對(duì)稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化建設(shè)的再思考

鄧曉艷

摘要：本文針對(duì)雙套制稅務(wù)檔案管理模式存在的問(wèn)題，結(jié)合稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，提出提高稅務(wù)資料的電子化率，減少紙質(zhì)稅務(wù)資料；拓寬稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化空間，提升辦稅效率；加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)電子文件的全程管理，實(shí)現(xiàn)“電子原件”即時(shí)歸檔等具體措施。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)檔案無(wú)紙化建設(shè)檔案管理

稅務(wù)檔案管理是稅收征收管理的重要組成部分。商事制度改革對(duì)稅務(wù)檔案的管理提出了新要求，登記材料一次提交多部門(mén)使用，勢(shì)必加大稅務(wù)資料的無(wú)紙化程度。雖然筆者所在單位已在稅收現(xiàn)代化管理方面作出了大量的探索實(shí)踐，例如互聯(lián)網(wǎng)地稅局網(wǎng)上申報(bào)納稅、納稅服務(wù)一站式受理，但是征管改革的實(shí)踐使稅務(wù)資料出現(xiàn)多種載體、文件形式并存的情況，特別是非紙質(zhì)資料將越來(lái)越多地應(yīng)用于征管各項(xiàng)工作。面對(duì)這種情況，稅務(wù)檔案管理理應(yīng)突破現(xiàn)有管理模式，打破傳統(tǒng)思維定勢(shì)，適應(yīng)無(wú)紙化管理的新趨勢(shì)。

一、雙套制稅務(wù)檔案管理模式存在的問(wèn)題

為了確保稅務(wù)資料的證據(jù)價(jià)值和使用的便利性，筆者所在單位長(zhǎng)期以來(lái)一直存在紙質(zhì)資料與電子文件并行的雙套制檔案管理模式，也就是說(shuō)大多數(shù)稅收業(yè)務(wù)流程是以雙軌并行的方式進(jìn)行操作的，特別是在稅務(wù)資料生成、運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中紙質(zhì)資料和電子文件二者共存、相互交叉。稅務(wù)檔案雙套制是文件介質(zhì)轉(zhuǎn)換時(shí)期不可避免的現(xiàn)象，雖然它起到了雙保險(xiǎn)的作用，但是也帶來(lái)了很多新問(wèn)題。

（一）雙套制增加了成本，降低了管理質(zhì)效

采用雙軌運(yùn)行模式的稅收征管事項(xiàng)，需要對(duì)稅務(wù)電子文件和紙質(zhì)資料同時(shí)進(jìn)行管理保存，兩種版本文件同步伴隨業(yè)務(wù)流程運(yùn)行，業(yè)務(wù)人員要對(duì)同樣內(nèi)容的兩種文件進(jìn)行重復(fù)或部分重復(fù)辦理。這樣既增加了人為的工作量，又增加了管理成本，更增加了稅收征管工作的流程和環(huán)節(jié)，進(jìn)而影響導(dǎo)檔案工作的質(zhì)量和效率。

（二）雙套制存在兩種檔案內(nèi)容不一致的問(wèn)題

雙套制存在兩種檔案內(nèi)容不一致的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，即電子文件和紙質(zhì)資料的內(nèi)容信息出現(xiàn)不一致時(shí)以誰(shuí)為準(zhǔn)的問(wèn)題。在實(shí)際工作中，大多采用以紙質(zhì)檔案為準(zhǔn)的原則，但是從檔案學(xué)角度來(lái)看，檔案的本質(zhì)屬性是原始記錄性，憑證性、參考性是檔案的一般屬性。當(dāng)兩種載體同時(shí)具有檔案屬性時(shí)，以工作過(guò)程中第一次產(chǎn)生的完整記錄載體作為原始記錄。而這就意味著如何解決上述矛盾是檔案部門(mén)需要思考的問(wèn)題。

（三）雙套制下電子文件資源利用率難以提高

雙套制條件下很多電子文件很難復(fù)制成紙質(zhì)原件。許多稅收征管活動(dòng)已不再采用紙張形態(tài)，電子文件因?yàn)橐孕畔⑿螒B(tài)實(shí)時(shí)輸入，而無(wú)法或難以轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件，例如使用BJCA數(shù)字證書(shū)用戶的繳款。這種稅務(wù)紙質(zhì)資料與電子文件并行的管理模式，使得檔案部門(mén)往往會(huì)將精力集中于紙質(zhì)資料的收集、歸檔，而忽視對(duì)電子文件的管理，導(dǎo)致電子文件的利用價(jià)值難以發(fā)揮。

二、實(shí)現(xiàn)稅務(wù)檔案無(wú)紙化建設(shè)的優(yōu)勢(shì)稅務(wù)檔案無(wú)紙化建設(shè)是依照法律法規(guī)，利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)納稅人報(bào)送的紙質(zhì)資料最少化，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)放給納稅人的紙質(zhì)資料最少化，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)和管理的紙質(zhì)資料最少化，最大限度地減少紙質(zhì)資料，提高稅務(wù)資料的電子化率，在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公，降低稅務(wù)資料、稅務(wù)檔案的管理成本。稅務(wù)檔案無(wú)紙化建設(shè)是技術(shù)上的變革，更是管理上的革命，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為其就是辦公紙張的減少。其優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）降低運(yùn)行成本

實(shí)行稅務(wù)檔案無(wú)紙化管理，不僅能夠減少紙張數(shù)量，而且由于取消不必要或重復(fù)的紙質(zhì)納稅資料的申報(bào)，取而代之采用電子報(bào)送的方式，可以降低納稅人的納稅成本。同時(shí)還能夠把業(yè)務(wù)人員從繁雜的紙質(zhì)征管資料管理中解放出來(lái)，減輕紙質(zhì)稅務(wù)資料后續(xù)管理的工作負(fù)擔(dān)，降低稅收征管和稅務(wù)檔案管理成本。

（二）提高稅收征管質(zhì)效

實(shí)行稅務(wù)檔案無(wú)紙化管理，既可以實(shí)現(xiàn)稅務(wù)信息不重填、不重報(bào)、不重錄，減少人為的失誤和反復(fù)，又能夠加快稅收征管事項(xiàng)辦理速度，減少業(yè)務(wù)流程，縮短時(shí)間，提高稅收征管的質(zhì)量和效率。

（三）提高檔案管理質(zhì)效

傳統(tǒng)稅務(wù)檔案管理的重要工作是資料收集和文件歸檔，它需要依靠稅務(wù)資料形成到歸檔各環(huán)節(jié)工作人員的高度負(fù)責(zé)。紙質(zhì)資料隨業(yè)務(wù)流程辦理過(guò)程流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、經(jīng)手人員多、管理不規(guī)范，常出現(xiàn)收集不齊、容易丟失的現(xiàn)象。而實(shí)現(xiàn)稅務(wù)檔案無(wú)紙化管理，全程以電子文件單軌運(yùn)行，簡(jiǎn)化了人工結(jié)轉(zhuǎn)的簽字、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，有效預(yù)防了稅務(wù)資料丟失的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)電子文件的數(shù)據(jù)為歸檔提供基礎(chǔ)，能夠更好地為檔案查詢(xún)利用提供便捷途徑，提高稅務(wù)檔案管理的效率。

需要注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)地稅局的建設(shè)，全程電子化的稅收征管事項(xiàng)將逐步增加，全程電子化成為稅務(wù)檔案無(wú)紙化管理的前提和基礎(chǔ)，但是全程電子化并不等于無(wú)紙化，應(yīng)從管理模式和制度要求上進(jìn)行徹底變革。也就是說(shuō)，置身電子政務(wù)的大環(huán)境下，稅務(wù)檔案管理工作要擺脫傳統(tǒng)文件管理模式的束縛，將視線從紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)向電子文件，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)檔案無(wú)紙化管理。

三、實(shí)現(xiàn)稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化建設(shè)的具體措施

稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化可以朝著以電子文件為主、紙質(zhì)文件為輔，以計(jì)算機(jī)為主要工作方式和手段的方向發(fā)展。逐步在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部審批、審核環(huán)節(jié)和納稅人的申報(bào)、申請(qǐng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)單軌運(yùn)行無(wú)紙化辦公，提高辦公效率。

（一）提高稅務(wù)資料的電子化率，減少紙質(zhì)稅務(wù)資料

在互聯(lián)網(wǎng)地稅局建設(shè)中，按照《全國(guó)稅收征管規(guī)范》梳理工作流程，厘清工作中形成的稅務(wù)資料，精簡(jiǎn)稅務(wù)資料。按照法律法規(guī)、規(guī)章制度的要求必須保留紙質(zhì)資料的，則由系統(tǒng)在相關(guān)工作環(huán)節(jié)中打印出紙質(zhì)資料并加以必要的簽字或蓋章確認(rèn)，形成紙質(zhì)稅務(wù)資料。例如由稅務(wù)機(jī)關(guān)出具的《外出經(jīng)營(yíng)活動(dòng)稅收管理證明》《完稅證明》。法律法規(guī)和規(guī)章制度沒(méi)有規(guī)定必須保留紙質(zhì)資料的，則可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以電子文件取代紙質(zhì)資料，以電子文件形式在系統(tǒng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn)。而第三方稅務(wù)資料具有專(zhuān)業(yè)性、客觀性強(qiáng)的特性，因此初期可以將紙質(zhì)的第三方稅務(wù)資料掃描成電子影像數(shù)據(jù)長(zhǎng)期保存，而紙質(zhì)資料可按照《北京市地方稅務(wù)局稅務(wù)檔案管理辦法》的規(guī)定保存，到保管期限后，由各區(qū)地稅局鑒定銷(xiāo)毀。然后在納稅人全面實(shí)施電子申報(bào)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)第三方稅務(wù)資料的網(wǎng)絡(luò)報(bào)送，這樣既可以保存稅務(wù)信息數(shù)據(jù)以供稅務(wù)部門(mén)長(zhǎng)期參考使用，又可以降低紙質(zhì)檔案的管理成本。

（二）拓寬稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化空間，提升辦稅效率

在納稅人的申報(bào)、申請(qǐng)過(guò)程中盡可能實(shí)現(xiàn)電子文件傳輸，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部審批、審核環(huán)節(jié)實(shí)行全程控制的網(wǎng)絡(luò)審批、審核，授權(quán)簽字，最終保留電子文件，對(duì)“電子原件”歸檔即可。已經(jīng)存儲(chǔ)了掃描影像數(shù)據(jù)的相關(guān)基礎(chǔ)稅務(wù)資料，在審批過(guò)程中可以調(diào)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，避免納稅人重復(fù)報(bào)送稅務(wù)資料。一是取消紙質(zhì)資料報(bào)送，實(shí)現(xiàn)資料入口無(wú)紙化。在技術(shù)和征管流程、操作規(guī)程的支撐下，稅務(wù)機(jī)關(guān)為普通納稅人提供方便、快捷的辦稅途徑，完善網(wǎng)上辦稅窗口，提供規(guī)范格式并收取規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的電子申請(qǐng)資料表證單據(jù)。同時(shí)，采用多元化的傳輸渠道，如網(wǎng)上報(bào)送、POS機(jī)查詢(xún)繳稅、手機(jī)報(bào)送、一體機(jī)自助繳稅等，擴(kuò)大自助辦稅的方式，拓寬網(wǎng)上受理事項(xiàng)覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)中小稅源專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化管理。此外，在稅務(wù)資料收取的第一個(gè)環(huán)節(jié)以電子資料取代紙質(zhì)資料，提高申請(qǐng)資料信息的正確性、真實(shí)性和規(guī)范性，減輕實(shí)體辦稅服務(wù)廳的工作壓力，并實(shí)現(xiàn)徹底的、真正的稅務(wù)檔案管理無(wú)紙化。二是優(yōu)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部審批、審核環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)無(wú)紙化。按照《全國(guó)稅收征管規(guī)范》保留必要的環(huán)節(jié)，精簡(jiǎn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。同時(shí)，在各個(gè)審批、審核環(huán)節(jié)使用數(shù)字證書(shū)簽名技術(shù)，充分利用全程控制和授權(quán)簽名技術(shù)實(shí)現(xiàn)辦公流程的痕跡化管理，在流程終端對(duì)審核、審批形成的“電子原件”進(jìn)行歸檔保存，確?！半娮釉钡恼鎸?shí)性、完整性和憑證性。

（三）加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)電子文件的全程管理，實(shí)現(xiàn)“電子原件”即時(shí)歸檔

1.實(shí)現(xiàn)對(duì)單軌運(yùn)行稅收征管事項(xiàng)產(chǎn)生的電子文件的即時(shí)歸檔。稅務(wù)部門(mén)在網(wǎng)上對(duì)接收的納稅人申報(bào)電子文件進(jìn)行審核，實(shí)現(xiàn)申報(bào)、審批的全流程網(wǎng)上辦公，審批流程完畢后進(jìn)行“電子原件”即時(shí)歸檔。對(duì)納稅人報(bào)送的紙質(zhì)申報(bào)資料，在受理過(guò)程中將紙質(zhì)資料掃描，在“稅務(wù)檔案管理系統(tǒng)”中保存數(shù)字化副本，稅務(wù)部門(mén)在后臺(tái)審批過(guò)程中調(diào)用數(shù)字化副本進(jìn)行審核。

2.完成報(bào)備和自助審批電子文件的歸檔。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局稅收征管規(guī)范，大量稅收申報(bào)事項(xiàng)將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閳?bào)備事項(xiàng)，原來(lái)由人工審批的涉稅事項(xiàng)將轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣?dòng)審批功能甚至智能化自助審批功能。這些事項(xiàng)可以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)管理和網(wǎng)絡(luò)辦公的優(yōu)勢(shì)，由系統(tǒng)自動(dòng)完成電子文件即時(shí)歸檔工作。

3.逐步實(shí)現(xiàn)其他涉稅事項(xiàng)的網(wǎng)上辦理，電子文件即時(shí)歸檔。稅務(wù)部門(mén)調(diào)用“電子影像數(shù)據(jù)庫(kù)”和“稅務(wù)檔案管理系統(tǒng)”中的影像數(shù)據(jù)以及系統(tǒng)中的其他電子文件數(shù)據(jù)，在網(wǎng)上進(jìn)行審核、審批，實(shí)現(xiàn)涉稅事項(xiàng)網(wǎng)上無(wú)紙化辦公，審批流程完畢后進(jìn)行“電子原件”的即時(shí)歸檔。

4.對(duì)雙軌運(yùn)行稅收征管事項(xiàng)產(chǎn)生的電子文件進(jìn)行即時(shí)歸檔。對(duì)由于特殊原因需要保留紙質(zhì)資料運(yùn)轉(zhuǎn)的雙軌運(yùn)行稅收征管事項(xiàng)，逐步在系統(tǒng)中加入數(shù)字簽名技術(shù)，提高電子文件的憑證性，并在工作流程完畢后對(duì)電子文件即時(shí)歸檔。