產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評如何發(fā)揮污染源頭控制作用

徐太海，趙志遠

(1.大慶師范學院，黑龍江 大慶 163712；2.黑龍江大學環(huán)境科學研究所，黑龍江 哈爾濱 150080)

?

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評如何發(fā)揮污染源頭控制作用

徐太海1，趙志遠2

(1.大慶師范學院，黑龍江 大慶 163712；2.黑龍江大學環(huán)境科學研究所，黑龍江 哈爾濱 150080)

摘要：指出了預防是環(huán)保的第一要務，規(guī)劃環(huán)評作為污染源頭控制的重要手段，在環(huán)境管理過程中起著重大的作用。由于規(guī)劃本身的復雜性，影響因素的多樣性，實施過程中過多的不確定性等因素，目前的規(guī)劃環(huán)評在實際操作過程中還有許多問題。結合近期環(huán)保部頒發(fā)的相關文件，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評為例，從加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制、切實發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進環(huán)境質(zhì)量改善和推動產(chǎn)業(yè)轉型升級等多個角度分析了規(guī)劃環(huán)評如何更有效地發(fā)揮源頭預防作用，以對相關規(guī)劃開展環(huán)評工作提供參考。

關鍵詞：規(guī)劃環(huán)評；源頭控制；聯(lián)動機制；環(huán)境質(zhì)量；環(huán)境準入

1引言

污染防治，防在前、治在后，預防是環(huán)保的第一要務。這就要求通過規(guī)劃環(huán)評在決策鏈前端的早期介入，將“源頭嚴防”理念有機融入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃中，環(huán)境產(chǎn)生嚴重的、不可逆影響的，實際上往往不是建設項目，而是相關規(guī)劃，然而規(guī)劃環(huán)評長期滯后于建設項目環(huán)評。近期出臺的系列環(huán)評制度性文件從不同方面促使環(huán)評可以參與宏觀綜合決策并發(fā)揮源頭預防的作用。其中，《關于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強空間管制、總量管控和環(huán)境準入的指導意見(試行)》[1]提出，切實推進在規(guī)劃環(huán)評中嚴守“空間、總量、準入”3條紅線，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進環(huán)境質(zhì)量改善和推動產(chǎn)業(yè)轉型升級的作用。《關于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》[2]則是強化了規(guī)劃環(huán)評的剛性約束，推動項目環(huán)評落實規(guī)劃環(huán)評成果，形成聯(lián)動反饋的內(nèi)部工作機制。《關于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導意見(試行)》[3]提到，在環(huán)境問題較為突出的區(qū)域、流域實行規(guī)劃環(huán)評會商，推進區(qū)域、流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評為例，從多個角度分析規(guī)劃環(huán)評如何更有效地發(fā)揮源頭預防作用，對相關規(guī)劃開展環(huán)評工作有一定的借鑒意義。

2加強空間管制、總量管控和環(huán)境準入的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評

2.1強化空間管制，優(yōu)化空間開發(fā)格局

加強空間管制，是指在明確并保護生態(tài)空間的前提下，提出優(yōu)化生產(chǎn)空間和生活空間的意見和要求，推進構建有利于環(huán)境保護的國土空間開發(fā)格局。

目前處于“十三五”規(guī)劃的初期階段，也是部分規(guī)劃的修編階段，結合部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃案例，關于工業(yè)用地普遍存在規(guī)劃面積較大的問題，而過大的規(guī)模勢必會造成更為嚴重的累積影響[4]。一個縣區(qū)級的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，動輒十幾平方千米，某些地區(qū)產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃面積幾乎與居民集中區(qū)面積持平，存在于土地利用與規(guī)劃不符等現(xiàn)象，因此應結合區(qū)域特征，強化開發(fā)邊界管制，當生產(chǎn)、生活空間與生態(tài)空間發(fā)生沖突時，按照“優(yōu)先保障生態(tài)空間，合理安排生活空間，集約利用生產(chǎn)空間”的原則，對規(guī)劃空間布局提出優(yōu)化調(diào)整意見，以保障生態(tài)空間性質(zhì)不轉換、面積不減少、功能不降低。目前，在規(guī)劃環(huán)評開展過程中，許多地區(qū)的生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)紅線劃定等工作尚未完善，在規(guī)劃環(huán)評開展過程中缺乏有效的依據(jù)，因此，應加強區(qū)域生態(tài)保護規(guī)劃等相關工作。

2.2嚴格總量管控，推進環(huán)境質(zhì)量改善

加強總量管控，是指應以推進環(huán)境質(zhì)量改善為目標，明確區(qū)域(流域)及重點行業(yè)污染物排放總量上限，作為調(diào)控區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和開發(fā)強度的依據(jù)。根據(jù)規(guī)劃區(qū)域及上下游、下風向等周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和目標，考慮氣象條件、水文條件等相關因素，按照最不利條件分析并預留一定的安全余量，提出區(qū)域(流域)污染物排放總量控制上限的建議，作為區(qū)域(流域)污染物排放總量管控限值。綜合分析環(huán)境質(zhì)量改善目標、排放現(xiàn)狀、減排成本和技術可行性，確定區(qū)域污染物排放總量削減的階段性目標。當區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀超標或重點行業(yè)污染物排放已超出總量管控要求時，應根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標區(qū)域環(huán)境，提出區(qū)域或者行業(yè)污染物減排任務，推動制定污染物減排方案以及加快淘汰落后產(chǎn)能、促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、提升技術工藝、加強節(jié)能節(jié)水控污等措施。必要時，可提出暫緩區(qū)域內(nèi)新增相關污染物排放項目建設等建議，控制行業(yè)發(fā)展規(guī)模，推動環(huán)境質(zhì)量改善。

污染物排放總量控制，是將排入某一特定區(qū)域環(huán)境的污染物量控制或削減到某一要求的水平之下，以限制排污單位的污染物排放總量。污染物排放總量的確定一般而言有正推法和反推法2種方法。正推法依據(jù)是一個既定的環(huán)境目標或污染物削減目標，以限定排污單位污染物排放總量，稱為目標總量控制，這種方法從污染源的可控制性出發(fā)，強調(diào)控制目標，強調(diào)技術、經(jīng)濟的可行性。反推法依據(jù)是區(qū)域環(huán)境容量，反推允許排入?yún)^(qū)域的污染物總量，稱為容量總量控制，這種方法強調(diào)環(huán)境目標，強調(diào)環(huán)境、技術、經(jīng)濟三者統(tǒng)一。

對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，大氣總量控制對策一般可從以下幾個方面提出：保證熱電廠及企業(yè)鍋爐的脫硫脫硝設施投入運行，脫硫脫硝效率與運行率達到設計要求；燃煤選擇低硫煤，鍋爐采用低氮燃燒技術進一步削減SO2和NOx的排放量；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的能源結構，鼓勵采用清潔能源；強化運行管理，實施動態(tài)跟蹤觀察，采用節(jié)煤等措施，電廠在生產(chǎn)過程中應該強化運行管理，提高生產(chǎn)管理水平，采用節(jié)煤措施，提高燃煤的利用效率，這樣也可以進一步減少SO2、NOx的排放量；應積極提高工藝水平，嚴格限制入?yún)^(qū)企業(yè)生產(chǎn)工藝，至少應達到國內(nèi)先進水平。

對于總量控制的綜合建議，可從以下幾個方面著手：全面落實總量控制要求，實施化學需氧量、氨氮、SO2和NOx主要污染物排放總量控制制度。項目開工建設必須滿足的土地、環(huán)保、節(jié)能等“六項必要條件”，要控制高耗能、高污染行業(yè)過快增長，加快淘汰落后生產(chǎn)能力，完善促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的政策措施，積極推進能源結構調(diào)整，制定促進服務業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。加快節(jié)能減排技術研發(fā)，加快技術產(chǎn)業(yè)化示范和推廣，建立節(jié)能減排技術服務體系，建立重污染行業(yè)退出機制，提高污染行業(yè)準入條件，推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，加強國際交流合作。依法關閉不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴重、浪費資源能源的企業(yè)。不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，強制淘汰化工、印染、造紙等行業(yè)的落后產(chǎn)能和工藝設備，鼓勵發(fā)展能耗低、清潔生產(chǎn)水平先進的工藝。提高環(huán)境準入門檻，嚴格落實限制“兩高一資”各項政策，強化項目“區(qū)域限批”和“行業(yè)限批”。加強城鎮(zhèn)污水處理廠和國控重點污染企業(yè)的監(jiān)督檢查。完善污染減排統(tǒng)計、監(jiān)測、考核“三大體系”，建設運行監(jiān)督制度。完善中控系統(tǒng)和在線監(jiān)測系統(tǒng)管理，實時監(jiān)控主要生產(chǎn)設備、治污設施運行狀況，推進減排監(jiān)測體系建設。為有效控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，對排放污染物實施定量化管理，實現(xiàn)排污企業(yè)持證排污、加強環(huán)境監(jiān)管，按證排污。加強工業(yè)行業(yè)水污染物減排管理。加大工業(yè)點源污水治理力度，強化工業(yè)企業(yè)污水治理和中水回用，鼓勵工業(yè)園區(qū)污水集中處理。繼續(xù)加大污染治理和工藝技術改造力度，提高工業(yè)污染治理技術水平。加大資金投入力度對污水處理廠進行升級改造，推進雨污分流，加強污水處理設施運營監(jiān)管，提高污水集中收集率。推行畜禽養(yǎng)殖污染防治，鼓勵養(yǎng)殖小區(qū)、養(yǎng)殖專業(yè)戶和散養(yǎng)戶將污染物統(tǒng)一收集和治理，按照綜合利用優(yōu)先，“資源化、無害化和減量化”的原則，改進養(yǎng)殖方式，大力推行清潔養(yǎng)殖。加快建設養(yǎng)殖場沼氣工程和畜禽養(yǎng)殖糞便資源化利用工程，保證區(qū)域污染物排放總量平衡。

2.3明確環(huán)境準入，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級

加強環(huán)境準入，是指在符合空間管制和總量管控要求的基礎上，提出區(qū)域(流域)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境準入條件，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展。

目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃一般產(chǎn)業(yè)定位明確，功能分區(qū)合理，然而由于規(guī)劃面積過大等問題，園區(qū)引入企業(yè)往往不能完全按照功能分區(qū)入園，存在布局不合理現(xiàn)象，應在充分論證的基礎上加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)準入條件的限制。環(huán)評應重視各項污染物的排放標準[5]，對于相同產(chǎn)業(yè)，由于工藝不同，其環(huán)境影響也有較大的差別[6]，如同屬食品行業(yè)，深加工與初加工耗水量、污染物排放量有很大的區(qū)別，同樣是制藥企業(yè)，原料藥生產(chǎn)，制藥過程中的發(fā)酵工序、烘干工序等的環(huán)境影響也較其他藥品生產(chǎn)工藝污染大，因此加強環(huán)境準入條件除了要以較為準確的總量判斷和空間管制為基礎以外，還應加強產(chǎn)業(yè)類型及污染工序分析。

按照當前的相關規(guī)定，在環(huán)境準入條件的分析上，可以從以下幾個方面著手。

總體要求：引進符合國家產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)要求、采用先進生產(chǎn)工藝和設備、自動化程度高、具有先進可靠的污染治理技術的項目，禁止工藝落后、設備陳舊、污染嚴重的項目入?yún)^(qū)；優(yōu)先引進無污染、輕污染的企業(yè)，鼓勵具有先進的科學環(huán)境管理水平、符合工業(yè)區(qū)新區(qū)產(chǎn)業(yè)定位的項目入?yún)^(qū)；根據(jù)本地區(qū)環(huán)境承載能力控制工業(yè)新區(qū)合理的發(fā)展規(guī)模，嚴格控制特征污染因子的排放總量。有特征污染因子排放的項目入?yún)^(qū)應慎重；按照《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2011年版)》修訂版的要求引進項目。

鼓勵引進項目：科技含量高、無污染或輕污染、產(chǎn)品附加值高、清潔生產(chǎn)水平高的高新技術類項目；排水量小、干擾不大、低能耗、低污染類的企業(yè)；“三廢”經(jīng)過治理后能實現(xiàn)穩(wěn)定達標排放的項目；采用有效地回收、回用技術，包括余熱利用、各種物料回收套用、各類廢水回用的項目；利用工業(yè)區(qū)內(nèi)其他企業(yè)的產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和廢棄物為原料的，或能為其他企業(yè)提供生產(chǎn)原料，構成“產(chǎn)品鏈”、能實現(xiàn)“循環(huán)經(jīng)濟”的項目。

限制引進項目：不符合開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位、污染排放較大的行業(yè)；高水耗、高能耗、高物耗、清潔生產(chǎn)水平低、水的重復利用率低的項目；加強入?yún)^(qū)項目環(huán)境管理，結合開發(fā)區(qū)環(huán)境容量嚴格控制入?yún)^(qū)項目污染物排放總量指標，不符合開發(fā)區(qū)污染物總量控制要求的項目限制進入開發(fā)區(qū)；結合園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，應限制發(fā)展生物發(fā)酵產(chǎn)業(yè)入園；從功能布局上避免交叉污染企業(yè)入?yún)^(qū)；限制產(chǎn)能盲目發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

禁止引進項目：不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和相關規(guī)劃、不符合國家環(huán)保政策、污染物排放不達標的項目；排放“三致(致畸、致突變和致癌)”污染物、難降解的有機污染物和“三廢”排放不達標的項目；污水預處理達不到開發(fā)區(qū)污水處理廠接管標準的項目。

3加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與建設項目環(huán)評的聯(lián)動工作

《關于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》指出加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，是指進一步強化規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導和約束作用，并在建設項目環(huán)境保護管理中落實規(guī)劃環(huán)評的成果，切實發(fā)揮規(guī)劃和項目環(huán)評預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。意見提出重點領域應加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作，意見中的重點領域的規(guī)劃環(huán)評是指包含重大項目布局、結構、規(guī)模等的規(guī)劃環(huán)評，包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、公路、鐵路及軌道交通規(guī)劃環(huán)評、港口、航道規(guī)劃環(huán)評、礦產(chǎn)資源開發(fā)等相關領域的規(guī)劃環(huán)評。對于具有指導意義的綜合性規(guī)劃，其規(guī)劃環(huán)評原則上不作為與項目環(huán)評聯(lián)動的依據(jù)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評。應以推進區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善以及做好園區(qū)環(huán)境風險防控為目標，在判別園區(qū)現(xiàn)有資源、環(huán)境重大問題的基礎上，基于區(qū)域資源環(huán)境承載能力，針對園區(qū)規(guī)劃方案，在主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃尺度上判定園區(qū)選址、布局和主導產(chǎn)業(yè)選擇的環(huán)境合理性，提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)定位、布局、結構、規(guī)模以及重大環(huán)境基礎設施建設方案的建議；提出園區(qū)污染物排放總量上限要求和環(huán)境準入條件，并結合城市或區(qū)域環(huán)境目標提出園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負面清單。重點領域的規(guī)劃環(huán)境影響報告書，應結合具體規(guī)劃特征和環(huán)評工作成果，在環(huán)評結論中提出對規(guī)劃所包含的項目環(huán)評的指導意見。對于項目環(huán)評可以簡化的內(nèi)容，應提出合理的簡化清單；對于需在項目環(huán)評階段深入論證的，應提出論證的重點內(nèi)容。此外，對于已開發(fā)建設的園區(qū)應加強回顧性評價[7]。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與園區(qū)內(nèi)建設項目環(huán)評各個項目相輔相成?？傮w上，單項工程環(huán)評要服從產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的相關要求，許多在規(guī)劃環(huán)評中不能具體落實解決的問題在單項工程中解決，單項工程環(huán)評總的遵循原則是不能與規(guī)劃環(huán)評結果相抵觸。在單項工程環(huán)評時可以進行適當簡化，如環(huán)境現(xiàn)狀評價及環(huán)境容量核算可以從簡，但仍應加強工程污染源分析、環(huán)保措施分析(優(yōu)先落實規(guī)劃要求的相應環(huán)保措施)、清潔生產(chǎn)分析、環(huán)境風險評價、污染物排放總量控制分析等內(nèi)容。

4結語

規(guī)劃環(huán)評作為污染源頭控制的重要手段，在環(huán)境管理過程中起著重要的作用。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評目前在我國多地開展并已經(jīng)起到了一定的指導作用，然而由于規(guī)劃本身的復雜性，影響因素的多樣性，實施過程中過多的不確定性等因素，目前的規(guī)劃環(huán)評在實際操作過程中還有許多問題。在今后的相關工作中，應加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制，切實發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進環(huán)境質(zhì)量改善和推動產(chǎn)業(yè)轉型升級的作用。

參考文獻：

[1]環(huán)境保護部.關于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強空間管制、總量管控和環(huán)境準入的指導意見(試行) [S].北京：環(huán)境保護部，2016.

[2]環(huán)境保護部.關于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見[S].北京：環(huán)境保護部，2016.

[3]環(huán)境保護部.關于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導意見(試行)[S].北京：環(huán)境保護部，2016.

[4]XU T H，ZHANG L，ZHANG Y． Comparison of quantitative evaluation methods in ecological carrying capacity[C]//2008 Pro-ceedings of information technology and environmental system sciences.Jiaozuo：School of computey science, Henan Polytechnic University,2008(2):359～363．

[5]宋冰，王靖淳，周軍．淺談環(huán)評審批工作中的環(huán)評報告審查[J]．環(huán)境科學與管理，2015，40(11)：191～194．

[6]XU T H，PENG X R，MA S Y． Calculation and application of the models in the Strategic Environment Assessment(SEA)[C]//Proceedings of the 2009 International Symposium on Environmental Science and Technology.Shanghai:China Encivonmenttal Science Institute, Donghua University, Beijing Institute of Technology, et，2009(2):147～149．

[7]黃影．規(guī)劃環(huán)境影響評價中回顧性評價重點探討[J]．綠色科技，2015(11)：174～175．

How to Play the Role of Pollution Source Control by Industrial Park PEIA

Xu Taihai1, Zhao Zhiyuan2

(1.DaqingNormalUniversity,Daqing163712,Heilongjiang,China;2.InstituteofEnvironmentalScience,HeilongjiangUniversity,Haerbin150080,Heilongjiang,China)

Abstract:Prevention is the first priority of environmental protection.The PEIA, as an important means of pollution source control, plays a major rolein the process of environmental management. Due to the complexity of planning, the diversity of factors, the implementation of many uncertainty factors in the process , the PEIA also has many problemsin the actual operation. Combined with the Ministry of Environmental Protectiondocuments recently, wetook the industrial park PEIA for example.From multiple perspective such as strengthening the linkage mechanism of PEIA and project EIA, making full use to the PEIA optimized spatial development layout, promoting the improvement of the quality of the environment and promoting industrial transformation and upgrading,thisarticle analyzedhow to more effectively play a preventive effect of pollution source by the PEIA .It wouldprovide reference for the relevant PEIA.

Key words:PEIA; pollution source control; linkage mechanism ; environmental quality; environmental admittance

收稿日期：2016-03-27

基金項目：大慶師范學院博士科研啟動基金(編號：11ZR19)

作者簡介：徐太海(1981—)，男，滿族，講師，工程師，博士，主要從事為環(huán)境保護與生態(tài)修復技術的研究工作。

中圖分類號：X501

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)10-0058-03