甘肅省白銀市地下綜合管廊PPP項目：資源枯竭轉(zhuǎn)型城市探索市政工程新模式

曹煦

城市地下綜合管廊是一種集約程度高、科學(xué)性較強(qiáng)、智能化管理的城市綜合管線工程，能較好地解決城市發(fā)展中市政道路反復(fù)開挖及城市上空線網(wǎng)密布的問題，不僅可以用好地下空間資源、提高城市綜合承載能力、滿足民生之需，還可帶動有效投資、增加公共產(chǎn)品供給、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力。

曾經(jīng)的“中國銅城”——甘肅省白銀市，作為西北地區(qū)的一座資源枯竭型城市，正在以PPP模式打造城市地下綜合管廊，并入選財政部第二批PPP示范項目。

記者日前趕赴白銀，實地探訪地下管廊如何提升白銀市城市建設(shè)管理水平和綜合承載能力，以及PPP為這座西北小城注入了怎樣的建設(shè)活力。

示范項目亮點

在技術(shù)層面創(chuàng)造了“五最”

2015年4月，經(jīng)過財政部和住建部組織的競爭性評審和答辯，白銀市在全國34個申報城市中成功進(jìn)入全國首批地下綜合管廊試點城市行列， 也是西北地區(qū)唯一獲此“殊榮”的城市。從2015年到2017年的三年間，白銀市每年可獲得中央財政3億元的專項資金補(bǔ)助。

入圍試點城市后，白銀市主政者鋪就了一張地下管廊的白銀藍(lán)圖：投資22.38億元，用三年時間在白銀城區(qū)7條道路建設(shè)26.5公里地下綜合管廊和兩座中央控制中心。項目建成后，地下綜合管廊將輻射中心城區(qū)及銀西新區(qū)面積40平方公里，受益人口35萬人， 占城區(qū)總?cè)丝诘?0%。 “地下綜合管廊建設(shè)是創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措，也是利國利民、造福子孫后代的好項目、大項目?！?白銀市委副書記、市長張旭晨說。

2015年10月，白銀市政府與山東華達(dá)建設(shè)工程有限公司（下稱“山東華達(dá)”）、中國一冶集團(tuán)有限公司正式簽訂了白銀市地下綜合管廊試點項目PPP項目合同書及備忘錄，成立白銀市城市綜合管廊管理有限公司（下稱“管廊公司”），開創(chuàng)了全國管廊試點城市中唯一以混合所有制形式投資、建設(shè)、運營、管理項目的先河。

其中，白銀市政府以地下空間作價出資5556萬元，占項目公司10%股權(quán)，社會資本方以現(xiàn)金出資5億元，占項目公司90%股權(quán)。項目采取建設(shè)—運營—移交（BOT）的運作方式，特許經(jīng)營期30年（含建設(shè)期）。根據(jù)市場平均水平測算，社會資本方投入資本金的收益率不超過8%。

截止到10月底，項目已完成管廊規(guī)劃建設(shè)7條路中4條管廊的建設(shè)?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者日前來到白銀市綜合管廊北環(huán)路項目施工現(xiàn)場，藍(lán)天白云下，地下管廊雛形“身姿”盡顯偉岸。進(jìn)入施工現(xiàn)場，工人們頭戴安全帽，身穿工裝，切割木料，搬運鋼筋，澆筑水泥，操作塔吊……每一個管廊建設(shè)者都有條不紊地在工作崗位上緊張忙碌著。

記者沿著入口的階梯一直向下走，地下堪稱管線的世界，電力、熱力、通信、供水、燃?xì)獾榷鄺l管線規(guī)整地排列在管廊內(nèi)，整個地下空間干凈整潔，一目了然 。此外，在地下管廊中還設(shè)有專門的檢修口、投料口和監(jiān)測系統(tǒng)，未來能夠有效解決市政管線維修之難。

作為西北地區(qū)唯一進(jìn)入全國首批地下綜合管廊試點的城市，白銀這個甘肅小城在綜合管廊的技術(shù)層面創(chuàng)造了“五最”。白銀市住建局副局長王東燕告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：設(shè)計理念最優(yōu)，首次將高壓電力線及燃?xì)夤芫€統(tǒng)籌納入管廊；入管廊線種類最全，納入給水、雨水、污水、再生水、熱力、燃?xì)?、電力、通?類管線；管廊附屬設(shè)施設(shè)計最新，附屬消防系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、標(biāo)識系統(tǒng)、電氣系統(tǒng)、監(jiān)控與報警系統(tǒng)六大系統(tǒng)；管廊斷面結(jié)構(gòu)尺寸最大，銀山路斷面達(dá)到68平方米；入廊熱力管徑最大，銀山路熱力主管徑達(dá)到1.2米。

“全國的地下管廊試點城市我基本都去了，白銀絕對是一流的?！惫芾裙径麻L、山東華達(dá)董事長郭鳳泉說。

示范項目意義

對資源枯竭轉(zhuǎn)型城市來說，可規(guī)避財政風(fēng)險

以往中國城市建設(shè)中新建、改擴(kuò)建道路工程反復(fù)開挖、長期施工的現(xiàn)象，令廣大群眾著實煩惱，白銀也不例外。記者在走訪中了解到，當(dāng)?shù)弥@一次的開挖，是要在城市地下建造一個隧道空間，從此城市將徹底告別開挖的現(xiàn)象時，許多市民對此項工程表示期待。白銀市民李先生說：“長痛不如短痛，如果這是最后一次挖路，我們都會理解支持，老百姓期待工程早日建成。”

支撐起白銀市民巨大期望的，是省市兩級政府舉全力建設(shè)白銀地下管廊的決心。據(jù)白銀市政府人士介紹，甘肅省委、省政府高度重視，書記、省長親自指導(dǎo)，多次過問。甘肅省財政廳主要負(fù)責(zé)人和白銀市黨政領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊赴財政部匯報銜接，甘肅省住建廳也多次向住建部匯報有關(guān)工作。

在市級層面，白銀市成立了地下綜合管廊工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了管廊設(shè)施建設(shè)工作方案和管理運營辦法，由各相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)本部門的項目推進(jìn)工作，形成了有效的工作聯(lián)動機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，同時與雨污水管、生活給水管、燃?xì)夤堋㈦娏﹄娎|、通信電纜等相關(guān)管線單位簽訂初步的意向入廊協(xié)議，確保項目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運營。

事實上，作為典型的資源枯竭轉(zhuǎn)型城市，白銀市、縣區(qū)兩級財政都屬于“吃飯財政”。

甘肅省統(tǒng)計局披露數(shù)據(jù)顯示，2015年白銀市一般公共預(yù)算收入為25.49億元，一般公共預(yù)算支出達(dá)到30.73億元。在地方財政壓力巨大的背景下，白銀地下管廊項目的PPP模式更具特殊意義。在白銀市官方看來，市政府以地下空間作價出資5556萬元，按照政府授權(quán)的主體與選定的投資人1：9的股權(quán)比例合資組建項目公司，可以規(guī)避政府財政風(fēng)險。

對社會資本而言，地下綜合管廊的“經(jīng)濟(jì)賬”無疑是他們關(guān)注的核心命題。白銀市政府在測算本項目的收益后做了具體“安排”：預(yù)計項目建成后，項目公司在獲得合理回報和支付融資本息情況下，每年資金需求量為8290萬元，為確保項目運營后產(chǎn)生的收益能夠還本付息，保證社會資本的投資收益，項目公司可以獲得初期入廊費和以后年度管廊租賃使用費，管廊租賃經(jīng)營收益為2800萬元/年；基礎(chǔ)設(shè)施配套費補(bǔ)助1500萬元/年；政府預(yù)算資金補(bǔ)助4000萬元/年。“以上費用合計現(xiàn)金流8300萬元/年，基本能夠保障項目公司的合理收益?！?

示范項目難點

融資難是民企參與PPP重大挑戰(zhàn)

在白銀地下管廊項目中，由民企控股的“民企+國企”聯(lián)合體中標(biāo)，這在全國各地同類項目中并不多見。白銀市財政局副局長張?zhí)鲗Α吨袊?jīng)濟(jì)周刊》表示，民營企業(yè)有管理效率高和決策流程快的特點，依托國企雄厚實力、先進(jìn)技術(shù)和高信譽(yù)度，對縮減項目建設(shè)周期、降低項目運作成本和資產(chǎn)負(fù)債率都作用明顯。

張?zhí)鞣Q，聯(lián)合體涵蓋了地下綜合管廊投融資、規(guī)劃設(shè)計、地下空間施工、管廊信息化等核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮了其資源調(diào)動與項目承接能力突出的優(yōu)勢，確保了方案的可實施性。

身兼項目公司和民營資本的法人代表，管廊公司董事長、山東華達(dá)董事長郭鳳泉今年在全國考察了多個地下管廊PPP項目，他最大的感受是政府單方面壓縮造價是普遍現(xiàn)象，而動輒幾個億的壓縮，卻不是所有人都承受得起?！皩ρ肫罂毓傻腜PP項目公司來說，就當(dāng)賠錢買個信譽(yù)，而我們民營企業(yè)，真的承受不了?！?/p>

在郭鳳泉看來，融資難是民營企業(yè)參與PPP項目的另一個重大挑戰(zhàn)。例如，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行甘肅省分行對項目公司融資需求的反饋是：借款主體不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策要求，管廊項目借款主體必須白銀市城投公司才能運作，對于民營企業(yè)控股的項目公司，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策上有資格準(zhǔn)入限制。

“政策性銀行融資落實不到位，是造成白銀管廊試點項目融資推進(jìn)緩慢的主要原因。” 甘肅省財政廳PPP管理中心主任武曉崗說，“建議國家在PPP項目融資貸款方面放寬準(zhǔn)入門檻，加快審批流程，給綜合管廊試點項目解決融資難題?！?/p>

記者觀察到，與國有大型銀行對民營企業(yè)參與PPP項目的融資“高門檻”相比，城市商業(yè)銀行就顯得頗為“靈活”。旨在“服務(wù)地方、服務(wù)市民”的甘肅本地銀行——蘭州銀行，通過投資銀行部對白銀管廊項目公司資本金方面提供金融支持1億元，蘭州銀行白銀分行對作為社會資本方的山東華達(dá)發(fā)放貸款4億元，滿足PPP項目融資需求。

蘭州銀行投資銀行部總經(jīng)理祁文新對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“發(fā)放貸款和投行資金的介入使蘭州銀行成為PPP項目施工方的債權(quán)人，貸款和投行資金聯(lián)動也可以降低銀行貸款帶來的風(fēng)險，投行資金的參與也為蘭州銀行更好參與PPP項目運作提供了良好的契機(jī)?！?/p>

“有時感覺政府還是拿我當(dāng)施工方，沒有完全當(dāng)股東和投資人。” 郭鳳泉談到在項目中的幾個遭遇后無奈地表示。這似乎也是當(dāng)下中國民營企業(yè)參與PPP項目的一個縮影?！安蝗缫饪隙ㄓ?，但我一如既往，從來沒放棄過?！?郭鳳泉特意補(bǔ)充說。