從審計(jì)全覆蓋的角度談扶貧資金的績效審計(jì)

盧贊

一、引言

扶貧資金是由國家設(shè)立的資金，其目的是扶持貧困地區(qū)，改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钌a(chǎn)條件，完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。改革開放近40年來，我國財(cái)政在扶貧事業(yè)上的投入逐年擴(kuò)大，扶貧事業(yè)相應(yīng)取得了一些成效。在2015年的政府工作報(bào)告中，總理指出，今年要完成1 000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧任務(wù)，扶貧任務(wù)仍然艱巨。由于扶貧資金直接關(guān)系到人民的生活情況，關(guān)系到國家穩(wěn)定，關(guān)系到社會的和諧，扶貧資金的合理有效使用是必須注意的，由此，需要審計(jì)部門對扶貧資金的分配、管理和使用進(jìn)行審計(jì)。

在我國以往進(jìn)行的扶貧資金審計(jì)中，取得了一些成效，但是對于績效審計(jì)還進(jìn)行地不夠深入。黨的十八屆四中全會從依法治國的高度，首次將審計(jì)監(jiān)督納入了國家監(jiān)督體系的范圍，明確了國家審計(jì)的重要地位。此外，還提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。這對扶貧資金的審計(jì)又提出了新的要求，扶貧資金作為公共資金，又關(guān)系到民生大計(jì)，實(shí)行審計(jì)全覆蓋是必然趨勢。

二、扶貧資金績效審計(jì)的現(xiàn)狀

2013年12月28日，國家審計(jì)署發(fā)布了《審計(jì)署關(guān)于19個(gè)縣2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果》，這是國家審計(jì)署首次公布與扶貧資金相關(guān)的審計(jì)結(jié)果公告。該審計(jì)結(jié)果公告包括了對云南省等貧困省區(qū)的19個(gè)縣財(cái)政扶貧資金進(jìn)行了審計(jì)，審計(jì)結(jié)果報(bào)告中對扶貧資金的使用基本情況進(jìn)行了闡述，提出了審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)表了審計(jì)評價(jià)意見，并對審計(jì)反映問題的整改情況作了陳述，這是目前關(guān)于扶貧資金審計(jì)國內(nèi)最具權(quán)威的審計(jì)結(jié)果公告。通過對這19份審計(jì)結(jié)果公告的研讀以及可獲得的一些其他方面的資料，可以總結(jié)出目前扶貧資金審計(jì)的一些特點(diǎn)。

（一）時(shí)間維度：覆蓋度不足，審計(jì)工作集中在事后績效評價(jià)。

對于現(xiàn)有的扶貧資金績效審計(jì)，無論是審計(jì)署特派辦組織的審計(jì)還是貧困地區(qū)地方審計(jì)機(jī)關(guān)對扶貧資金的審計(jì)，都集中于事后評價(jià)。績效審計(jì)事后評價(jià)的重點(diǎn)集中在貧困人口的減少數(shù)、貧困發(fā)生率的變化、GDP的增長幅度、扶貧項(xiàng)目投入后基礎(chǔ)設(shè)施如公路、供水供電設(shè)施的增加等。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是有其中的原因的，對扶貧資金進(jìn)行事后績效評價(jià)，審計(jì)證據(jù)的獲得比較容易，審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較直觀，審計(jì)工作的開展也相對簡單且容易出成效。但對于扶貧資金的績效審計(jì)，扶貧項(xiàng)目是如何立項(xiàng)的，扶貧資金是如何分配使用的，扶貧項(xiàng)目是如何開展的，這些問題都直接影響了扶貧資金的績效。僅僅關(guān)注事后績效評價(jià)，使得審計(jì)的職能停留在監(jiān)督評價(jià)的層面上，由于審計(jì)關(guān)口靠后，對于扶貧項(xiàng)目開展中出現(xiàn)的問題無法做出相應(yīng)的措施，無法及時(shí)止損。

（二）空間維度。

1.只對重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，未實(shí)現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目的全覆蓋。

在扶貧資金審計(jì)實(shí)務(wù)中，審計(jì)機(jī)關(guān)往往只選擇重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，對其他相對不那么重大的項(xiàng)目只進(jìn)行財(cái)政收支審計(jì)或者干脆不進(jìn)行審計(jì)。針對貧困地區(qū)的扶貧項(xiàng)目眾多，貧困資金有的投入到建設(shè)項(xiàng)目，有的直接投入到貧困戶中，扶貧資金的流向眾多，審計(jì)資源與審計(jì)的需要之間存在矛盾，對于審計(jì)項(xiàng)目，未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋。隨著國家對扶貧事業(yè)的重視，扶貧資金的總量和增量只會日益增加，扶貧資金涉及的扶貧項(xiàng)目范圍也會越來越寬泛。由于扶貧資金的重要性及特殊性，扶貧資金審計(jì)全覆蓋是大勢所趨，是審計(jì)機(jī)關(guān)必須面對的一項(xiàng)長期任務(wù)。

2.重經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)，輕社會效益、生態(tài)效益的評價(jià)。

扶貧項(xiàng)目一般周期比較長，是一項(xiàng)曠日持久的工作。扶貧項(xiàng)目的最終目的并不是關(guān)注短期的貧困人口人均GDP增加，而是提升貧困人口的生產(chǎn)能力，使貧困人口徹底脫貧，將返貧率降至最低?，F(xiàn)階段的扶貧資金績效審計(jì)在對扶貧工作成效上的評價(jià)是比較片面的，主要集中在對經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)，如貧困地區(qū)GDP的增長情況、扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益如何等等，對社會效益和生態(tài)效益鮮有關(guān)注。經(jīng)濟(jì)效益是直接效益，社會效與生態(tài)效益是間接效益，績效指標(biāo)的確定有難度，審計(jì)證據(jù)的獲得也需要相對漫長的過程，因此目前的審計(jì)工作主要局限在對經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)上。

從審計(jì)全覆蓋的角度，績效審計(jì)不僅僅是對經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)，從扶貧項(xiàng)目的整個(gè)周期來看，對社會效益和生態(tài)效益的評價(jià)同樣重要。社會效益涉及到文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技推廣、生活質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、生存環(huán)境等各個(gè)方面。在審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果公告中，在基本情況和審計(jì)評價(jià)意見中對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)推廣方面的情況有所提及，但基本是一筆帶過，主要的問題還是集中在與經(jīng)濟(jì)效益直接相關(guān)的事項(xiàng)上。

3.重對項(xiàng)目、資金的績效評價(jià)，輕政策評價(jià)，未實(shí)現(xiàn)審計(jì)對象全覆蓋。

目前對扶貧資金的績效審計(jì)是“就事論事”型的審計(jì)，績效審計(jì)的重點(diǎn)是扶貧資金運(yùn)用地如何、扶貧項(xiàng)目的效益性該如何評價(jià)，審計(jì)重點(diǎn)并未覆蓋到扶貧資金相關(guān)政策的績效評價(jià)上來。實(shí)際上，扶貧政策是扶貧開發(fā)的行動指南，有了扶貧政策的指引，政府相關(guān)部門才能確定扶貧的對象、扶貧資金如何分配、設(shè)立什么扶貧項(xiàng)目；反之，若扶貧政策不明確、不完善、不可行，扶貧工作沒有清晰的方向，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，將績效審計(jì)范圍覆蓋到政策績效審計(jì)領(lǐng)域是極其必要的。

三、扶貧資金績效審計(jì)全覆蓋不足原因分析

（一）外部問題。

扶貧資金自身的特點(diǎn)為審計(jì)工作的開展增加了難度，績效審計(jì)的覆蓋范圍受到了限制。首先，扶貧資金分布在各個(gè)扶貧項(xiàng)目之中，扶貧項(xiàng)目從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)到以工代賑項(xiàng)目，種類非常多，對所有項(xiàng)目在有限的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行績效評價(jià)存在不小的難度；其次，扶貧資金是由財(cái)政部門下發(fā)的，涉及中央和地方政府的眾多部門，從中央到省、市、縣、村甚至到戶，其中的管理環(huán)節(jié)眾多，對扶貧資金進(jìn)行全覆蓋的績效審計(jì)，會涉及到整個(gè)鏈條上的各個(gè)部門，工作量巨大，各個(gè)部門是否會配合審計(jì)人員的工作也是一大問題；最后，扶貧地區(qū)多處在高原、山區(qū)地帶，交通不便，實(shí)施績效審計(jì)工作需要大量走訪、調(diào)查等等，開展審計(jì)工作難度很大，實(shí)現(xiàn)全覆蓋需要克服的阻力較大。

（二）內(nèi)部問題。

1.審計(jì)人員數(shù)量稀缺。

對扶貧資金進(jìn)行全覆蓋的績效審計(jì)，對審計(jì)資源提出了較高的要求。對扶貧資金進(jìn)行績效審計(jì)，主力是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員，審計(jì)署對其進(jìn)行人力資源上的補(bǔ)充。全覆蓋的績效審計(jì)要求能覆蓋到所有扶貧資金涉及的方向，審計(jì)資金所到之處就要有相應(yīng)的績效審計(jì)。我國目前審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員數(shù)量有限，全覆蓋的扶貧資金績效審計(jì)對當(dāng)前的審計(jì)機(jī)關(guān)是不小的挑戰(zhàn)。

2.審計(jì)資源質(zhì)量欠缺。

全覆蓋的扶貧資金績效審計(jì)不僅對審計(jì)人員的數(shù)量提出了較高的要求，更需要的是高素質(zhì)的審計(jì)人才。一方面，在專業(yè)素養(yǎng)上，現(xiàn)有的審計(jì)人員在知識結(jié)構(gòu)上以財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)審計(jì)的知識儲備為主，對于績效審計(jì)的知識和經(jīng)驗(yàn)有所欠缺，這使得全覆蓋的績效審計(jì)工作缺乏專業(yè)基礎(chǔ)；另一方面，在心理素質(zhì)上，全覆蓋的扶貧資金績效審計(jì)要求審計(jì)人員深入到貧困地區(qū)，了解扶貧項(xiàng)目的最新情況，與當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)干部、貧困戶進(jìn)行走訪調(diào)研。扶貧開發(fā)地區(qū)一般交通不夠發(fā)達(dá)、工作環(huán)境相對惡劣，對審計(jì)人員的心理素質(zhì)也是極大的考驗(yàn)。

四、改進(jìn)扶貧資金績效審計(jì)的措施

（一）審計(jì)關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過程全覆蓋審計(jì)。

扶貧項(xiàng)目有著“點(diǎn)多、面廣、線長”及地處偏遠(yuǎn)的特點(diǎn)，扶貧資金又有總量大、實(shí)施周期長的特點(diǎn)。要及時(shí)整合審計(jì)資源，在扶貧項(xiàng)目設(shè)置之初以及扶貧資金運(yùn)行之初就要開始對扶貧資金項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，將審計(jì)把控關(guān)口前移，促進(jìn)審計(jì)的全覆蓋。

對于扶貧資金的績效審計(jì)，事后審計(jì)目前還是占主導(dǎo)地位。這是由于對資金使用績效進(jìn)行事后評價(jià)的審計(jì)證據(jù)比較易于獲得，審計(jì)人員開展審計(jì)工作的難度相對不大。但是，事后審計(jì)對于優(yōu)化扶貧資金的使用績效的作用微乎其微，關(guān)鍵還是要靠事前和事中的有效監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)需要統(tǒng)籌安排審計(jì)力量，創(chuàng)新審計(jì)方式方法，努力實(shí)現(xiàn)對扶貧資金績效審計(jì)的全覆蓋，將審計(jì)范圍擴(kuò)展到扶貧資金運(yùn)行的全過程。

對于扶貧資金的審計(jì)，應(yīng)當(dāng)做好跟蹤審計(jì)，關(guān)注扶貧資金的分配、管理和使用，通過走訪調(diào)研群眾等方式詳細(xì)了解情況，認(rèn)真審查扶貧對象、扶貧項(xiàng)目安排、資金使用、措施的落實(shí)、脫貧的成效，對精準(zhǔn)扶貧的程度進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)。

（二）關(guān)注社會效益和生態(tài)效益，建立全方位的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

審計(jì)全覆蓋的理念要求審計(jì)要全方位、多角度。在對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)關(guān)注社會效益和生態(tài)效益。

設(shè)立扶貧資金的目標(biāo)是促進(jìn)貧困地區(qū)生產(chǎn)條件改善、生活水平提高、貧困人口發(fā)展能力增強(qiáng)。扶貧資金的績效需要看的是一個(gè)長期的過程，因此不能局限于眼前的經(jīng)濟(jì)效益，社會效益和生態(tài)效益對于社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展同樣重要。在進(jìn)行扶貧項(xiàng)目的同時(shí)，也要關(guān)注當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境是否遭到了破壞，是否有以犧牲破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而換取短暫的經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象。此外，對貧困人口不僅僅是要關(guān)注人均產(chǎn)值提高了多少，更要關(guān)注貧困人口的發(fā)展能力是否增強(qiáng)，這好比授人魚不如授之以漁，從長遠(yuǎn)角度來看，貧困人口是否能真正脫貧，何時(shí)能做到脫貧后不返貧。

（三）關(guān)注政策績效，實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。

只有對扶貧政策、資金、項(xiàng)目的績效都給予關(guān)注才是全覆蓋的審計(jì)。目前的扶貧資金績效審計(jì)是以資金績效和項(xiàng)目績效為主，對政策績效沒有太多的關(guān)注。扶貧資金相關(guān)政策與資金和項(xiàng)目相比更加宏觀，體現(xiàn)了扶貧資金應(yīng)該向哪個(gè)方向流動、扶貧項(xiàng)目應(yīng)該如何開展的大方向。

扶貧政策的效益直接關(guān)系到扶貧開發(fā)事業(yè)的績效，扶貧政策的制定關(guān)系到是否能精確瞄準(zhǔn)貧困人口，是否能科學(xué)設(shè)立扶貧項(xiàng)目，扶貧政策的遵循關(guān)系到是否能合理指導(dǎo)扶貧資金的分配和使用。審計(jì)人員在審計(jì)政策績效中應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策的制定是否完整、科學(xué)，政策是否得到良好的遵循，是否發(fā)揮其作用，產(chǎn)生的效益與預(yù)期是否相符。

（四）優(yōu)化審計(jì)資源，助力全覆蓋的績效審計(jì)。

首先，全覆蓋的扶貧資金績效審計(jì)對審計(jì)資源的要求較高，而有限的審計(jì)資源與巨大的審計(jì)工作量之間的矛盾是各級審計(jì)機(jī)關(guān)不得不面對的問題。為解決此矛盾，可以多方合作機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的合作、審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的合作，多方合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，彌補(bǔ)地方審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)資源上的不足。

其次，應(yīng)著力提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員的績效審計(jì)業(yè)務(wù)能力，提升現(xiàn)有審計(jì)團(tuán)隊(duì)的審計(jì)素養(yǎng)。由于績效審計(jì)是目前扶貧資金審計(jì)需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)對審計(jì)人員進(jìn)行績效審計(jì)知識的繼續(xù)教育和培訓(xùn)課程，盡快使審計(jì)人員跟上績效審計(jì)的工作要求。除了專業(yè)素養(yǎng)外，審計(jì)人員還需要吃苦耐勞、不畏艱難的精神力量，培養(yǎng)堅(jiān)強(qiáng)的意志和職業(yè)精神，確保審計(jì)工作的順利開展。

最后，在現(xiàn)有的審計(jì)力量之外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以選擇購買較高質(zhì)量的社會審計(jì)服務(wù)，便于現(xiàn)有審計(jì)資源的配置。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過招標(biāo)、選聘等方式，考察社會審計(jì)組織以及社會審計(jì)人員的素養(yǎng)，聘請一些優(yōu)秀的社會審計(jì)人員，形成對現(xiàn)有審計(jì)力量的補(bǔ)充。

地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員、審計(jì)署審計(jì)人員、社會審計(jì)人員在審計(jì)工作中要注意彼此的溝通和信息共享，發(fā)揮各自的長處，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同推進(jìn)扶貧資金績效審計(jì)全覆蓋的順利開展。

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（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）