地鐵項目前期社會穩(wěn)定性分析方法探討*

徐慧智王連震張文會

（1.東北林業(yè)大學(xué)交通學(xué)院，150040，哈爾濱；2.哈爾濱地鐵集團有限公司，150080，哈爾濱∥第一作者，高級工程師）

地鐵項目前期社會穩(wěn)定性分析方法探討*

徐慧智1，2王連震1張文會1

（1.東北林業(yè)大學(xué)交通學(xué)院，150040，哈爾濱；2.哈爾濱地鐵集團有限公司，150080，哈爾濱∥第一作者，高級工程師）

地鐵項目具有投資大、施工期長、社會影響大等特點，建設(shè)地點多位于城市繁華區(qū)，建設(shè)和運營期間會對部分居民和企事業(yè)單位造成影響。項目前期需要開展社會穩(wěn)定性分析工作，調(diào)查受影響對象對項目建設(shè)的訴求，掌握潛在影響社會穩(wěn)定性的風(fēng)險，提出預(yù)案和措施，化解工程建設(shè)和受影響對象之間的矛盾。進行影響社會穩(wěn)定性的單因素發(fā)生概率和影響程度分析，確定單因素風(fēng)險等級，在此基礎(chǔ)上，參考同類項目，給出各主要風(fēng)險因素的權(quán)重，定量計算擬建項目的綜合風(fēng)險指數(shù)。以某地鐵線路社會穩(wěn)定性風(fēng)險分析為實例，給出了分析的方法和流程，并對社會穩(wěn)定性分析中存在的問題進行了探討。

地鐵；項目前期；社會穩(wěn)定性分析；方法

First-author＇s address School of Traffic Engineering，Northeast Forestry University，150040，Harbin，China

根據(jù)文獻［1］的文件精神，重大事項均要進行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析。重大事項是指在經(jīng)濟社會發(fā)展中事關(guān)人民群眾切身利益，有可能影響社會穩(wěn)定和公共安全的重大決策、重大改革、重大項目、重大活動事項。地鐵工程屬于社會經(jīng)濟中的重大事項，與人民群眾切身利益密切相關(guān)，故應(yīng)該進行項目社會穩(wěn)定性風(fēng)險分析工作［2-4］。

政府作為投資者，以群眾利益為出發(fā)點和落腳點，不希望工程建設(shè)引發(fā)群體性事件。投資主管部門決定編制社會穩(wěn)定性分析專題報告，作為工程可行性研究報告的審批前置要件。以往重大基礎(chǔ)設(shè)施項目決策審批過程中，缺乏對直接利益相關(guān)者訴求的了解，直接利益相關(guān)者也沒有表達渠道，一定程度上加劇了“由于項目建設(shè)引發(fā)社會不穩(wěn)定事件”的潛在風(fēng)險。社會穩(wěn)定性分析報告主要內(nèi)容包括編制依據(jù)、風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計及初始風(fēng)險等級判斷、風(fēng)險防范和化解措施、落實后的預(yù)期風(fēng)險等級。地鐵項目社會穩(wěn)定性分析報告編制的重點為顯著性風(fēng)險因素識別、風(fēng)險發(fā)生概率的確定、識別潛在風(fēng)險及相應(yīng)的解決措施［5-8］。

1　企事業(yè)單位和群眾訴求分析

在大型基礎(chǔ)設(shè)施前期謀劃、工程施工及建成運營的過程中，政府作為其投資主體，一般僅重視項目的投資強度、建設(shè)規(guī)模、工程方案、建成后社會經(jīng)濟效益等內(nèi)容，同時強調(diào)方案的合理性。在基礎(chǔ)設(shè)施工程方案決策過程中，主要考慮工程可行性研究、項目環(huán)評、土地預(yù)審、選址規(guī)劃、項目節(jié)能等內(nèi)容是否符合國家相關(guān)規(guī)范，以及方案是否合理，較少考慮項目直接影響利益群體（居民及企事業(yè)單位）的意見。這樣，在項目審批后，很可能會引發(fā)群體性事件。

1.1受工程影響不大的居民和企事業(yè)單位

和居民的關(guān)注點不同，企事業(yè)單位更多地考慮地鐵建設(shè)對日常工作和營業(yè)活動的影響。工程建設(shè)和運營期間，受影響較小和不涉及工程拆遷的單位，大部分贊同地鐵建設(shè)。主要典型意見及訴求分析如下。

（1）經(jīng)營商多要求一定的經(jīng)濟補償。根據(jù)調(diào)查走訪情況來看，自由房產(chǎn)的經(jīng)營商戶對經(jīng)濟補償?shù)囊蟛皇呛軓娏遥瑢Φ罔F運營帶來的房產(chǎn)升值和營業(yè)額提升有較大的期望。采用租賃方式開展經(jīng)營活動的經(jīng)營商戶，對經(jīng)濟補償有較為強烈的要求。因為工程的建設(shè)直接影響到交通和客流量，而經(jīng)營者租賃房產(chǎn)后已經(jīng)投入了大量的裝修及宣傳費用，并且老客戶群體也已經(jīng)建立，無論是繼續(xù)維持經(jīng)營，還是與房屋所有者違約更改經(jīng)營地址，均會對其造成較大的經(jīng)濟損失。

（2）要求加快地鐵建設(shè)，并盡量減少施工期間對交通和環(huán)境的影響。通過對新建線路影響區(qū)域的走訪發(fā)現(xiàn)，小部分居民和企事業(yè)單位對地鐵建設(shè)造成的影響存在較為含混的印象和概念，認為地鐵建設(shè)，還是一個比較遙遠的事情，表達出加快地鐵建設(shè)的迫切意愿。多數(shù)的居民和企事業(yè)單位認為地鐵建設(shè)對交通和環(huán)境的影響較大，其施工方法和組織模式需要進一步改善。

（3）要求工程建設(shè)期間盡量降低對生產(chǎn)、生活的影響，但忽視運營期間對生活質(zhì)量造成的影響。在走訪座談中，大部分的居民關(guān)心地鐵什么時候開始建設(shè)、建設(shè)期間的交通環(huán)境等問題，對運營期間噪音和振動造成的影響關(guān)注度較低。

（4）由于線路調(diào)整導(dǎo)致地鐵無法直接服務(wù)小區(qū)居民出行時的訴求。群眾在購置房產(chǎn)時，房地產(chǎn)開發(fā)商借助地鐵規(guī)劃線路進行宣傳，但施工階段地鐵線路進行了調(diào)整。此時群眾主要訴求為；一是優(yōu)化調(diào)整線路，使之服務(wù)到其所在小區(qū)；二是如果改變的線路和車站不能服務(wù)到其所在小區(qū)，則要求市政府和地鐵公司退還購房款及給予相應(yīng)補償。

1.2受工程影響較大的居民和企事業(yè)單位

工程建設(shè)期間，將對工程涉及到的小區(qū)和企事業(yè)單位進行遷改。這直接影響到居民和企業(yè)的生活和生產(chǎn)活動。安置小區(qū)建設(shè)期間，由于拆遷居民和企事業(yè)單位需要自行租房解決生活問題，生活條件較為艱苦，并且內(nèi)心存在對未來搬遷合理性和及時性的顧慮，因而被拆遷群體尤其是居民，容易產(chǎn)生共鳴，從而導(dǎo)致群體事件。根據(jù)地鐵項目前期拆遷經(jīng)驗，被拆遷者均對拆遷補償有著較高的期望，往往在初期提出不符合規(guī)定的要求。只有通過宣傳政府的相關(guān)標準，并且執(zhí)行嚴格的拆遷補償支付制度，才可將群體性事件的風(fēng)險減少至最低。

工程運營期間，被拆遷居民往往關(guān)注歷史遺留問題。這些問題往往是政策性的，影響人群數(shù)量較大，并且較難解決。群眾即使與政府和建設(shè)方、運營方多次進行協(xié)商，也無法達到自身提出的要求，故轉(zhuǎn)而求助于制造社會輿論，在公共場合游行或者到政府部門群體性上訪，試圖通過群體性事件解決歷史遺留問題。

（1）反對工程建設(shè)，認為工程建設(shè)無意義。例如，在哈爾濱地鐵項目修建時，曾有群眾認為，哈爾濱市尚不具備大規(guī)模建設(shè)地鐵的能力，常規(guī)公交已經(jīng)能夠滿足日常的出行需求；地鐵建設(shè)對居民和企事業(yè)單位的影響過于巨大，且涉及到工程拆遷；一旦項目啟動，需要耗費大量的精力和時間與建設(shè)單位和政府協(xié)商拆遷安置、拆遷補償、安置期間補償?shù)葐栴}，對拆遷推進過程沒有信心，害怕自己處于弱勢地位，從而反對工程建設(shè)。這一類訴求較多的體現(xiàn)在對地鐵工程建設(shè)不甚了解，規(guī)模較小且經(jīng)濟實力較弱的居民和企事業(yè)單位。

（2）反對現(xiàn)定的工程建設(shè)方案，對工程的線路、站位設(shè)置方案提出異議。關(guān)于地鐵線路和車站的選擇，根據(jù)自身考慮，提出了調(diào)整和修改的建議，并且給出了明確的建議方案。對現(xiàn)階段的方案存在較大的疑惑和不解，認為不夠科學(xué)和合理、工程方案存在較大調(diào)整的可能性。

（3）反對工程建設(shè)，但不給出明確意見。該訴求群體主要集中在擬拆遷的經(jīng)營業(yè)戶，一般為房產(chǎn)的所有者，有固定的承租群體和較為穩(wěn)定的經(jīng)營業(yè)態(tài)。走訪過程中，該訴求群體表示不贊成工程拆遷，擔心對自身企業(yè)的影響過于巨大，尤其是特殊行業(yè)如銀行、市場等，其經(jīng)營群體和客戶群體均需要一定的時間培養(yǎng)，一旦停業(yè)或者更改營業(yè)位置，無法實現(xiàn)現(xiàn)有的經(jīng)濟效益。地鐵區(qū)間上方的居民一般會提出經(jīng)濟補償、施工及運營期間保護樓體安全、調(diào)整線路的意見。

2　社會穩(wěn)定性分析方法

2.1分級和計算方法

根據(jù)文獻［11］，估算風(fēng)險發(fā)生的可能性時，一般采用定性和定量相結(jié)合的方法，逐一對風(fēng)險因素進行多維分析，并估計風(fēng)險因素發(fā)生的概率和影響程度，分析可能產(chǎn)生風(fēng)險的項目階段、地域、群體，以及形成風(fēng)險的成因、影響表現(xiàn)、風(fēng)險分布、影響程度等表現(xiàn)。單因素風(fēng)險分析中，按照風(fēng)險因素發(fā)生的可能性，風(fēng)險發(fā)生概率劃分為很高、較高、中等、較小及可忽略五檔［9-12］。

單因素風(fēng)險發(fā)生概率p，可依據(jù)經(jīng)驗或預(yù)測進行確定，其評判的參考標準見表1。

表1　p的評判參考標準

單因素風(fēng)險的影響程度q，劃分為五個影響等級。具體的劃分及評判參考標準見表2。

表2　q的評判參考標準

風(fēng)險程度（R）可分為重大（其定量判斷標準為R=p×q＞0.64）、較大（其定量判斷標準為0.64≥R=p×q＞0.36）、一般（其定量判斷標準為0.36≥R=p×q＞0.16）、較?。ㄆ涠颗袛鄻藴蕿?.16≥R=p×q＞0.04）和微小（其定量判斷標準為0.04≥R=p×q≥0）五個等級（見表3）。單因素風(fēng)險等級可根據(jù)R進行劃分。定量分析時，R=P×q。

根據(jù)p、q可做出風(fēng)險概率-影響程度-風(fēng)險等級判斷矩陣。

表3　R評判參考標準

2.2定量計算參數(shù)的確定

結(jié)合工程特點及沿線歷史遺留問題，根據(jù)中辦發(fā)［2012］2號文和文獻［1］規(guī)定，將影響地鐵工程建設(shè)的風(fēng)險因素初步分為8大類46項，將工程生命周期分為決策、施工、運營三個階段，并采用專家打分方法進行顯著性因素識別。識別出的顯著性影響因素為征地拆遷、環(huán)境影響、交通影響、經(jīng)營影響（每條地鐵線路的顯著性因素均有所不同，本處給出某市某地鐵項目的顯著性影響因素）。征地拆遷和交通影響發(fā)生在施工期間，環(huán)境影響和經(jīng)營影響發(fā)生在施工和運營期間。

風(fēng)險發(fā)生的概率是定量計算的基礎(chǔ)和關(guān)鍵內(nèi)容，必須有專題調(diào)查作為支撐。地鐵項目（某市某地鐵項目）獲得征地拆遷、環(huán)境、交通、經(jīng)營等因素發(fā)生風(fēng)險概率的方法是采用問卷調(diào)查，統(tǒng)計被調(diào)查者的答案信息，獲得相應(yīng)概率。根據(jù)識別的主要風(fēng)險因素，問卷調(diào)查表共設(shè)計了4大類、21個問題。主要調(diào)研內(nèi)容為工程拆遷、對環(huán)境的影響、對交通的影響、對沿線商業(yè)的影響。

3　社會穩(wěn)定性分析實踐

編制社會穩(wěn)定性分析報告具有積極的意義：使審批部門對工程建設(shè)和運營可能存在的社會穩(wěn)定性因素有所了解，并根據(jù)可能出現(xiàn)的矛盾，提出相關(guān)要求；使受直接影響的利益群體提前了解工程情況，理解和支持工程建設(shè)，并及時提出合理訴求；使建設(shè)單位能盡早調(diào)整方案，減少社會穩(wěn)定性風(fēng)險發(fā)生的可能性；可避免存在引發(fā)社會不穩(wěn)定性風(fēng)險因素的方案通過有關(guān)審批，克服施工期間較難進行方案調(diào)整的弊?。?1-12］。

現(xiàn)以某市某地鐵項目為例，給出社會穩(wěn)定性分析的主要方法和流程。

3.1工程概況及調(diào)查方案

該地鐵線路長約26 km，設(shè)置20座車站，均為地下線和地下車站。該項目工程為穿越松花江工程，部分區(qū)間下穿居民住宅和企事業(yè)單位。

調(diào)查采用現(xiàn)場入戶調(diào)查方式。有14個街道辦事處參與調(diào)查工作，獲取了32個社區(qū)、244家單位1 000戶居民的意見和訴求。樣本分布在車站周邊1 000 m范圍，區(qū)間隧道500 m范圍。調(diào)查樣本中92%的居民和95%的企事業(yè)單位贊同地鐵建設(shè)。調(diào)查情況匯總見表4。

表4　某地鐵項目相關(guān)利益方調(diào)查匯總表

3.2單因素風(fēng)險初始等級

采用專家打分方法，確定各風(fēng)險因素的影響程度。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，確定各風(fēng)險因素的發(fā)生概率。根據(jù)主要風(fēng)險因素的概率和影響程度，計算出單因素的風(fēng)險程度，見表5。

表5　主要風(fēng)險因素的影響程度

3.3項目風(fēng)險等級判斷

在項目風(fēng)險等級定量分析中，一般采用專家打分法確定各風(fēng)險因素的權(quán)重（見表6），再采用綜合風(fēng)險指數(shù)法計算風(fēng)險指數(shù)。

表6　主要影響因素權(quán)重的確定

本項目主要風(fēng)險因素的排序為；征地拆遷、線路穿越、交通影響、環(huán)境影響、商業(yè)影響。其風(fēng)險指數(shù)計算見表7。由表7可得項目的初始風(fēng)險指數(shù)= 0.126+0.048+0.027+0.031 5+0.006 5= 0.239，故初始等級為低風(fēng)險。

表7　本項目綜合風(fēng)險指數(shù)定量計算表（初始風(fēng)險）

根據(jù)上述分析，采用調(diào)整工程方案規(guī)避工程拆遷、增加減振措施、編制社會穩(wěn)定性應(yīng)急預(yù)案等措施來降低項目風(fēng)險。采取措施后，社會風(fēng)險發(fā)生概率和等級均有所下降。此時，主要的風(fēng)險因素排序為：征地拆遷、線路穿越、環(huán)境影響、交通影響、商業(yè)影響。各因素的風(fēng)險指數(shù)計算見表8?？傻庙椖康娘L(fēng)險指數(shù)為0.128 4，等級為低風(fēng)險。

表8　采取措施后的擬建項目綜合風(fēng)險指數(shù)定量計算表

4　風(fēng)險分析的難點

在地鐵項目的社會穩(wěn)定性風(fēng)險分析中，以下幾點為實際操作的難點，需謹慎考慮。

（1）定量分析中，樣本調(diào)查的范圍有多大。地鐵工程線路較長，沿線企事業(yè)單位和居民較多，全樣本調(diào)查較難實現(xiàn)。地鐵項目的調(diào)查范圍為：站點周邊1 000 m、線路兩側(cè)各500 m。各地的調(diào)查樣本數(shù)量：廈門某項目為48份/km，而上海某項目為3份/ km，長沙某項目為6份/km，哈爾濱三個項目分別為83份/km、117份/km、32份/km。地鐵項目的線路長度如為20～30 km則一般調(diào)查樣本量為30份/km左右。如線路較短，則應(yīng)適當增加每km樣本量；如線路較長，則應(yīng)適當減少每km樣本量（具體線路調(diào)查樣本數(shù)量需要結(jié)合實際情況確定）。

（2）怎樣定量計算拆遷、環(huán)境、交通、經(jīng)營等因素的影響結(jié)果。社會穩(wěn)定性分析中，p是1個定量，而q的確定非常關(guān)鍵。采用問卷調(diào)查方式來確定q，是一個較好的辦法。但是，大范圍的統(tǒng)計結(jié)果往往會忽略反對強烈的意見。解決的辦法是對持有反對意見的被調(diào)查者進行回訪，并在分析報告中單獨說明其訴求。

（3）怎樣識別和處理引發(fā)群體事件的顯著性因素。由于地鐵工程建設(shè)位置在城市繁華區(qū)域，很難做到完全避免征地拆遷、線路穿越和影響經(jīng)營，常常會觸及居民和企事業(yè)單位的切身利益，較易引發(fā)群體性事件。一般常通過方案調(diào)整，盡量減少工程建設(shè)和運營的負面影響。但如果即使調(diào)整方案無法達到居民和企事業(yè)單位的要求，則只能做好相應(yīng)維穩(wěn)預(yù)案。分析報告中一定要指出此類因素存在的風(fēng)險和發(fā)生的概率。

（4）定量計算的方法。根據(jù)社會穩(wěn)定性分析編制規(guī)定，定量計算采用單因素分析和綜合因素分析相結(jié)合的方法。采用這種計算方法，單風(fēng)險因素計算影響結(jié)果較高，但綜合因素分析后，風(fēng)險結(jié)果存在降低的可能性。針對這種現(xiàn)象，建議只有所有單因素均為低風(fēng)險，且綜合因素也為低風(fēng)險的情況下，整體項目才可評判為低風(fēng)險。

（5）如何解決工程方案合理性和社會穩(wěn)定性的關(guān)系。地鐵工程社會穩(wěn)定性分析的對象是工程可行性研究報告的推薦線路，是編制單位經(jīng)過綜合工程造價、建設(shè)規(guī)模、環(huán)境影響、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定性等因素比選后推薦的。社會穩(wěn)定性分析專題報告中，社會穩(wěn)定因素的權(quán)重大于工程造價、建設(shè)規(guī)模、環(huán)境影響、節(jié)能評估等因素，評估結(jié)論對工程建設(shè)的合理性造成一定影響。政府出資項目的社會穩(wěn)定性分析需處理好整體和局部的關(guān)系。要綜合考慮方案合理性（代表全體市民的權(quán)益）和社會穩(wěn)定性（代表直接影響者的權(quán)益）的關(guān)系，做好方案調(diào)整工作，作出恰當?shù)纳鐣€(wěn)定性分析結(jié)論。

（6）建設(shè)各因素對社會穩(wěn)定性影響的數(shù)據(jù)庫和案例庫。與房屋征收階段的社會穩(wěn)定性分析不同，工程可行性研究階段進行的社會穩(wěn)定性分析存在著一些不確定性。通過編制數(shù)個地鐵項目，積累工程可行性階段風(fēng)險因素識別與項目建設(shè)和運營過程中出現(xiàn)全體事件的對應(yīng)關(guān)系，可改善指標體系及發(fā)生概率的正確性和應(yīng)對措施的有效性。建議針對不同性質(zhì)的工程項目，做好數(shù)據(jù)庫和案例庫，以更好服務(wù)于項目的社會穩(wěn)定性分析工作。

［1］ 國家發(fā)展和改革委員會.國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的通知［EB/OL］（2013-10-31）［2014-06-06］.www. fgw.yc.gou.cn/news_view.asp？newsid=769.

［2］ 哈爾濱市人民政府.哈爾濱市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施細則（施行）［Z］.2012.

［3］ 上海市隧道工程軌道交通設(shè)計研究院.哈爾濱市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2004—2013年）［R］.上海：上海市隧道工程軌道交通設(shè)計研究院，2004.

［4］ 于波，王丹.成都快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的基本理念和創(chuàng)新［J］.都市快軌交通.2009，22（4）：1.

［5］ 中華人民共和國建設(shè)部，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.城市軌道交通工程項目建設(shè)標準：建標104-2008［S］.北京：中國計劃出版社，2008.

［6］ 邊顏東，朱軍.按照科學(xué)發(fā)展觀要求做好城市軌道交通規(guī)劃工作［J］.都市快軌交通，2009，22（5）：1.

［7］ 吳爽.如何做好城市快軌交通建設(shè)規(guī)劃的修編和續(xù)編［J］.都市快軌交通，2009，22（5）：14.

［8］ 朱軍.按照科學(xué)發(fā)展觀要求做好城軌交通建設(shè)規(guī)劃［J］.都市快軌交通，2005，18（1）：10.

［9］ 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知.［EB/OL］.（2005-08-14）［2014-06-15］.www.gov. cn/zwgk/2015-08/14/content_22487.thm.

［10］ 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知［EB/OL］.（2015-10-19）［2014-07-14］.www.gov.cn/zwgk/2015-10/19/content _79810.thm.

［11］ 國家發(fā)展和改革委員會辦公廳.國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知［Z］.2013.

Analatic Method of Social Stability in Earlier Stage of Subway Project

Xu Huizhi，Wang Lianzhen，Zhang Wenhui

Subway project features big investment，long construction period and significant social impact，because the construction site is usually located in downtown areas of a city，directly influencing the surrounding residents，enterprises and institutions during construction and operation. It is necessary to analyze problems like social stability，investigate the demands of the influenced residents，enterprises and institutions，identifiy the potential riskes，make plans and measures to resolve the conflicts between projects and the influenced objects.The single factor that affects social stability shall be studied，risk level caused by the single factor be detected.On this basis，the weight of risk factors could be obtained，the comprehensive risk rating of a project be quantitatively calculated by referring to similar projects.Taking a subway project as example，the method and analatic process are given，problems and difficulties related to social stability are analyzed.

subway；earlier stage of project；social stability analysis；method

U 212.1∶U 231

10.16037/j.1007-869x.2016.03.001

*中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目（DL13BBX01）；國家自然科學(xué)基金項目（51108137，51208238）

（2014-08-08）