存量資金視角下優(yōu)化部門預算項目支出預算管理的思考

鄭王月

【摘 要】部門預算項目支出預算執(zhí)行率欠佳會導致新增存量資金產生，削弱資金使用效益。本文擬對項目支出預算執(zhí)行率欠佳的原因進行淺析，從減少新增存量資金的角度出發(fā)，對如何優(yōu)化部門預算中項目支出預算管理進行思考并提出對策與建議。

【關鍵詞】項目支出；預算執(zhí)行；存量資金

2015年是新《預算法》實施的第一年，也是全面深化財稅體制改革的重要一年，經濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收支矛盾較為突出。據(jù)財政部公布的中央財政預算報表表明，截至2015年底我國政府債務規(guī)?？傆?6.67萬億，政府負債率約為40%。2015年地方新增債務規(guī)模為6 000億元，其中一般債務5 000億元。2016年，我國將繼續(xù)擴大財政赤字規(guī)模，提高赤字率至3%。

為貫徹落實新《預算法》，加強對全區(qū)部門預算工作的監(jiān)督，上海市虹口區(qū)在時隔7年后重啟部門預算執(zhí)行審計。筆者在負責對涉及民生的某重點部門審計的過程中發(fā)現(xiàn)，總支出預算執(zhí)行率有待提高。造成支出執(zhí)行率欠佳的原因有很多，如果是由效率提高、開支節(jié)約所造成，應該鼓勵倡導；如果是由預算編制與實際用款需求不相符合或相關政策未執(zhí)行到位、相關工作未及時開展所造成，則會導致新增存量資金的產生，削弱資金使用效益，與上述財政增長放緩，政府債務逐年增加的現(xiàn)狀相矛盾。本文主要對由后者造成的支出執(zhí)行率欠佳的情況進行討論。

總支出主要包括基本支出和項目支出，由于目前基本支出公用經費實行定員定額標準體系管理且在總支出中占比較小。本文擬重點對項目支出預算執(zhí)行率有待提高的原因進行淺析，并從減少新增存量資金、提高財政資金使用效益的角度出發(fā)，對如何優(yōu)化區(qū)、縣部門預算中項目支出預算管理進行思考。

一、國庫集中收付制度改革后財政存量資金的構成

國庫集中收付制度改革后，用于反映和記錄財政資金收支的賬戶主要有三類，即財政部門在人民銀行開設的國庫單一賬戶、財政專戶和預算單位賬戶。相應的財政存量資金也主要分布在上述三類賬戶。2014年財政部發(fā)文要求各地全面清理存量財政專戶，除經財政部審核并報國務院批準保留的財政專戶外，其余財政專戶在2年內逐步撤銷。故本文主要關注國庫單一賬戶和預算單位賬戶中的存量資金。

一方面，國庫集中支付制度改變了原先財政支出“以撥代支”的核算方式，各預算單位設立用于反映財政授權支付的零余額賬戶，財政資金只有在實際發(fā)生支付行為時才流出國庫體現(xiàn)為支出，即使支出預算執(zhí)行率欠佳，在預算單位層面也不產生新增存量資金，此時新增存量資金沉淀在國庫單一賬戶；另一方面，由于目前國庫集中支付制度推行尚不全面，預算單位賬戶不僅包括零余額賬戶，還包括保留的銀行存款賬戶。正是銀行存款賬戶的存在，為歷史存量資金和新增存量資金沉淀留下空間。銀行存款賬戶中的歷史存量資金除主要列示在結轉結余科目外，還可能以以前年度往來掛賬和違規(guī)提取基金（事業(yè)單位）等形式存在；新增存量資金則通常產生于往來收款和收上級撥款等環(huán)節(jié)。如審計中發(fā)現(xiàn)，個別部門存在“以撥代支”情況，雖然上級預算單位將項目款全額下?lián)苋繄?zhí)行，但資金在下級預算單位未被有效使用，宕存其銀行存款賬戶。

二、項目支出預算執(zhí)行率有待提高的原因淺析

1.項目支出定額標準體系有待完善。

項目支出，是指行政事業(yè)單位在基本支出外，為完成其特定行政任務和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的經常性項目支出和非經常性項目支出。目前，我區(qū)財政部門基本參照上年預算數(shù)考慮增量控制審批預算單位年初部門預算支出數(shù)，經常性項目支出有支出定額標準的按定額編制，無定額標準的從嚴控制，嚴格控制經常性項目增長，對無政策文件依據(jù)的非經常性項目一般不予安排。且年初預算一旦排定，財政部門嚴格控制年中調增預算，但允許動用歷年結余和支出間結構調整。審計中發(fā)現(xiàn)，部分項目尚未設立定額標準，預算單位為保證開展工作時資金充裕，傾向于高標準編制項目預算，在既有計劃的基礎上，多報項目多報單項開支，以便實際執(zhí)行時即使發(fā)生新增項目或新增單項開支的情況也不需再向財政申請追加撥款，僅通過本部門內支出結構調整即可給予資金保證。

2.項目論證欠充分，內外部溝通欠順暢。

（1）預算單位方面，一方面，部門預算編制工作通常在每年9月前后啟動，啟動時間過早造成預算年度的相關政策尚不明確，部分基礎數(shù)據(jù)難以調查清楚，項目前期論證難以充分開展，從而只能根據(jù)現(xiàn)有預決算數(shù)據(jù)編制增量預算。如某部門的某專項業(yè)務開展受市局下達指標考核，由于市局考核指標下達時間通常在預算年度上半年，故年初預算編制時只能框算總量，待來年預算調整時再進行結構調整；另一方面，項目支出預算通常由相關業(yè)務科室根據(jù)需求填報，財務僅負責匯總上報。業(yè)務人員缺乏相關財務知識，對預算了解重視程度不夠，財務人員對業(yè)務方面的知識也不甚了解，在雙方沒有充分溝通探討、沒有對項目充分論證的情況下編制預算，預算數(shù)據(jù)很難精準。

（2）從全區(qū)層面看，部門與部門之間、部門與街道之間存在行政職能交叉的領域，在沒有充分溝通、統(tǒng)籌協(xié)調預算安排的情況下，重復編報預算的現(xiàn)象就會發(fā)生。如某部門某專項整治項目的支出執(zhí)行率不高，就是因為相關整治工作由部門和街道協(xié)作開展，雙方分別編報預算，但實際整治項目開展時街道承擔并列支了大部分整治費用，從全區(qū)整體看屬于相同性質的支出被重復編列預算了。

（3）財政部門在審核批復預算時，由于專業(yè)性和時間限制，通常以預算單位申報為主，財政部門難以有針對性的進行充分的審核論證，從而導致對批復的項目無可行性論證，對預算執(zhí)行進行監(jiān)督也難以操作。

3.項目支出進度考核和績效考核機制尚未全面建立。

（1）部門預算項目支出執(zhí)行進度考核機制尚未全面建立。一方面，部分預算單位由于主客觀種種原因導致項目啟動時間晚、項目前期準備時期長、項目工期拖延等，影響了支出執(zhí)行進度；另一方面，預算按年度平衡，資金按年度安排，有的項目實施周期較長，客觀上要求必須跨年執(zhí)行，但出于測算、編報方便等原因預算單位通常以一次性資金安排的方式編列在一年的部門預算里，從而導致支出進度緩慢，年末結轉資金產生。而由于區(qū)財政部門嚴格控制年中預算調增，預算單位即使發(fā)現(xiàn)部門項目執(zhí)行進度緩慢，至年底預期無法完成，也不愿意上報預算調減。

（2）部門預算項目支出績效考核機制尚未全面建立。一方面，盡管對財政預算安排的項目實施過程及其完成結果進行績效考核是大勢所趨，但財政部門對此尚缺乏經驗，具體如何開展尚處于探索階段；另一方面，預算單位對績效管理認識還不到位，績效目標編制、評價指標體系建設等尚處于探索階段。

三、優(yōu)化部門預算項目支出預算管理的對策與思考

1.完善項目支出定額標準體系。

財政部門應督促預算單位摒棄依據(jù)經驗、歷史數(shù)據(jù)安排項目預算的習慣，樹立“先事項，后資金”理念，制定科學合理、以定額管理為主的預算管理機制。通過梳理管理標準、作業(yè)規(guī)范，通過本部門今昔縱向、行業(yè)橫向對比，通過及時獲取設備更新、人工物料價格變動等信息，通過對明細項目現(xiàn)有數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計分析，對無標準或標準變更的支出項目進行深入調研和科學測算。在財力允許并兼顧可操作性的基礎上，逐步建立起項目分類準確、細化完整、檔次劃分得當、量化科學的項目支出定額標準體系，結合工作量、任務量，使部門主要項目支出預算精細化、標準化。對一些專業(yè)性強、內容復雜的定額標準，財政部門可以通過購買服務的方式委托中介機構進行測定。

2.建立項目論證機制和有效溝通機制。

部門預算編制精準化需要各條塊各部門協(xié)力推進，在編制過程中，預算單位財務與業(yè)務科室之間、上下級單位之間、部門與部門（街道）之間、財政與相關預算單位之間需要建立有效的溝通機制。

預算單位在編制支出預算時，財務與業(yè)務科室應成立預算編制專題組充分討論各項目的規(guī)劃、計劃、方案等，全面考慮政策性、管理性因素，對重大項目進行可行性論證；需要下?lián)艿较录墕挝坏膶ｍ棧浞终{研，據(jù)實列支，杜絕“以撥代支”；與其他部門（街道）共建的項目合理分配各自任務量，不重復編列預算。

財政部門在審批預算編制時對大額項目進行評審論證，評價審核預算的可行性、合理性、準確性，根據(jù)評審結果按照輕重緩急，優(yōu)先安排急需和可行的項目；減少資金轉撥環(huán)節(jié)，將原本上級預算單位下?lián)芑鶎宇A算單位的經費直接細化安排到基層預算單位的可執(zhí)行項目上，避免上級預算單位在執(zhí)行中“以撥代支”，以利于項目組織實施和對資金的監(jiān)管，避免資金在基層預算單位沉淀；對跨部門資金統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復，保證預算資金切實服務于全區(qū)的中心工作。

3.預算執(zhí)行進度考核問責與跨年度項目預算編制精準化。

（1）財政部門逐步建立定期考核預算單位部門預算執(zhí)行進度的機制。對執(zhí)行進度緩慢、預計年底可能形成較多結轉結余的項目，在年中預算調整時及時督促預算單位予以調減。在批復控制年初部門預算時，應以預算單位上年實際支出進度及編報當年累計支出進度作為參考依據(jù)。同時，不能刻板的僅考慮序時進度，而是要根據(jù)政策實施和部門實際工作需要，結合考慮政策開展、項目實施進度進行考核。對于支出進度未達標的部門，在項目支出預算中進行一定比例扣除。從而將預算編制與執(zhí)行進度、結轉結余資金規(guī)模掛鉤，使預算編制更加科學。同時，財政部門對執(zhí)行進度遲緩的部門進行通報約談；審計部門探索將預算執(zhí)行審計與經濟責任審計相結合的評價機制，對支出進度遲緩、不作為慢作為的行為進行問責。

（2）預算單位應根據(jù)項目規(guī)劃、計劃、實施方案、合同約定條款等資料科學測算付款進度，合理安排跨年度項目支出，按付款時間分別編入各年度預算，促進跨年度項目預算編制精準化，提高年度預算執(zhí)行率，從根本上減少新增存量資金的產生。如根據(jù)合同對質保金的約定條款將質保金按比例安排在之后相應年度的預算里。以此順應趨勢，逐步探索建立跨年度預算平衡機制，提高政府及部門工作前瞻性。

4.建立項目績效考核與追蹤問效機制。

構建科學的預算績效管理體系，探索在項目預算編制同時設定各明細項目的預期目標、考核指標，由財政部門、審計部門對項目開展追蹤問效，適當借助第三方中介力量參與相關專業(yè)領域的績效評價。評審方式可以采取先網上自評申報繼而實地核查相關資料、項目進度和項目成果的方式進行。重點審核項目支出的必要性、支出金額的合理性，對項目完成結果與預期目標進行對比分析，對項目資金是否閑置和資金投入后項目預期效益是否達到進行評價。將績效考核結果作為以后年度項目審批立項的參考依據(jù)，優(yōu)化支出結構：優(yōu)先安排、適當激勵成效高的項目；厲行節(jié)儉、壓縮調減無效低效的項目資金；清理整合性質用途相近的項目資金，以減少新增存量資金的產生，集中力量保障區(qū)內重點支出。

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（作者單位：上海市虹口區(qū)審計局）