加強(qiáng)地方稅源管理的研究與思考

汪巍 許志勇

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及信息革命的日新月異，加之“營改增”的不斷擴(kuò)圍，地方稅源狀況產(chǎn)生了深刻變化，地方稅收與政府計劃的矛盾進(jìn)一步凸顯，這些都給稅源管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。如何進(jìn)一步加強(qiáng)稅源管理，保障地稅收入持續(xù)穩(wěn)定增長，成為地稅部門必須解決的一項重要課題。

一、地方稅源管理模式的演變

以南昌市地稅局為例，自1994年施行分稅制以來，稅源管理模式的進(jìn)化經(jīng)歷了由淺入深、由單項到綜合、由分散到集中、由自發(fā)到自覺的過程。大致上可以劃分為三個階段：第一階段（1994年9月成立后至2003年），加速實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)移”，著重實施了申報單項改革，在市本級和4縣5區(qū)及2個國家級開發(fā)區(qū)分別設(shè)立辦稅服務(wù)廳，城區(qū)實行一級稽查。第二個階段（2004年至2012年），以征管核心業(yè)務(wù)軟件上線為標(biāo)志，同時在夯實征管基礎(chǔ)、實施稅源專業(yè)化管理、信息管稅、優(yōu)化納稅服務(wù)等方面實施了探索和實踐，建立了稅收管理員制度、實行稅收管理員劃片管戶、一戶統(tǒng)管模式，在納稅申報、稅務(wù)稽查、日常管理上實現(xiàn)了真正意義上的征、管、查三分離。第三個階段（2013年至今），探索建立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以納稅評估為抓手的稅源管理模式。

由于真正的風(fēng)險監(jiān)控體系尚在探索中，加之2013年起“營改增”工作的突然提速，為了防止地方稅收收入的大起大落，在地稅基層仍以稅收管理員制度為核心開展各項稅源管理工作（如圖1所示：南昌地稅現(xiàn)行稅源征管模式）。

三是征管一線力量薄弱。從全市情況看，在征管一線普遍存在著“一多一少”和“一高一低”的現(xiàn)象。“一多一少”即納稅戶多和稅收管理員少。2004年，南昌市地稅收入和納稅總戶數(shù)分別為31.42億元和4.4萬戶，而2014年，南昌市地稅收入和納稅總戶數(shù)分別為276.3億元和12.95萬戶，分別增長779%和194%。在此期間，該市地稅總?cè)藬?shù)僅從1 150人增加至1 270人，稅收管理員僅從450人增加至486人，增長比例遠(yuǎn)低于稅源增長速度（見表2：南昌地稅2004與2014年度稅收收入、納稅戶數(shù)、地稅總?cè)藬?shù)對比圖）。據(jù)統(tǒng)計，稅收管理員人均管戶266戶，有的地方甚至達(dá)到1 000戶以上。“戶多人少”狀況進(jìn)一步加劇。“一高一低”即稅收管理要求高和稅收管理員綜合素質(zhì)偏低。從整體看，當(dāng)前南昌市地稅干部年齡偏大，平均年齡達(dá)44歲；全市地稅取得“三師”的人數(shù)只有71人（占比僅有5.6%），缺乏稅收分析、納稅評估、反避稅等高層次專業(yè)化人才，尤其缺乏對稅收的系統(tǒng)分析、預(yù)測、稅源監(jiān)控和專業(yè)化管理的能力。

南昌市地稅干部中“三師”人數(shù)統(tǒng)計表

三、當(dāng)前地方稅源管理存在問題的原因分析

（一）稅源管理觀念落后。重收入、輕稅源的思想在部分稅務(wù)人員頭腦中根深蒂固，對稅源管理的必要性和重要性認(rèn)識不足，習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理方式，較為注重登記率、申報率、入庫率等淺層管理指標(biāo)，單純地滿足于完成稅收任務(wù)，對納稅人申報的準(zhǔn)確率、生產(chǎn)經(jīng)營情況等相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)關(guān)注不夠，關(guān)聯(lián)分析、對比分析不夠。這種思想誤區(qū)造成對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況發(fā)生重大變化而無法采取相應(yīng)的針對性措施，導(dǎo)致稅源管理弱化，漏征漏管、稅源不清，組織收入工作也難以正常有序地進(jìn)行。

（二）信息化應(yīng)用水平不高。雖然地稅部門在信息管稅方面做了大量探索，開發(fā)運行了許多征管軟件，但是這些征管軟件普遍只重視納稅人的申報表、稅務(wù)登記、稅款入庫和發(fā)票數(shù)據(jù)等信息的收集，忽視了對納稅人的財務(wù)報表、經(jīng)營情況、銀行存款以及會計核算等信息的采集，很多納稅申報表以外的指標(biāo)，只能通過手工采集，更不用說利用計算機(jī)進(jìn)行稅源的預(yù)測、預(yù)警和分析。

（三）稅源管理力量不足。一是稅源管理人員數(shù)量和管戶數(shù)量不對稱。隨著納稅戶數(shù)量的急劇增長，現(xiàn)有的稅源管理人員力量明顯不足，人少戶多的矛盾十分突出，要實現(xiàn)稅源的精細(xì)化管理難度很大。二是稅源管理人員的綜合素質(zhì)不高，尤其缺乏稅收分析、納稅評估、反避稅等高層次專業(yè)化人才，獲得注冊會計師、注冊稅務(wù)師、律師資質(zhì)的人員屈指可數(shù)，嚴(yán)重影響了稅源管理的質(zhì)量。三是稅源管理人員的主觀能動性較低。目前在征管一線的稅收管理員年齡普遍偏大，而且稅收管理員崗位的流動性低，有些人甚至幾十年都一直呆在稅收管理員的崗位上，針對稅收管理員的考核和輪崗規(guī)定沒有落到實處，導(dǎo)致工作主動性和積極性的缺失。

（四）社會綜合治稅體系尚未建立。一是社會綜合治稅的群眾氛圍不濃，納稅人的稅法遵從度不高，依法誠信納稅的意識淡薄，缺乏索取發(fā)票、揭發(fā)涉稅違法行為的主動性和自覺性。二是大部分非財稅職能部門不重視協(xié)稅護(hù)稅工作，認(rèn)為稅收工作只是稅務(wù)部門的事情，缺乏協(xié)稅護(hù)稅的主動性，消極應(yīng)付甚至暗地阻撓與稅務(wù)部門的配合。三是涉稅信息共享平臺進(jìn)展緩慢。目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要與工商、國稅兩部門建立了信息比對機(jī)制，與國土、房管、銀行等單位的信息傳遞和共享還沒有實現(xiàn)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)無法全面、真實、及時地獲取納稅人的涉稅信息，稅企之間信息不對稱的問題依然存在。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅源管理的對策

（一）落實“征、管、評、查四位一體”聯(lián)動機(jī)制，完善稅源監(jiān)控體系。

1.加強(qiáng)稅源基礎(chǔ)管理。一是建立與健全納稅人戶籍管理制度。二是積極督促和引導(dǎo)納稅人建賬立制，從納稅人賬簿中提取信息，掌握納稅人的經(jīng)營變化狀況。三是完善納稅人基礎(chǔ)檔案信息，至少應(yīng)包括申報資料、基本情況、檢查反饋情況、“不良記錄”等內(nèi)容，并隨著納稅人的情況變動而變動，有條件的地方可推行稅源戶籍管理的“電子地圖”。四是建立定期的稅務(wù)登記驗換證制度，加大對轄區(qū)管戶的巡管巡查，使稅戶信息更趨真實。五是加強(qiáng)稅控器具的推廣，強(qiáng)化源泉控管力度。

2.完善納稅評估制度。一是按規(guī)模分層級評估。由省級地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對全省重點稅源納稅人企業(yè)、外資企業(yè)、跨區(qū)企業(yè)和上市公司的納稅評估，市級地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對部分重點稅源企業(yè)和重點稅源行業(yè)納稅人實施評估，縣級局負(fù)責(zé)對部分中小稅源納稅人實施評估。有條件的地方可以成立專門的納稅評估機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)評估工作。二是創(chuàng)新評估方式方法。開展團(tuán)隊式評估，通過探索主輔評競爭機(jī)制等方式，確定主評人員和輔評人員。運用行業(yè)評估模型等先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行風(fēng)險識別和排序，確定納稅評估對象和疑點。三是注重結(jié)果應(yīng)用。收集豐富評估指引建議，完善行業(yè)風(fēng)險模型的各項指標(biāo)、參數(shù)、預(yù)警值，科學(xué)評估風(fēng)險識別的準(zhǔn)確性和應(yīng)對措施的有效性，及時發(fā)現(xiàn)政策制度不明確和管理方法不科學(xué)等問題。

3.強(qiáng)化稅收風(fēng)險管控能力建設(shè)。要建立科學(xué)的稅收風(fēng)險識別、排序、應(yīng)對、反饋機(jī)制，完善“稅收分析——查找風(fēng)險——任務(wù)推送——風(fēng)控落實——結(jié)果反饋——加強(qiáng)管理”的工作流程，構(gòu)建以省級局為中心、市級局為輔的中高級別風(fēng)險推送和風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制以及市級局為主、縣級局為輔的中低級風(fēng)險推送和風(fēng)險應(yīng)對框架。

4.增強(qiáng)稅務(wù)稽查的威懾力。一是突出稽查工作重點。稅務(wù)稽查部門要著重做好稅收風(fēng)險分析監(jiān)控部門推送的高風(fēng)險納稅人，以及納稅評估部門移交涉嫌逃騙稅案件的查處工作，及時反饋查處結(jié)果，并注意發(fā)現(xiàn)涉稅違法行為的規(guī)律和特點，查找稅收征管薄弱環(huán)節(jié)，提出管理建議，積極發(fā)揮以查促管的作用。二是深化稽查管理方式改革?？茖W(xué)劃分各層級的檢查職責(zé)，實施分類分級稽查。調(diào)整省、市、縣三級稽查機(jī)構(gòu)職能，上收稽查層級，打破行政區(qū)域限制，逐步推行省、市一級稽查模式，適當(dāng)提高省、市稽查人員比例，有效配置稽查資源。

（二）積極探索稅源專業(yè)化管理新模式。

分類分級管理是稅源專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，不僅是簡單的按照稅源規(guī)模來分類，更要從稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理職責(zé)和管理層級分類，實現(xiàn)真正意義上的專業(yè)化管理。

一是按管理對象分類。根據(jù)納稅人的規(guī)模，分為重點稅源、一般稅源和零散稅源，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上給予相應(yīng)配套，著力做到“四管”（重點企業(yè)專人專管，實行跟蹤服務(wù)；一般企業(yè)集中統(tǒng)管，突出納稅評估；個體稅源巡查巡管，推行參數(shù)定稅；流動稅源委托代管，實行源頭控制），實現(xiàn)“重點稅源管嚴(yán)，一般稅源管好，零散稅源管到”。

二是按管理職責(zé)分類。從地稅機(jī)關(guān)本身的職責(zé)出發(fā)將稅源管理職責(zé)重新劃分和歸類為事務(wù)性、監(jiān)控性、查處性三類。事務(wù)性工作是指日常管理與服務(wù)，包括戶籍管理、受理申報、稅款征收、行政審批、發(fā)票管理、任務(wù)執(zhí)行等；監(jiān)控性工作是指基于風(fēng)險管理的稅源分析與稅源監(jiān)控；查處性工作是指納稅評估與稅務(wù)稽查。

三是按管理層級分類。根據(jù)稅收征管程序和風(fēng)險管理流程，合理界定省、市、縣三級地稅機(jī)關(guān)的稅源管理職責(zé)，適時推行機(jī)關(guān)實體化。在稅源專業(yè)化管理的層級分類中要形成以省局、市局為主導(dǎo)作用的格局，直接承擔(dān)稅源管理流程中的某一個環(huán)節(jié)，層層把控風(fēng)險。

（三）充分發(fā)揮社會化管理的優(yōu)勢。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、稅務(wù)人員人力相對不足的情況下，推行社會綜合治稅是加強(qiáng)稅源管理的重要手段。具體來說要做好以下幾點：一是優(yōu)化納稅服務(wù)，提高納稅人的稅法遵從度。二是構(gòu)建協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，形成全社會護(hù)稅協(xié)稅的格局。依靠各級政府部門，取得各有關(guān)部門的支持，建立涵蓋各部門的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，做到多方協(xié)作，建立統(tǒng)一的涉稅信息共享平臺。三是建立納稅信用體系，使稅收的社會化管理獲得有效的監(jiān)督手段。

（作者單位：南昌市地稅局）

二、當(dāng)前地方稅源管理存在的問題

（一）依法治稅水平不高

現(xiàn)行稅收管理員“劃片管戶”的管理方式導(dǎo)致各自掌握的稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)較大，致使實際工作中稅收執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、同一行業(yè)、同一事項稅負(fù)等很難做到完全公平。加之缺乏有效的監(jiān)督制約制衡機(jī)制，因此越權(quán)、濫用權(quán)力與隨意處置的現(xiàn)象也時有存在，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法、以權(quán)代法現(xiàn)象也時有發(fā)生，給依法治稅、依法行政帶來沖擊。

（二）征收管理力度薄弱

在當(dāng)前的稅源征管模式下，稅源管理普遍存在著管理深度不夠、手段乏力等問題，導(dǎo)致征、管、查脫節(jié)，征管質(zhì)效不高，突出表現(xiàn)在：一是管理不夠深入。只注重績效考核指標(biāo)，而對納稅人申報的真實性、準(zhǔn)確性疏于審核，導(dǎo)致企業(yè)納稅申報的隨意性很大。征管力量分配不夠均衡，職責(zé)分工不夠明確，產(chǎn)生了重管事、輕管戶、戶籍不明、底數(shù)不清、管理乏力等現(xiàn)象；稅源管理存在只注重“管”不重視“理”現(xiàn)象，忽視了戶籍和稅基管理，只側(cè)重于重點稅源，忽視了未達(dá)起征點戶、零散戶和國、地稅共管戶的管理。這些現(xiàn)象和問題造成了近年來征管質(zhì)量與收入快速增長相背離的趨勢。二是管理手段乏力。一方面納稅評估的作用沒有效發(fā)揮。納稅評估變成“為完成任務(wù)而開展評估”，每年通過納稅評估移送稽查的案源“微乎其微”，評估出的稅款也“微不足道”；另一方面稽查職能有待強(qiáng)化。目前稽查部門的選案工作還不夠科學(xué)，一般只根據(jù)舉報和上級布置的行業(yè)范圍來選擇稽查對象，稽查面較窄，造成有限稽查資源的一定浪費。三是征、管、查脫節(jié)。在實際工作中，各部門之間忽視了相互之間的聯(lián)系，造成征、管、查之間信息共享不通暢、職能脫節(jié)、各自為政。

（三）信息化支撐不強(qiáng)

雖然近年來地稅系統(tǒng)的信息化建設(shè)取得了不小的進(jìn)步，但是客觀地評價，當(dāng)前信息化對稅源管理的支撐作用沒有得到有效發(fā)揮，突出表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)與技術(shù)融合不夠。技術(shù)部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)系不緊密，軟件開發(fā)不能充分反映業(yè)務(wù)需求。目前使用的核心征管業(yè)務(wù)軟件多年未實質(zhì)性升級，軟件開發(fā)沒有統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，多系統(tǒng)并存，每套系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不能共享。二是人機(jī)結(jié)合程度較低。征管信息系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)沒有得到充分利用，部分征管業(yè)務(wù)軟件淪為“開票機(jī)”。三是復(fù)合型人才稀缺。既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的干部十分缺乏，往往是懂技術(shù)的不懂業(yè)務(wù)，懂業(yè)務(wù)的不懂技術(shù)，與信息管稅快速發(fā)展的步伐不相稱。

（四）人力資源配置不科學(xué)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)征管的人海戰(zhàn)術(shù)、以票管稅等管理方式已不能適應(yīng)形勢的需要，突出表現(xiàn)在：一是稅收管理員無法集中精力于稅源管理。傳統(tǒng)的“劃片管戶”的管理方式導(dǎo)致所有與納稅人有聯(lián)系的工作均由稅收管理員落實。稅收管理員的主要精力是忙于繁重的日常事務(wù)，疲于應(yīng)付，強(qiáng)化稅源管理，實現(xiàn)稅源管理的科學(xué)化、精細(xì)化“心有余，力不足”。二是重點稅源管理力量不足。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來納稅戶急劇增長，與稅務(wù)人員數(shù)量增長近乎零的狀況形成鮮明反差，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)“人少戶多”的矛盾日益突出；原有稅收管理的“無差別化”，導(dǎo)致重點不突出，針對性不強(qiáng)，造成“大的管不好，小的管不了”的局面。例如，截至2014年年末，南昌市納稅人共計12.95萬戶，其中個體戶4.44萬戶，企業(yè)事業(yè)等8.51萬戶；個體戶戶數(shù)占總戶數(shù)34.3%（見表1：2014年南昌地稅實現(xiàn)稅收收入戶數(shù)狀況表）。12.95萬戶中，除去非正常戶、無需申報戶、未申報戶后，實現(xiàn)收入戶數(shù)為52442戶，地稅收入主要來源于極少數(shù)重點稅源戶，但主要征管力量并非安排在重點稅源戶上。而且，稅源管理工作長期以來被認(rèn)為僅僅是征管一線的事情，各業(yè)務(wù)處、科（股）室對稅源管理工作參與不夠，了解不多，而且系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)各單位之間由于人員、職責(zé)相互獨立，各自為政，導(dǎo)致稅源管理工作缺乏協(xié)調(diào)性，許多可以集中的力量被分散，可以整合的資源被浪費。