我國應急志愿服務的法律保障機制完善研究

摘 要：我國的志愿服務問題頗多，應急志愿服務的法律保障缺乏問題是志愿服務當中的重要問題，主要體現(xiàn)在應急志愿者組織和志愿者的管理以及應急志愿服務法律制度上。通過立法來規(guī)范和保護應急志愿者的合法權益，并從制度上給應急志愿服務提供充分的條件支持。包括：制定志愿服務的專項立法，建立應急志愿服務的法律制度；明確規(guī)定志愿者保障機制；建立事前、事中以及事后的各項法律保障制度，形成一個統(tǒng)一、完善的應急志愿者法律保障機制。

關鍵詞：應急志愿服務；法律保障機制；建設

一、應急志愿者服務法律保障的必要性

應急志愿者服務是一種特殊類型的志愿者服務。應急志愿服務理念與志愿服務理念不分離。一般來說，志愿工作是指任何人志愿貢獻個人的時間及精力，自愿在沒有任何物質(zhì)報答的情況下，為社會服務的進步而提供的服務。應急志愿者服務的概念目前雖然沒有明確的一個界定，但是近年來我國應對的多起突發(fā)事件中多次使用。汶川地震以后應急志愿者服務的管理機制和法律保障機制引起了各界的高度關注。全國各地紛紛建立自己的應急志愿者隊伍，起草應急志愿者服務的專門地方性法律法規(guī)，用以規(guī)范應急志愿者服務活動及保障應急志愿者的權益。

二、我國的應急志愿服務保障機制現(xiàn)狀及不足

我國志愿服務還存在很多法律方面的局限性：志愿者的合法權益受到侵犯的情況時有發(fā)生；缺乏相關的制度保障志愿服務活動；有些單位、組織出現(xiàn)將志愿者等同于廉價勞動力的現(xiàn)象和利用志愿者名譽從事以營利為目的活動的情況；一些不具備條件的組織，隨意進行志愿活動，侵犯了志愿者的合法權益。因此，多年來，社會各界一直致力于推動相關國家立法的發(fā)展，每年的兩會也有更多的議案，提案呼吁為志愿服務立法因此多年來，應急志愿者在災難發(fā)生時將本著高效、迅速地防止災害繼續(xù)擴大，最可能多地降低人員傷亡、財產(chǎn)損失以及對生態(tài)的破壞，進行突發(fā)事件應對工作要本著預防傷亡和災害的擴大化原則，依據(jù)事件本質(zhì)問題的差別，建立事件處理前期、中期、后期的處理法子和途徑，以及應急救援物資的準備。

（一）立法方面的滯后性

現(xiàn)階段關于我國應急志愿者的專項立法現(xiàn)在沒有，雖然自從5.12汶川大地震之后掀起了全國各地地方性立法的浪潮，各地紛紛出臺了一些應急志愿者服務相關的法律法規(guī)政策，但是很多地方的出臺的法律規(guī)范明顯層次太低，這些法律規(guī)范普遍存在規(guī)范不全面、適用性不強等特征。學術界對于是否應該制定全國性的統(tǒng)一立法來規(guī)范志愿服務、志愿者參與應急救援活動應遵循何種依據(jù)仍然沒有達成一致。民間對于這一領域立法現(xiàn)狀并沒有太多的了解與關注，所以對立法現(xiàn)狀也不清楚，呼吁立法的民間聲音也比較少。這種立法現(xiàn)狀和這樣的研究現(xiàn)狀與志愿者日益增多的參與突發(fā)事件服務的發(fā)展趨勢與社會對于應急志愿者服務的迫切需求是不相符合的。

危機頻發(fā)的當今時代，不論是防患于未然還是實際應對，應急志愿者隊伍的建設刻不容緩，對于應急志愿者應對突發(fā)事件的作用要求都在逐漸提高，社會各界對于應急志愿者隊伍的關注度和期待值持續(xù)上升，然而在立法方面的現(xiàn)狀確實不容樂觀確實空白，由于沒有完善的法律法規(guī)來規(guī)范這一事業(yè)的發(fā)展，應急志愿者服務隊伍的建設和工作常常出現(xiàn)一些盲目與混亂。

（二）組織管理方面的混亂性

我國的應急志愿者服務沒有一個統(tǒng)一的組織管理指揮領導中心，在服務中缺乏統(tǒng)一指揮勢必會降低志愿者服務的效率，對各項工作的開展產(chǎn)生阻礙，造成各種資源的浪費，甚至因為管理混亂使災區(qū)的情況雪上加霜。沒有統(tǒng)一組織的志愿者們開展的志愿服務工作分配不平衡以及志愿者們沒有明確的目標，在以往的經(jīng)歷中很多志愿者在中心區(qū)域扎堆，不但無用武之地還占用災區(qū)物資。而其他一些有切實需要的地方卻沒有人去服務。并且各個不同組織的志愿者以及自發(fā)參與的志愿者由于沒有一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構而容易在工作中產(chǎn)生分歧，對志愿服務工作帶來不必要的麻煩。很多自發(fā)參與的志愿者專業(yè)技能比較低，目標不明確，沒有發(fā)揮出實際的作用。

三、應急志愿者服務法律保障機制的完善

（一）法律保障的完善

1.法律的救濟機制

我國目前還沒有就如何開展和完善志愿者工作建立統(tǒng)一完善的法規(guī)，沒有專門的法律來規(guī)范和保障志愿者的權利。只是一些法律中零散的規(guī)定了幾條針對應急救援措施和中央的一些政策提倡志愿者活動。隨著志愿事業(yè)的發(fā)展和志愿服務理念的普及，各級政府意識到實現(xiàn)志愿服務工作的重要性，因為在全國各地的立法過程并不統(tǒng)一，同時全國目前沒有一部統(tǒng)一的法律規(guī)定出現(xiàn)了各地分頭立法的情況，但是依然沒有一個科學和相對完善的法律體系。當志愿者的合法權利收到損害時應當如何去進行權利的救濟需要明確規(guī)定。

2.法律實施機制和法律監(jiān)督機制

法律實施機制是指法律實施體系中各要素的相互關系及其對法律實施系統(tǒng)所起的作用，尤其是指法律實施系統(tǒng)各構成要素間相互作用的過程和方式。法律實施是實行法律，建立和完善應急志愿者服務法律體系的關鍵所在，法律實施機制的實現(xiàn)的充分條件是建立立法的公眾參與制度，健全的法律強制執(zhí)行機制是實現(xiàn)法律激勵功能的必要條件。應急志愿者專項立法，明確應急志愿者的權利與義務，建立完整的信息資料庫將志愿者納入統(tǒng)一的管理機制中。突發(fā)事件中需要服務的對象一般都是急需幫助的弱勢群體，但是現(xiàn)實生活中有志愿者利用志愿者為社會做出的貢獻，為自己大開方便之門，甚至出現(xiàn)過志愿者以個人榮譽影響力到處耀武揚威，進行詐騙斂財?shù)男袨椤Ｖ驹刚呤侨藗兊木刃?，是生命的希望，所以志愿者隊伍的工作態(tài)度、優(yōu)良作風關系重大，為了保障志愿者服務的質(zhì)量，增強志愿者服務的時效性需要通過對志愿者的義務作出規(guī)定，明確作出志愿服務所需要遵循的基本原則。志愿者們不但要遵守一定的志愿服務原則還要接受全社會監(jiān)督。這種監(jiān)督有輿論監(jiān)督和法律監(jiān)督，但主要強調(diào)法律監(jiān)督方式。法律在保障志愿者服務權利的同時也明確志愿者應當履行的義務，以及違反義務所要承擔的法律責任。

（二）組織管理保障的完善

政府強大的組織管理能力和資源調(diào)配能力以及號召力影響力是其他任何組織和個人無可比擬的，在突發(fā)事件的應對中唯有政府的主導參與才能高效的完成職責。

1.政府是突發(fā)事件應對工作的主導力量與法定主體地位的明確

有關法律規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。這一“統(tǒng)一領導”的應急體制明確了政府是突發(fā)事件應對工作的主導力量與法定主體。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第 9 條規(guī)定：“院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規(guī)定?！泵鞔_突發(fā)事件應對工作的應急行政領導機關是縣級以上地方人民政府，政府代表公共利益，為人民消災謀福，維護公共安全、進行治安管理是政府的法定職責，當突發(fā)事件來臨時，政府具備領導全社會力量應對危機的最強能力，和最先進、最強大的資源。所以政府理所應當?shù)某蔀橥话l(fā)事件應對工作的主導力量與總指揮。政府機關理應要積極履行職責，號召和指揮所有可能的力量去參與和完成這一工作。成為應急救援工作的核心力量，使應急救援力量能發(fā)揮最大的實效。

2.行政應急性與突發(fā)事件的特點賦予了行政應急權的巨大優(yōu)先性

“應急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，指在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以運用緊急權力，采取必要的對行政相對人合法權利帶來限制和影響的措施來應對緊急情況 ”應急性原則改變了日常法律確定的國家機關與公民之間的權利義務關系，賦予了行政權力在應急法制中的巨大的優(yōu)先性與權威性，這使應急權力的優(yōu)先性與緊急處置性是公共應急法制的重要特征。英國思想家洛克曾經(jīng)把行政緊急權力稱為“行政特權”。

應急志愿服務的組織保障：因為應急響應組織的有序需求，應急組織的應急響應意義極其重大。通過志愿服務組織提供應急志愿服務的志愿者，因為專業(yè)的組織和管理，這樣更有利于有序的救援工作。使志愿服務與實際更切合。受過專業(yè)培訓的志愿者具有專業(yè)應急知識，強大的心理素質(zhì)、更強的基本技能和應對能力，所以比自發(fā)的個人志愿者在突發(fā)事件應對工作中更加受歡迎。出于這些問題的考慮，組織化保障是加強應急志愿服務保障的重要內(nèi)容。從立法的功能與政府的職能出發(fā)，可就政策引導度保障兩方面內(nèi)容進行規(guī)定：

（1）政策引導：國家通過宣傳、激勵等方式鼓勵和引導公民參與組織化的志愿者服務。公民自由決定參與志愿服務，但國家鼓勵公民參與應急志愿服務組織。通過國家政策的引導，以實現(xiàn)有組織的應急志愿服務和有序的保障。

（2）制度保障： 建立組織和志愿服務接待服務，自愿參與志愿服務的管理，屬于緊急志愿服務的非常緊急狀態(tài)，由于巨大的破壞性，導致人員傷亡和財產(chǎn)的損失比較大，需要投入除專業(yè)應急志愿者服務隊伍以外的民間自發(fā)志愿者的加入來保障救援力量的充足。由于在時間上具有緊迫性，在空間上具有高危險性，以及后續(xù)事件的不可預測性，要求救援志愿者服務工作一定要快速有效的展開，在最短的時間內(nèi)做出最好的效果。不可否認政府的突發(fā)事件應對的能力以及組織號召力是最為強大的。所以志愿服務組織和志愿者參與應急志愿服務工作時，應當接受突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府和其他應急管理機構的統(tǒng)一指揮、安排和管理。

綜上所述，應急志愿者服務的法律保障機制對于應急志愿者服務的發(fā)展進步和社會主義法治體系建設都意義重大，法律保障機制的完善將推動整個志愿者服務事業(yè)的發(fā)展壯大，使我國處理突發(fā)時間的能力得到大力的提高，為提高政府公信力加分。也能提高我國公民對于志愿者服務的關注度與認可度，有利于公眾的參與和志愿者服務隊伍的建設。弘揚我國和諧文明、有愛心、無私奉獻的傳統(tǒng)精神。

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作者簡介：

董瀟麗（1979.2～），女，河南許昌學院講師，碩士，研究方向：民商知識產(chǎn)權法。

注：本文是2016年許昌學院科研基金項目《我國應急志愿服務的法律保障機制研究》的部分成果，項目編號：2016027。