中國外匯賬戶管理調查

文/宋國軍 安源 編輯/靖立坤

Administration 外匯管理

中國外匯賬戶管理調查

文/宋國軍 安源 編輯/靖立坤

在當前背景下，重構外匯賬戶管理法規(guī)，整合外匯賬戶，完善外匯賬戶信息管理系統(tǒng)，顯得尤為必要。

外匯賬戶作為反映微觀主體外匯資金增減變動情況及其結果的載體，在外匯業(yè)務實踐中發(fā)揮著重要的基礎性作用。自1997年相繼發(fā)布《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《境外外匯賬戶管理規(guī)定》以來，我國已逐漸形成了較為完善的外匯賬戶管理體系。但是隨著金融改革的穩(wěn)步推進，尤其是資本項目逐步可兌換和人民幣國際化程度的不斷加深，外匯管理職能發(fā)生了轉變，原有的賬戶管理體系已經(jīng)不能適應新形勢發(fā)展的需要，迫切需要改革。

外匯賬戶管理政策的沿革

隨著外匯管理制度改革的實施和國際收支形勢的轉變，我國外匯賬戶管理政策經(jīng)歷了從無到有、從不完善到逐步完善的過程，大體可分為三個階段。

外匯賬戶管理政策框架確立階段（1997年以前）

《中華人民共和國外匯管理條例》作為外匯管理上位法為外匯賬戶管理提供了依據(jù)。《中華人民共和國外匯管理條例》（1997年修改版）第二十八條明確指出，“經(jīng)營外匯業(yè)務的金融機構應當按照國家有關規(guī)定為客戶開立外匯帳戶，辦理有關外匯業(yè)務”，并對經(jīng)常項目和資本項目外匯賬戶的開立等進行了明確。為完善境內(nèi)外外匯賬戶管理，依據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》（1997年修改版）等法規(guī)，國家外匯管理局先后于1997年10月和12月發(fā)布了《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《境外外匯賬戶管理規(guī)定》，通過對原有賬戶管理政策進行整合，初步確立了較為完整的外匯賬戶管理政策框架。管理思路上，按照資金來源和性質，將外匯賬戶分為經(jīng)常項目外匯賬戶和資本項目外匯賬戶兩大類，通過外匯賬戶的開立、使用和關閉等舉措，對外匯賬戶進行監(jiān)督管理。

經(jīng)常項目外匯賬戶改革階段（1997—2007年）

1996年12月1日，我國宣布接受國際貨幣基金組織第八款，承諾實現(xiàn)經(jīng)常項目項下完全可兌換。為適應這一形勢發(fā)展的需要，我國積極推進經(jīng)常項目外匯賬戶管理改革，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是經(jīng)常項目開戶管理。經(jīng)常項目開戶管理改革中有三個關鍵節(jié)點：第一個節(jié)點，2001年11月，國家外匯管理局發(fā)布《中資企業(yè)外匯結算賬戶管理實施細則》，放寬了中資企業(yè)外匯結算賬戶開立標準；第二個節(jié)點，2002年10月，國家外匯管理局發(fā)布《境內(nèi)機構經(jīng)常項目外匯賬戶管理實施細則》，取消了中資企業(yè)開立經(jīng)常項目外匯賬戶的條件限制，統(tǒng)一了中資企業(yè)和外資企業(yè)的賬戶管理政策；第三個節(jié)點，2006年，國家外匯管理局取消了經(jīng)常項目外匯賬戶開戶事前審批。至此，經(jīng)常項目外匯賬戶開戶事前審批完全放開。

二是經(jīng)常項目外匯賬戶限額管理。經(jīng)常項目外匯賬戶限額管理又可分為五個階段：第一階段，2003年8月，放開國際承包工程等暫收待付項下經(jīng)常項目外匯賬戶限額，允許其外匯收入全額保留在外匯賬戶內(nèi)；第二階段，2004年5月，上調經(jīng)常項目外匯賬戶限額核定標準，將企業(yè)可保留經(jīng)常項目現(xiàn)匯比例由20%上調至30%或者50%；第三階段，2005年2月，再次對經(jīng)常項目外匯賬戶限額進行重大調整，將企業(yè)可保留經(jīng)常項目現(xiàn)匯比例由30%或者50%上調至50%或者80%；第四階段，2006年調整經(jīng)常項目外匯賬戶限額核定辦法，由以前按收入的50%或者80%核定，統(tǒng)一調整為按上年度經(jīng)常項目外匯收入的80%和經(jīng)常項目外匯支出的50%之和確定；第五階段，2007年，取消經(jīng)常項目外匯賬戶限額管理，允許境內(nèi)機構根據(jù)經(jīng)營需要自行保留經(jīng)常項目外匯收入。至此，經(jīng)常項目實現(xiàn)了由強制結售匯向意愿結售匯的轉變。

三是外匯賬戶管理信息系統(tǒng)。經(jīng)常項目外匯賬戶逐漸放開的同時，國家外匯管理局2002年設計開發(fā)了外匯賬戶管理信息系統(tǒng)，并在全國推廣上線。此后，又多次對該系統(tǒng)進行升級，通過整合賬戶系統(tǒng)和國際收支系統(tǒng)數(shù)據(jù)等方式，來滿足監(jiān)管需要。綜上所述，在此期間，經(jīng)常項目外匯賬戶改革得以不斷推進和完善，很好地適應了經(jīng)常項目完全可兌換的要求。

資本項目外匯賬戶改革階段（2008年至今）

與經(jīng)常項目已經(jīng)實現(xiàn)完全可兌換相比，我國資本項目目前仍處于逐漸可兌換過程中。在此過程中，由于經(jīng)常項目和資本項目政策不平衡，導致異常資金傾向于借助經(jīng)常項目實現(xiàn)跨境資金擺布。資本項目開放、匯率市場化、跨境資金流動成為外匯管理改革的方向。外匯賬戶改革，也在圍繞上述方面穩(wěn)步推進。

一是待核查賬戶管理。為應對跨境資金流入，國家外匯管理局、海關總署和商務部于2008年7月聯(lián)合下發(fā)《出口收結匯聯(lián)網(wǎng)核查辦法》，規(guī)定企業(yè)須開立出口收匯待核查賬戶，企業(yè)貿(mào)易項下外匯收入必須先進入出口待核查賬戶，經(jīng)真實性審核后銀行方可為其辦理結匯或轉出。后來，《出口收結匯聯(lián)網(wǎng)核查辦法》被整合進貨物貿(mào)易外匯管理改革法規(guī)，《國家外匯管理局關于進一步促進貿(mào)易投資便利化完善真實性審核的通知》（匯發(fā)[2016]7號）也簡化了A類企業(yè)貨物貿(mào)易的外匯收入管理，但待核查賬戶被保留。

二是境外機構境內(nèi)外匯賬戶（即NRA賬戶）管理。為規(guī)范境外機構境內(nèi)外匯賬戶的開立、使用等行為，促進貿(mào)易投資便利化，防范金融風險，國家外匯管理局于2009年7月下發(fā)《關于境外機構境內(nèi)外匯賬戶管理有關問題的通知》，并在該文中重申了離岸賬戶相關管理措施。

三是其他資本項目賬戶管理。與經(jīng)常項目外匯賬戶管理改革不斷推進和完善相比，資本項目外匯賬戶改革基本穩(wěn)定。賬戶改革主要是在伴隨資本項目的開放過程，對相應賬戶開立、收支范圍進行規(guī)定。這些規(guī)定散見于資本項目相關改革文件中。

現(xiàn)行政策存在的問題

法規(guī)層面：系統(tǒng)性差，管理效果較弱

從上文可以看出，自上世紀90年代外匯賬戶管理改革框架確立以來，伴隨著我國對外開放程度的不斷提高，國家陸續(xù)出臺了一系列外匯賬戶管理的政策和法規(guī)。通過檢索《中國外匯管理法律全集（2015）》發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)存有效的涉及賬戶管理的外匯局發(fā)文（含聯(lián)合發(fā)文）數(shù)量較多，高達134部。其中，有的專門針對外匯賬戶提出了規(guī)范性要求（如《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《境外外匯賬戶管理規(guī)定》），成為外匯賬戶管理的框架性文件；也有的將外匯賬戶的管理要求融合在相關外匯業(yè)務的法規(guī)條款之中，如外匯資本金賬戶的開立、使用的相關要求在《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》附件——《直接投資外匯業(yè)務操作指引》中有具體的描述。而在這些政策法規(guī)中，有的已滯后于外匯形勢的發(fā)展，甚至部分條款已經(jīng)失效。如《國家外匯管理局關于調整經(jīng)常項目外匯管理政策的通知》（匯發(fā)[2006]19號），隨著經(jīng)常項目外匯賬戶政策的逐漸放開，其所涉及的外匯賬戶政策部分實際意義已不大。通過對現(xiàn)行有效法規(guī)目錄進行梳理發(fā)現(xiàn)，涉及外匯賬戶的法規(guī)主要有29部，其中賬戶管理類法規(guī)6部，基本法規(guī)6部，經(jīng)常項目外匯管理法規(guī)8部，資本項目外匯管理法規(guī)9部。整體而言，法規(guī)系統(tǒng)性較差。由于框架性的文件缺少實施細則，而具體的業(yè)務操作指引又會隨著各種政策補充條款的頒布而不斷變化，客觀上使政策法規(guī)的解讀存在一定的困難。此外，近年來監(jiān)管機構簡政放權力度不斷加大，銀行等金融機構獲得了越來越多的執(zhí)行自主性，導致在實際操作中，經(jīng)常出現(xiàn)不同的銀行對同一文件的理解尺度不盡相同，審核要求也不一致，從而大大削弱了外匯賬戶管理的實際效果。

賬戶使用層面：種類繁多、實際操作不便利

根據(jù)現(xiàn)有外匯賬戶管理的相關規(guī)定，按照資金來源和性質，可將外匯賬戶分為經(jīng)常賬戶、資本賬戶和特殊業(yè)務賬戶3大類、73小類。其中，經(jīng)常項目賬戶涉及貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、個人結算、保險機構、跨國公司外匯資金集中運營、自貿(mào)區(qū)分賬核算賬戶等15類，資本項目賬戶涉及直接投資、證券投資、貸款、衍生產(chǎn)品、非銀機構等46類；特殊業(yè)務12類。從銀行實際操作的情況來看，存在以下操作問題：

一是企業(yè)用于貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易的經(jīng)常項目賬戶和用于資本金、外債的資本項目賬戶使用效率較高，但由于缺乏相應的制度約束，存在開立、使用等業(yè)務處理不規(guī)范的現(xiàn)象。例如：由于對企業(yè)經(jīng)常項目外匯結算賬戶的開戶數(shù)量、長期睡眠戶、轉戶、關戶等均無具體規(guī)定，銀行和企業(yè)出于自身利益需求，重復開戶、多頭開戶、亂開戶現(xiàn)象十分嚴重。隨著銀行經(jīng)營考核壓力的不斷加大，這種現(xiàn)象還有愈演愈烈的趨勢。

二是其他資本項目項下的賬戶，由于賬戶的開立、使用相對復雜，再加上業(yè)務的特殊性，多數(shù)銀行平時很少涉及，導致這部分賬戶業(yè)務操作不便利、使用效率較低。例如：資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶分為境內(nèi)資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶和境外資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶兩種，導致銀行和企業(yè)或個人在實際業(yè)務發(fā)生時，對同為資產(chǎn)變現(xiàn)的業(yè)務，要依據(jù)兩種賬戶不同的性質和收支范圍，開立兩個賬戶，且每一個賬戶在賬戶內(nèi)資金使用完畢后，通常會直接關閉并不再使用。

賬戶數(shù)據(jù)采集方面：采集不全，質量不高

當前，外匯賬戶信息的采集作為外匯業(yè)務數(shù)據(jù)采集平臺的一部分，依托于國家外匯管理局信息服務平臺，涉及各類主體相關外匯賬戶以及部分人民幣賬戶的開關戶和收支余信息的采集，包括：境內(nèi)非銀行機構、境外機構及境外個人在境內(nèi)銀行開立的外匯賬戶；境內(nèi)個人開立的個人外匯結算賬戶和個人資本項目外匯賬戶，以及外匯局規(guī)定需要報送的人民幣賬戶等三類賬戶的開戶、關戶、每日余額、每日收入合計、每日支出合計等信息。但是，以下三類賬戶數(shù)據(jù)并未納入采集范圍：一是境內(nèi)個人外匯儲蓄賬戶，二是境外機構境內(nèi)人民幣賬戶，三是企業(yè)直接購匯對外支付或者境外收匯后直接結匯而不通過外匯賬戶處理的結售匯業(yè)務。特別是由于實行本、外幣賬戶體系的獨立管理和信息采集、上報，外匯賬戶系統(tǒng)對于涉外主體人民幣賬戶信息的采集僅涉及8類特殊的資本項目下的人民幣賬戶，造成了數(shù)據(jù)采集的不全面，賬戶數(shù)據(jù)無法全面反映資金收支劃轉情況，不能完整、清晰地描述外匯資金的流動脈絡，進無法實現(xiàn)外匯業(yè)務的全口徑監(jiān)測。

與此同時，相關的法規(guī)文件雖然強調了數(shù)據(jù)報送的技術規(guī)范，但對外匯賬戶數(shù)據(jù)報送的準確性、完整性、時效性等方面要求較少，缺乏對銀行報送數(shù)據(jù)質量的監(jiān)督機制。這導致在實際操作中，金融機構對賬戶數(shù)據(jù)報送的操作往往不夠重視，報送質量不高。

境內(nèi)非居民賬戶方面：監(jiān)管過于寬松，可能滋生各種違法犯罪行為

目前，我國對境內(nèi)非居民賬戶的監(jiān)管政策散見于多項外匯管理法規(guī)中，主要包括《關于境外機構境內(nèi)外匯賬戶管理有關問題的通知》《個人外匯管理辦法》等，從整體上看，監(jiān)管非常寬松，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是非居民賬戶開立相對容易，除了境外機構境內(nèi)外匯賬戶需要外匯局賦碼外，基本可以憑注冊材料或者身份證明文件直接在銀行開立；二是非居民賬戶資金往來及劃轉相對自由，從境內(nèi)外收匯、相互之間劃轉到向境外支付，基本不受任何限制。隨著當前我國經(jīng)常項目可兌換和資本項目部分可兌換以及特殊經(jīng)濟區(qū)域優(yōu)惠政策的出臺，各種直接投資業(yè)務、跨境人民幣業(yè)務獲得了長足的發(fā)展，境內(nèi)非居民賬戶業(yè)務規(guī)模也在不斷增長，已成為跨境資金流動的重要組成部分。

與此同時，政策的寬松和操作的便捷，也使境內(nèi)非居民賬戶成為規(guī)避現(xiàn)有外匯法規(guī)管制、資金非法跨境流動和地下錢莊等洗錢犯罪的常用工具。比較常見的形式有以下三種：一是境內(nèi)企業(yè)在香港、塞舌爾、馬紹爾、英屬維京群島等地注冊境外公司，并以境外公司名義在境內(nèi)銀行開立境內(nèi)非居民賬戶。在進出口業(yè)務中，首先以境外公司的名義與國外客戶簽立定單并結算貨款，隨后環(huán)節(jié)可以通過以較低的成交價與境內(nèi)企業(yè)結算、將外匯資金暫時留存境外或者用于境外投資等活動達到避稅或者擺布資金目的。二是境內(nèi)企業(yè)以其境外公司的境內(nèi)非居民外匯賬戶存款質押人民幣貸款獲得資金，待資金回籠后再進行償還，以規(guī)避支付結匯制等管理政策。三是離岸公司利用其境內(nèi)離岸賬戶向多個境內(nèi)居民個人匯入單筆金額不超過5萬美元的資金，并以境內(nèi)居民個人名義結匯后，將所得資金通過轉賬和提現(xiàn)的方式進行集中。即通過分拆匯入、結匯后再集中的方式，將外幣資金轉換成人民幣。四是境內(nèi)外關聯(lián)公司通過外保內(nèi)貸、內(nèi)保外貸等形式實現(xiàn)跨境資金擺布，間接地打通了資本項目兌換通道，實現(xiàn)了境外異常跨境資金的流入或者流出。在實際操作中，由于離岸業(yè)務具有信息不對稱、公司背景資料調查成本高、調查程序復雜等特點，境內(nèi)銀行在貫徹“展業(yè)三原則”過程中，真實性審核往往流于形式，難以深入、細致、及時地把握境外機構的背景情況，對其跨境資金流動情況難以進行全面考察和準確判斷，真實性把握不足。這就導致在防范利用境內(nèi)非居民賬戶進行違規(guī)交易和反洗錢的分析篩查方面執(zhí)行難度很大，風險較高。

針對上述問題，筆者認為，可以在借鑒國外成果經(jīng)驗的基礎上，充分考慮我國各項改革進展情況，協(xié)調推進我國外匯賬戶管理改革。原則是要和外匯管理改革相配套，協(xié)調并進。具體實施層面，可以先整合法規(guī)、精簡賬戶，再結合資本項目可兌換和匯率市場化進程，分階段、有步驟地推進外匯賬戶改革，最終實現(xiàn)本外幣賬戶一體化。

作者宋國軍單位：外匯局青島市分局

作者安源單位：匯豐銀行(中國）有限公司青島分行