政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策研究

林淑芬

(蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215000)

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政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策研究

林淑芬

(蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215000)

政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要途徑，近年來(lái)政府在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域積極推進(jìn)政府購(gòu)買，而環(huán)境領(lǐng)域可謂是政府購(gòu)買公共服務(wù)的一個(gè)新領(lǐng)域。本文在對(duì)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出并剖析實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的具體方法和措施，以便提高環(huán)境服務(wù)的供給水平，走出政府多年環(huán)境污染治理成效不彰的困境，解決環(huán)境污染問(wèn)題。

政府購(gòu)買;公共服務(wù);環(huán)境服務(wù);對(duì)策建議

一、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的概念與內(nèi)涵

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的概念相似于國(guó)際社會(huì)所用的生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecological/Environmental Services)“PES”的概念。所謂政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)，是指通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，把政府直接向社會(huì)或公眾提供的部分環(huán)境公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的一系列相關(guān)制度安排。①主要包括以下內(nèi)容：

(一)從購(gòu)買主體來(lái)看，政府是環(huán)境服務(wù)的提供者和付費(fèi)者，有能力的社會(huì)組織或者企業(yè)是環(huán)境服務(wù)的承接者，廣大公眾則是環(huán)境服務(wù)的消費(fèi)者。如同薩瓦斯所描述的那樣，“政府仍然保留服務(wù)提供者的責(zé)任并為此支付成本，只不過(guò)不再直接從事生產(chǎn)?！雹?/p>

(二)從購(gòu)買方式來(lái)看，主要有合同外包、項(xiàng)目申請(qǐng)、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助或直接資助等方式，針對(duì)不同類型的環(huán)境服務(wù)應(yīng)該選擇合適的購(gòu)買方式。

(三)從購(gòu)買價(jià)格來(lái)看，環(huán)境服務(wù)購(gòu)買是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)(準(zhǔn)政府)的行為，要綜合考慮環(huán)境服務(wù)的生產(chǎn)成本、公共財(cái)政支付能力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素，不同區(qū)域、不同階段和不同類型的環(huán)境服務(wù)購(gòu)買價(jià)格存在動(dòng)態(tài)化、差異化。

二、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的實(shí)施現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷深化發(fā)展，帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的騰飛，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)面是好的，但是部分領(lǐng)域卻面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，比如環(huán)境領(lǐng)域，個(gè)別地方政府、企業(yè)仍然持有以破壞環(huán)境、無(wú)節(jié)制消耗能源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤意識(shí)，冷處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，該問(wèn)題已成為當(dāng)下突出的熱點(diǎn)問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本(2016年版)中強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的大計(jì)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”

不僅在意識(shí)層面上強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重視，更是在政策層面上推動(dòng)環(huán)境服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)保資金投入逐年遞增，然而環(huán)境質(zhì)量卻依舊沒(méi)有得到顯著的提升，在這種情況下，政府不得不改變治理的思路。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，要更多利用社會(huì)力量，逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度，政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)入社會(huì)大眾的視野。2014年4月表決通過(guò)了新版的《環(huán)境保護(hù)法》，2014年底財(cái)政部印發(fā)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》，第一次在國(guó)家層面將環(huán)境治理納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。這給政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)指明了方向，但是并未對(duì)可以購(gòu)買的具體環(huán)境服務(wù)事項(xiàng)做出進(jìn)一步的闡述，缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)和具體的實(shí)施細(xì)則，要想以此來(lái)指導(dǎo)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)尚顯不足。

總而言之,政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)還是一項(xiàng)新鮮事物,對(duì)這一新模式的實(shí)踐尚處于探索實(shí)施階段,目前仍存在諸多問(wèn)題。

三、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

從國(guó)家大環(huán)境角度來(lái)看，一是政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)面臨無(wú)法可依的困境。目前，我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)實(shí)踐才踏上“萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步”，不僅缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)指引，而且可以遵循的相關(guān)法律法規(guī)略顯欠缺；二是我國(guó)契約精神淡薄，尚未形成健全的合同管理制度。目前，我國(guó)合同管理存在許多問(wèn)題，合同欺詐行為時(shí)有發(fā)生，存在不少鉆合同漏洞牟利現(xiàn)象，民眾利用法律手段對(duì)抗違約行為意識(shí)薄弱。政府作為服務(wù)購(gòu)買的責(zé)任主體，在與社會(huì)力量的合作過(guò)程中產(chǎn)生諸多問(wèn)題的原因也是由于合同約定不夠完備，漏洞太多。

從服務(wù)購(gòu)買主體角度來(lái)看，一是固有的大政府思維，無(wú)論是政府還是社會(huì)，都習(xí)慣于傳統(tǒng)的大政府的職能定位，政府成了全能政府。政府部門包辦所有，強(qiáng)力推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，直接將公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)撥給下屬的職能部門，擠掉了其他社會(huì)力量參與公共服務(wù)提供的機(jī)會(huì)；二是各地方政府各自為政，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的實(shí)踐主要由各地方政府根據(jù)具體的情況實(shí)施，而且僅開(kāi)放了個(gè)別領(lǐng)域范圍，政策不明，規(guī)章制度不完善，導(dǎo)致我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域范圍不明晰、操作隨意性較大；三是政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的資金缺乏保障，各級(jí)政府的公共財(cái)政預(yù)算忽略了購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的這部分預(yù)算，或者未在既有預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，因此在資金使用上對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的環(huán)境服務(wù)購(gòu)買造成了限制；四是缺乏獨(dú)立有效的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，環(huán)境公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在各相關(guān)的政府部門，評(píng)價(jià)考核仍局限于行政考核制度，考核不夠規(guī)范化、科學(xué)化。

從服務(wù)承接主體角度來(lái)看，一是缺乏公平、有效的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這是環(huán)境服務(wù)類公共產(chǎn)品吸引社會(huì)力量參與的前提條件，企業(yè)在與政府的合作過(guò)程中往往處于弱勢(shì)地位，由于地位的不平等導(dǎo)致在雙方力量博弈時(shí)企業(yè)往往會(huì)吃虧，若是盈利空間小的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品，企業(yè)動(dòng)力更是不足；二是企業(yè)趨利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，公私合作要以不改變環(huán)境服務(wù)類產(chǎn)品的公共性為前提，一方面企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，另一方面政府對(duì)于市場(chǎng)主體的監(jiān)管能力有待提高，因此公私合作在實(shí)踐過(guò)程中存在異化的風(fēng)險(xiǎn)，偏離雙方合作的初衷。

四、推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)對(duì)策建議

首先，加強(qiáng)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的立法工作和制度建設(shè)，讓政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)規(guī)范化。立法是政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)有法可依的重要一步，使得政府弄清楚該“放”什么，該“管”什么，讓社會(huì)力量有了行動(dòng)法則，有了統(tǒng)一可循的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范雙方行為，以防以公謀私，滋生腐敗現(xiàn)象。

其次，轉(zhuǎn)變思想觀念，與時(shí)俱進(jìn)。政府要拋棄全能政府的理念，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)現(xiàn)代政府，在公共服務(wù)供給方面要致力于構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共同參與的治理框架，正確處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。同時(shí)，我國(guó)要加強(qiáng)合同意識(shí)，培養(yǎng)契約精神，完善合同管理制度，使得各方能夠明確各自的權(quán)利義務(wù)邊界，謹(jǐn)遵合同內(nèi)容，減少合同漏洞。還要加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，確保政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)不偏離公共價(jià)值。

再次，加強(qiáng)監(jiān)管工作。政府向社會(huì)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)并不意味著政府轉(zhuǎn)讓了其該負(fù)的責(zé)任，政府要明確自身在提供環(huán)境類公共服務(wù)中的主體責(zé)任，要明確此舉只是將生產(chǎn)者的角色讓渡給社會(huì)力量去扮演，要調(diào)整好自己的角色定位，即從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的監(jiān)管者。具體的實(shí)踐操作過(guò)程中，對(duì)于可能影響環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量的因素，政府要予以仔細(xì)分析并對(duì)其實(shí)施必要的監(jiān)控。同時(shí)，政府更要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的監(jiān)督，加強(qiáng)隊(duì)伍的廉政建設(shè)。另外，政府還要重視社會(huì)公眾作為消費(fèi)者的意見(jiàn)和建議，讓民意互動(dòng)渠道更加暢通，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的積極作用，以此提高政府公共服務(wù)供給水平，提升民眾對(duì)于環(huán)境類公共服務(wù)的滿意度。

最后，創(chuàng)新利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。目前，我國(guó)絕大多數(shù)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目缺乏有效地盈利模式，為了更好地推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)，必須在這方面開(kāi)展創(chuàng)新。這也是提升企業(yè)參與購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力的一個(gè)重要舉措，使得企業(yè)在公共產(chǎn)品公益性與自身逐利性之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)雙贏的良好局面。

注釋：

①財(cái)政部.政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)[CP/OL].http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html

②(美)E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:69

[1]徐雙明.區(qū)域生態(tài)環(huán)境服務(wù)政府購(gòu)買機(jī)制研究——以福建省為例[D].福建：福建師范大學(xué)，2015:1-39.

[2]薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[3]施從美.政府購(gòu)買與城鎮(zhèn)生態(tài)公共服務(wù)供給[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào),2011:56-58.

[4]王浦劬.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究:中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京:北京大學(xué)出版社,2010.

[5]艾倫.羅森伯姆.公共服務(wù)中的政府、企業(yè)與社會(huì)三方合作[J].孫迎春譯.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(5).

D67

A

1671-864X(2016)10-0043-02

林淑芬(1992-)，女，漢族，浙江麗水人，碩士在讀，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：地方政府與農(nóng)村治理。