淺析農(nóng)村宅基地登記中存在的問題及對策——以綿陽安州區(qū)為例

趙　靜

（綿陽市國土資源局安州區(qū)分局，四川綿陽 621000）

淺析農(nóng)村宅基地登記中存在的問題及對策
——以綿陽安州區(qū)為例

趙靜

（綿陽市國土資源局安州區(qū)分局，四川綿陽 621000）

文章通過隨機(jī)查閱25年來綿陽市安州區(qū)700宗農(nóng)村宅基地登記資料，分析存在的問題，并提出解決問題的方法，為農(nóng)村宅基地登記工作，更好地保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供服務(wù)。

農(nóng)村宅基地登記問題對策

為充分發(fā)揮國土資源對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用，國土資源部于2016年4月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》（國土資規(guī)[2016]4號），通知要求：“深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點，加快推進(jìn)宅基地﹑集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作?！鞭r(nóng)村宅基地登記為探索農(nóng)村宅基地統(tǒng)籌利用方式，穩(wěn)步開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押﹑擔(dān)保﹑轉(zhuǎn)讓，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)，依法自愿有償退出等提供依據(jù)。

2016年3月，國務(wù)院正式批復(fù)同意安縣撤縣設(shè)區(qū)。2016年5月20日，綿陽市安州區(qū)正式掛牌。安縣撤縣設(shè)區(qū)后，迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。同時，安州區(qū)的農(nóng)村宅基地也成為社會焦點。

1　農(nóng)村宅基地的定義

宅基地使用權(quán)是經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員，用于建造住宅而沒有使用期限制約的集體土地使用權(quán)[1]。

2　農(nóng)村宅基地的占用標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》第52條的規(guī)定，安州區(qū)農(nóng)村宅基地采用最高每人30 m2的標(biāo)準(zhǔn)，3人戶及以下，可以占用農(nóng)用地90m2，非農(nóng)用地120m2；4人戶可以占用農(nóng)用地120m2，非農(nóng)用地150m2；5人戶及以上，可以占用農(nóng)用地150m2，非農(nóng)用地180m2。

3　農(nóng)村宅基地登記現(xiàn)狀及存在的問題

綿陽市安州區(qū)（原四川省安縣）于1991年開始進(jìn)行農(nóng)村宅基地登記工作，至今已25年，并一直作為國土資源管理的日常工作，每年都有幾百宗至幾千宗不等的農(nóng)村宅基地完成登記。截止2015年底，共計完成農(nóng)村宅基地登記15.5432萬宗。經(jīng)隨機(jī)查閱1991～2015年的700宗農(nóng)村宅基地登記情況發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地登記工作雖已開展多年，但仍存在著一些問題。

3.1人員、資金、技術(shù)問題

1991年，全縣進(jìn)行初始登記時，有200多人從事登記工作，如今從事登記工作的人員僅30多人。隨著國土員陸續(xù)退休，基層國土員出現(xiàn)了青黃不接的情況。同時，隨著業(yè)務(wù)量的不斷增加，人員短缺愈加突顯。

農(nóng)村宅基地登記涉及廣大的農(nóng)村地區(qū)，但配給的專項資金不多。由于資金缺乏，導(dǎo)致測量設(shè)備落后及專職測繪人員短缺，國土所工作人員在測繪過程中，只能采用人工鋼卷尺進(jìn)行測量，其結(jié)果不能生成測繪成果坐標(biāo)，面積不準(zhǔn)確，也不能建立農(nóng)村宅基地登記數(shù)據(jù)庫。

由于人員缺乏﹑資金不足﹑技術(shù)設(shè)備落后，制約了農(nóng)村宅基地登記的現(xiàn)代化管理，以至農(nóng)村宅基地登記及管理還停留在20世紀(jì)90年代的水平。

3.2超占處理的問題

農(nóng)村宅基地超占是個歷史問題。人均宅基地從1991～2015年統(tǒng)計（圖1）的700宗數(shù)據(jù)可以看出，人均宅基地長時間保持在30m2以上，總體趨勢不斷增大，最高時人均宅基地達(dá)到了60.10m2。

戶均宅基地面積常年保持在100～150m2之間（圖2），而戶均人口卻從4人左右逐漸減少到3人以下（圖3），也說明超占面積在不斷增加。

根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第45﹑46﹑47條的規(guī)定，對不同時期的超占行為做出不同的處理。

經(jīng)查閱1991年以來的登記資料，超占面積在登記卡中均有注明。但是，土地使用證書中卻沒有體現(xiàn)。直到2015年才明確要求，超占面積應(yīng)在土地證書中注明。而對于超占面積過大的情況，只能暫停登記。

《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》第66條明文規(guī)定了對超占的處理方法。經(jīng)查閱2001年之前的宅基地登記檔案資料，安州區(qū)（原安縣）對宅基地超占采取的行政處罰方式，以繳納罰金為主，罰金標(biāo)準(zhǔn)為1～4.5元/m2。未經(jīng)批準(zhǔn)改建也會被處罰，罰金標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/m2，甚至將原耕地硬化作為曬場，也被要求繳納罰金并復(fù)墾。超占部分還被要求每年繳納土地?fù)p失費。然而2001年之后的登記資料中，沒有出現(xiàn)因為違法占用宅基地而受到處罰的資料。違了法沒有處罰措施，助長了違法行為。

圖1　人均宅基地1991～2015年統(tǒng)計（m）

圖2　戶均宅基地面積統(tǒng)計（m）

圖3　戶均人口統(tǒng)計（戶）

3.3農(nóng)村宅基地范圍、邊界問題

雖然，四川省《中華人民共和國土地管理法》實施辦法，對農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定。但，把農(nóng)村宅基地簡單地理解為只要是農(nóng)民修建的房屋都是占用了農(nóng)村宅基地，很少考慮到農(nóng)村生活的實際情況。如農(nóng)民存儲糧食需要倉庫，飼養(yǎng)牲畜需要圈舍，甚至牲畜的糞便也需要存儲的地方等。過去還可以對廚房﹑豬舍﹑蠶房﹑沼氣等進(jìn)行審批登記，如今已將這些合理的﹑現(xiàn)實存在的需求忽略了。然而，超占部分大多用于養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)活動。

對于有超占面積的宗地邊界如何敘述，一直沒有明確的規(guī)定。一般情況下，超占部分由工作人員根據(jù)合法審批面積人為劃分，用虛線表示，但在邊界敘述上沒有區(qū)別，容易誤導(dǎo)社員對宗地范圍和面積的認(rèn)識，是產(chǎn)生行政糾紛的根源。

3.4對“改建”的認(rèn)識不統(tǒng)一

（1）“改建”不需要審批，直接做變更登記，登記面積為原面積。

（2）“改建”需要審批，審批面積應(yīng)為原宅基地面積，登記面積為原面積。

（3）“改建”需要審批，審批面積應(yīng)為法律規(guī)定的面積，登記面積為審批合法面積，超占面積在“記事”中載明。

4　解決農(nóng)村宅基地登記的對策

2014年末，安州區(qū)總戶數(shù)為19.0221萬戶，隨著人口的增加和分戶情況的增多，以及農(nóng)村宅基地越來越重要的社會地位，進(jìn)一步完善加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記，勢在必行。

4.1加強(qiáng)人員、資金、技術(shù)支持

農(nóng)村宅基地登記雖然重要，但不是“高﹑精﹑尖”的工作。該項工作需要的是吃苦耐勞﹑接地氣﹑甘愿在當(dāng)?shù)毓ぷ?，又熟悉?dāng)?shù)厍闆r的人。完全可以聘請當(dāng)?shù)匚幕潭容^高的人，由老國土員帶領(lǐng)就可完成測量﹑地籍調(diào)查﹑表格填寫等基礎(chǔ)工作。同時，加強(qiáng)資金支持和工作人員的技術(shù)培訓(xùn)，在全區(qū)范圍內(nèi)配置現(xiàn)代測繪儀器，并推廣使用。

借鑒城鎮(zhèn)地籍管理的管理模式，爭取專項資金。聘請專業(yè)的測繪隊伍對全縣的農(nóng)村宅基地進(jìn)行測量，然后逐年進(jìn)行變更調(diào)查，可以確保農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫的建立，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)代化。

4.2加大處罰力度

農(nóng)村宅基地超占大多數(shù)只有幾十個平方，量大面廣，既不能坐視不管，也不能粗暴的拆除，更不能一罰了之。除了罰款之外，還可以將此類違法行為在村內(nèi)張榜公示，錄入“個人信用”記錄，迫使有違法行為的村民及時糾正。糾正之后，亦可張榜公示，形成良好的輿論環(huán)境。另外，在征地拆遷中，對于違法的部分不予補(bǔ)償或以低于成本價補(bǔ)償，使超占無利可圖，遏制違法。

4.3結(jié)合實際情況明確宅基地范圍、邊界

結(jié)合農(nóng)村生活生產(chǎn)的實際情況，廣泛調(diào)研，征求農(nóng)戶意見，明確農(nóng)戶生產(chǎn)﹑養(yǎng)殖等，將可以占用的農(nóng)村集體土地的面積，鼓勵農(nóng)戶對這些土地進(jìn)行審批﹑登記。

借鑒城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的方式，可以在超占部分和合法部分增加一個界址點，分段敘述邊界。

4.4統(tǒng)一對“改建”的認(rèn)識

根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第51條的規(guī)定及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）要求：“對農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地﹑老宅基地和未利用土地的，由村﹑鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，批量報縣（市）批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐宗落實到戶?！币虼?，“改建”也應(yīng)該按照法律規(guī)定的合法面積進(jìn)行審批登記。

5　結(jié)語

農(nóng)村宅基地登記已在綿陽市安州區(qū)開展了25年多，隨著國家對農(nóng)村的重視程度的不斷加深和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地登記的重要性與現(xiàn)實性已不言自明。只有不斷地規(guī)范登記行為，提高登記的準(zhǔn)確性，才能讓登記更好地服務(wù)于廣大群眾，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[1]高延利主編．土地權(quán)利理論與方法．中國農(nóng)村出版社

[2]高延利主編．土地登記實務(wù)．中國農(nóng)村出版社

[3]龍翼飛主編．土地登記相關(guān)法律知識．中國農(nóng)村出版社

[4]李亮明．農(nóng)村宅基地登記發(fā)證問題與對策思路探討．科技咨詢

[5]彭靜．農(nóng)村宅基地管理問題初探．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，（10）

[6]吳新美．我國農(nóng)村宅基地管理問題現(xiàn)狀及對策．中國農(nóng)業(yè)信息，2015，（01）