地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要“控”更要“防”

葛豐

國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》），對可能會(huì)出現(xiàn)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出總體部署和系統(tǒng)安排。

《預(yù)案》的出臺(tái)有利于提高地方政府動(dòng)態(tài)監(jiān)測、實(shí)時(shí)預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在此基礎(chǔ)上，《預(yù)案》還對眾多關(guān)于地方政府性債務(wù)問題長期存在的模糊認(rèn)識(shí)，給出了相當(dāng)明確的表態(tài)，例如新預(yù)算法實(shí)施后，融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任；再如，如果發(fā)生地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，中央實(shí)行不救助原則，并將對有關(guān)責(zé)任人追究問責(zé)，等等。

風(fēng)險(xiǎn)管理既要事后“控”，更要事前“防”，而地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的源頭，主要就是說不清道不明的“剛性兌付”迷思。比如，鑒于融資平臺(tái)貸款事態(tài)嚴(yán)重，2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就已明確提出，“加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序”。其后，國務(wù)院2014年9月份印發(fā)的43號(hào)文，以及財(cái)政部出臺(tái)的地方政府債務(wù)限額管理等系列文件，均反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，要切實(shí)做到“誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。

但是融資平臺(tái)仍然可輕易通過各種渠道大舉借債。資料顯示，2015年以來，僅公開可統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)發(fā)行城投債就超過3700只，余額超過3.7萬億元（截至今年10月底）。同時(shí)，相比這種總量擴(kuò)張更有違審慎性原則的是結(jié)構(gòu)性偏差，地方政府性債務(wù)擴(kuò)張中存在很明顯的逆向選擇現(xiàn)象，即越是財(cái)政吃緊的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，舉債的沖動(dòng)就越是強(qiáng)烈，樂意擔(dān)負(fù)的利率也就越高，而金融機(jī)構(gòu)受高回報(bào)誘惑就越是趨之若鶩。

這類顯然有違中央意圖的債務(wù)擴(kuò)張，一定程度上是金融機(jī)構(gòu)與地方政府的“合謀”。“合謀”之所以達(dá)成，無非是前者想當(dāng)然地認(rèn)為政府會(huì)對債務(wù)“兜底”，而后者不僅樂見（甚至助推）金融機(jī)構(gòu)如此假想，而且也認(rèn)為上級(jí)財(cái)政（乃至中央財(cái)政）會(huì)對本級(jí)財(cái)政“兜底”。

倘若進(jìn)一步追根溯源，上述顯然非理性的“剛性兌付”迷思，又有著較為久遠(yuǎn)的歷史淵源與較為肥沃的現(xiàn)實(shí)土壤。有研究表明，國有銀行股改前形成的不良貸款中，大約90%可直接或間接歸咎于非市場因素，而其后不止一次的“花錢買機(jī)制”雖然勢在必行，但也確實(shí)在一定程度上給了冒險(xiǎn)者自以為是的憑恃。

所以說，要切實(shí)防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就要打破較普遍存在的“剛性兌付”迷思，而要打破較普遍存在的“剛性兌付”迷思，就要從強(qiáng)化制度剛性入手，給予市場主體（包括地方政府）明確無誤的政策與法律信號(hào)，迫使其形成合乎市場理性的預(yù)期。

由是觀之，《預(yù)案》的出臺(tái)切中肯綮。接下來，但望其在正確的方向上不忘初衷，執(zhí)行到底。