有出臺切實有效的優(yōu)惠政策。

2.醫(yī)護人員量少質(zhì)低。用工短缺也是民營養(yǎng)老機構(gòu)面臨著的一個共性困難，主要表現(xiàn)為護理人員數(shù)量太少、專業(yè)素質(zhì)偏低。這是因為養(yǎng)老機構(gòu)護理員這個行業(yè)的社會認同度較低，導(dǎo)致很多人不愿意干這份工作，特別是具備學(xué)歷的年輕人。且養(yǎng)老護理員的工資低、工作苦，辭職多、流動性大以及招工難等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。同時，政府缺乏完善的培訓(xùn)和認證機構(gòu)，大多數(shù)的護理人員上崗前都只是在機構(gòu)內(nèi)接受有經(jīng)驗人員的“傳幫帶”，沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)習(xí)，“持證上崗”的護理人員非常少。

（三）輿論困境

1.傳統(tǒng)思想難改變。南京雖然是比較發(fā)達城市，但是“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念在人們心中依然是根深蒂固的。機構(gòu)養(yǎng)老特別是民營機構(gòu)養(yǎng)老在人們心中的認同度還是很低，因為很多中國人即使選擇了機構(gòu)養(yǎng)老，首選也是公營養(yǎng)老機構(gòu)，他們認為政府開辦的養(yǎng)老機構(gòu)會更為安全，更值得信任。對于民營養(yǎng)老機構(gòu)，傳統(tǒng)的思想認為把老人送到那里會沒有保障，而且收費高。

2.社會宣傳不到位。南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)的業(yè)內(nèi)宣傳和社會宣傳力度都不夠，多數(shù)的民營養(yǎng)老機構(gòu)的管理者都不注重宣傳工作。南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)內(nèi)宣傳活動很少，只有偶爾召開的養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人座談會，但是受眾面小，一直沒有形成濃厚的業(yè)內(nèi)宣傳氛圍。由于宣傳力度不夠，特別是媒體和新聞中對民營養(yǎng)老機構(gòu)正面的宣傳廣告少，導(dǎo)致民營養(yǎng)老機構(gòu)的社會認同度一直不高，部分民眾更是認為民營養(yǎng)老機構(gòu)就是“臟、亂、差”。

3.經(jīng)營理念太陳舊。民營養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營理念陳舊的原因有兩點：一是因為許多民營養(yǎng)老機構(gòu)管理人員自身的文化素質(zhì)和管理水平較低，缺少經(jīng)濟、管理、心理和服務(wù)等各方面的專業(yè)知識。二是因為政府對民營養(yǎng)老機構(gòu)的管理也不到位，缺少專門的規(guī)范監(jiān)督制度和培訓(xùn)配套服務(wù)，導(dǎo)致民營養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊，機構(gòu)的管理運行規(guī)范也差距很大。

四、南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的建議和對策

（一）政府層面

1.加大物質(zhì)投入。由于目前南京市所有的民營養(yǎng)老機構(gòu)都是非營利性質(zhì)的，它們對于政府的依賴性要大于營利性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，因此要想從根本上解決錢和物的問題，就必須加大政府對于民營養(yǎng)老機構(gòu)的資金投入和物資投入。首先是要加大資金的投入和補貼。其次是要加大物資的配備投入。再次是要協(xié)助民營養(yǎng)老機構(gòu)拓寬融資融物的渠道。

2.強化政策扶持。政府可以從以下三個方面強化政策的制定和落實情況。一是擴大相關(guān)優(yōu)惠扶持政策的范圍。政府應(yīng)該關(guān)注面更廣，制定出關(guān)于民營養(yǎng)老機構(gòu)的投資、醫(yī)療、教育等方面的優(yōu)惠政策。二是增加本土化的優(yōu)惠扶持政策。政府應(yīng)該結(jié)合南京市老齡化特點和養(yǎng)老實際需要，增

加具有本土化特色的優(yōu)惠扶持政策。三是出臺考核政策落實情況的獎懲制度。政府應(yīng)該將此納入對區(qū)級政府的考核內(nèi)容，對政策的落實情況進行跟蹤監(jiān)管，并出臺明確的獎懲制度細則。

3.健全法律法規(guī)。政府應(yīng)該從健全法律法規(guī)、完善風(fēng)險控制、加強行業(yè)監(jiān)管三個方面入手解決問題。一是健全法律法規(guī)。政府應(yīng)該針對民營養(yǎng)老機構(gòu)建立一套完備的立法體系，明確民營養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營性質(zhì)、機構(gòu)定位以及產(chǎn)權(quán)，解決好財產(chǎn)權(quán)的獨立性問題。二是完善風(fēng)險控制。政府應(yīng)該出臺專門的養(yǎng)老風(fēng)險法律規(guī)范，明確民營養(yǎng)老機構(gòu)和入住老人雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，這樣一旦風(fēng)險發(fā)生，就能有法可依，糾紛也就能妥善解決。三是加強行業(yè)監(jiān)管。政府應(yīng)該在整合協(xié)會力量的基礎(chǔ)上，成立專門的監(jiān)督管理部門。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)自身

1.提高管理水平。優(yōu)化民營養(yǎng)老機構(gòu)自身，最重要的就是提高機構(gòu)管理水平，可以從三個方面著手。第一是規(guī)范管理模式。民營養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該在現(xiàn)有的管理模式基礎(chǔ)上，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，設(shè)置崗位職能，明確人員職責(zé)，形成規(guī)范化的組織體系和管理制度。第二是加強溝通學(xué)習(xí)。民營養(yǎng)老機構(gòu)管理者的管理理念和管理技能是機構(gòu)生存的關(guān)鍵，直接影響著民營養(yǎng)老機構(gòu)的運營效率和服務(wù)質(zhì)量。第三是創(chuàng)新經(jīng)營策略。民營養(yǎng)老機構(gòu)可以借鑒西方發(fā)達國家在民營養(yǎng)老方面的成功經(jīng)驗，創(chuàng)新經(jīng)營模式，注重民營養(yǎng)老機構(gòu)的品牌化、特色化，提升機構(gòu)的知名度。

2.優(yōu)化護理隊伍。民營養(yǎng)老機構(gòu)想要優(yōu)化護理員隊伍，應(yīng)該從增加社會認同度、提高工資待遇和強化技能培訓(xùn)三個方面著手。政府應(yīng)該加大宣傳力度，讓社會公眾認識到照顧老人、護理老人是一項崇高的職業(yè)，對于養(yǎng)老機構(gòu)護理人員中的先進工作者，政府要授予“勞模”、“先進工作者”等榮譽稱號。同時，政府應(yīng)該免費開辦養(yǎng)老機構(gòu)護理人員專業(yè)培訓(xùn)班，規(guī)范行業(yè)要求，推行養(yǎng)老護理人員從業(yè)資格認證考試制度，要求其持證上崗。

3.提升服務(wù)質(zhì)量。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量是衡量一個養(yǎng)老機構(gòu)好壞的最直接標準，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該做到標準化、人性化和特色化。標準化指要注重服務(wù)流程規(guī)范，嚴把服務(wù)質(zhì)量，機構(gòu)的住宿條件、膳食服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和文娛服務(wù)等都要按照標準要求和規(guī)范去操作。人性化指要將入住老人們視為親人的服務(wù)，以“老吾老及人之老”的心態(tài)去關(guān)心和愛護入住老人。特色化指要根據(jù)機構(gòu)自身特點以及入住老人的差異化需求，提供有針對性的特色服務(wù)。

（三）社會層面

1.營造社會氛圍。民營養(yǎng)老機構(gòu)要營造積極向上利于機構(gòu)健康發(fā)展的社會氛圍，必須從轉(zhuǎn)變觀念和加大宣傳兩方面著手。要加大宣傳力度，讓公眾意識到老齡化的嚴重性和老年人養(yǎng)老需求的急迫性，讓公眾意識到傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老功能正在逐漸弱化，民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展勢在必行。同時還要通過廣電、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體手段對民營養(yǎng)老機構(gòu)的正面事跡進行大力宣傳，建立養(yǎng)老機構(gòu)官方網(wǎng)站、微博和微信，將養(yǎng)老機構(gòu)的日常生活照片和活動介紹上傳給廣大網(wǎng)民，鼓勵老年人去民營養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。

2.引入民間力量。民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展離不開民間力量的支持，特別是民間資金的投入和社會組織的加入。除了依靠政府資金投入和機構(gòu)自籌資金以外，還必須建立起多元化的融資渠道，吸引更多的民間資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)社會慈善組織和非政府組織加大對民營養(yǎng)老機構(gòu)的支援和幫助。民營養(yǎng)老機構(gòu)還要積極地與學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)等組織建立合作關(guān)系。

3.建立志愿體系。民營養(yǎng)老機構(gòu)作為社會性的福利事業(yè)，需要引入志愿者服務(wù)。要營造“尊老、敬老、愛老、護老”的社會氛圍，吸引更多來自慈善單位、大專院校和社區(qū)等組織的志愿者，走進養(yǎng)老機構(gòu)，為老年人提供關(guān)心和照料。同時，應(yīng)該將注冊志愿者制度引入民營養(yǎng)老機構(gòu)，將志愿者在養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的時間累計記錄進個人志愿服務(wù)檔案。

為了應(yīng)對中國老齡化，大力發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)勢在必行。對于民營養(yǎng)老機構(gòu)，建議從加大政府支持、推進機構(gòu)優(yōu)化和鼓勵社會參與等方面著手，以求最大程度地促進民營養(yǎng)老機構(gòu)的良性發(fā)展。

（責(zé)任編輯：高萍萍）