環(huán)境公益訴訟特別程序研究

李東陽（江西理工大學，江西 贛州 341000）

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環(huán)境公益訴訟特別程序研究

李東陽
（江西理工大學，江西 贛州 341000）

摘要：近年來，環(huán)境公益訴訟已經日益成為社會關注的焦點，而我國現(xiàn)行法律中關于此方面的規(guī)定并不健全，一些 環(huán)境問題得不到有效解決。新《民事訴訟法》所規(guī)定的環(huán)境公益訴訟，在制度構成和理論解說上仍然存在著諸多分歧。 因此，構建我國的環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。文章界定了環(huán)境公益訴訟基本概念，厘清了環(huán)境公益訴訟的制度功能，并且從訴訟實施權配置理論出發(fā)重新審視非實體權利義務歸屬主體享有環(huán)境公益性訴訟實施權的正當性基礎， 在此基礎上闡明了環(huán)境公益訴訟有別于普通訴訟程序的若干特別程序規(guī)則。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；民事訴訟法；特別程序

一、問題的提出

2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這為環(huán)境公益訴訟制度的建構奠定了基礎，但由于《民事訴訟法》對公益訴訟的規(guī)定過于簡單而淪為“公益訴訟原則”，[1]而且配套實體法律尚未修改以及最高人民法院相關司法解釋尚未出臺而導致環(huán)境公益訴訟在2013年陷入低谷，社會各界對修改中的《環(huán)境保護法》寄以厚望，新聞媒體持續(xù)性關注和推動著環(huán)境公益訴訟條款的起草和完善工作，學者同仁紛紛也對環(huán)境公益訴訟制度的具體設置展開論戰(zhàn)。然而，無論是普通民眾抑或法學研究者，大家關注的焦點均為環(huán)境公益訴訟的適格原告問題，并且主要從行政機關、檢察機關、環(huán)保團體以及公民提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢與劣勢進行簡單比較研究的基礎上倉促地得出結論。事實上，縱觀現(xiàn)有文獻，人們各自定義的環(huán)境公益訴訟各不相同，對環(huán)境公益訴訟的功能期待也有所區(qū)別，并伴隨著作者自身系統(tǒng)的利益訴求，“公說公有理婆說婆有理”的混戰(zhàn)局面的發(fā)生也就不可避免了。鑒于此，在對環(huán)境公益訴訟的程序特則展開詳盡分析之前，確有必要對環(huán)境公益訴訟的基本理念、基本界定及其制度功能進行研究。與此同時，由于行政機關、檢察機關、環(huán)保團體以及公民提起公益訴訟的優(yōu)劣勢對比結論取決于作者的研究視角與利益訴求偏好，并且其中的任何一方擔任環(huán)境公益訴訟適格原告均呈現(xiàn)優(yōu)勢與劣勢并存的局面，解決問題的關鍵在于如何從制度上“揚長避短”，而并非“非此即彼”的抉擇。因而，筆者擬從訴訟實施權配置理論出發(fā)重新審視非實體權利義務歸屬主體享有環(huán)境公益性訴訟實施權的正當性基礎。在解決環(huán)境公益訴訟基本概念界定、制度功能厘清尋求的基礎上，如何從程序上確保環(huán)境公益訴訟實現(xiàn)其預期訴訟價值則當然屬于本文的研究對象。

二、對環(huán)境公益訴訟概念的理解

何謂環(huán)境公益訴訟？在新《民事訴訟法》頒布實施前，我國尚沒有一部關于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，只是隱性地規(guī)定在相關法律中。這些法律包括1989年《環(huán)境保護法》中“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”的規(guī)定，可以解釋或引申為允許提起環(huán)境公益訴訟；1999年《海洋環(huán)境保護法》第三十條規(guī)定的“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償請求?！币搽[含了環(huán)境公益訴訟的概念；2008年的《水污染防治法》第八十八條規(guī)定的“因水污染受到損害的當事人人數(shù)眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環(huán)境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務機構和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助”，可以被認為是促進環(huán)境公益訴訟的進一步發(fā)展的立法；而2005年12月3日國務院頒布的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”、“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟”的闡述是對環(huán)境行政性法規(guī)對環(huán)境公益訴訟的明確支持。不僅如此，還有各種地方性法規(guī)關于環(huán)境公益訴訟的立法界定和司法實踐，我國的環(huán)境公益訴訟早已先于明確立法而在國內持續(xù)發(fā)展，如2007年11月，貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市法院建立全國首個環(huán)境保護法庭并按規(guī)定受理環(huán)境公益訴訟等。雖然上述法律法規(guī)和政策性決定不是真正意義上的“環(huán)境公益訴訟”，但作為環(huán)境公益訴訟的準備和雛形，為我國環(huán)境公益訴訟在立法上的確立作出重要貢獻。

2013年1月1日，經過修改的新《民事訴訟法》正式頒布施行，其第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，首次在立法層面上明確規(guī)定我國的環(huán)境公益訴訟，我國的環(huán)境公益訴訟制度正式建立。該條規(guī)定打破了訴訟法理論上的“直接利益”原則，保護了公民的環(huán)境權，激發(fā)了公民在保護環(huán)境方面的積極作用，對保護環(huán)境起到極大的作用。環(huán)境公益訴訟主要有以下幾個特征：

首先，從環(huán)境公益訴訟的目的看，目的具有公益性。原告提起訴訟的目的是為了維護環(huán)境的公共利益，不是為了獲得個體的私利，而是不特定多數(shù)者的利益。如廣州石榴崗河污染公益訴訟案件，該案中由于原告的訴求是要求被告賠償自己的損失，因而不具備公益性，也就不是環(huán)境公益訴訟。

其次，從環(huán)境公益訴訟的原告來看，原告具有廣泛性。也就是說只要有足夠的能力，想為保護環(huán)境或者為保護那些因環(huán)境污染、破壞而受到影響的人做點事，無論你是誰都可以按程序提起訴訟。在此請注意，根據(jù)我國最新修改的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定： 對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。我們可以得知，我們國家并沒有賦予個人提起環(huán)境公益訴訟的權利，并且能提起環(huán)境訴訟的組織也是“法律規(guī)定的”機關和有關組織。這難道說環(huán)境公益訴訟的原告不具有廣泛性嗎？答案肯定是否定的。這只能說我們國家的原告資格制度還有待繼續(xù)完善，直到任何個體和組織都具有法律規(guī)定的原告資格。

最后，從環(huán)境公益訴訟的提起方式看，環(huán)境公益訴訟具有很強的預防性。不像環(huán)境私益訴訟，環(huán)境公益訴訟原告只要認為被告的行為具有污染或破壞環(huán)境的行為，就可提起訴訟。這樣可以有效阻止環(huán)境危害的發(fā)生，把違法行為消滅在最初狀態(tài)，降低受環(huán)境問題影響的風險?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第九十條第二款的規(guī)定不具有環(huán)境公益訴訟的性質就是因為該條不具備環(huán)境公益訴訟的預防性，它是損害后才能提起的訴訟。

總之，要判斷一個訴訟是否是環(huán)境公益訴訟，綜合以上三點基本上就能做出判斷。

三、環(huán)境公益訴訟的特別程序

《民事訴訟法》是以私益訴訟為中心制定的，而在公益訴訟程序特則的立法供給嚴重不足。與此同時，《環(huán)境保護法》系以實體法規(guī)范為主要內容，難以為環(huán)境公益訴訟指定詳盡的特殊程序規(guī)則。因而，環(huán)境公益訴訟程序特則只能綜合運用包括目的解釋在內的各種法律解釋方法予以明確，并最終通過最高人民法院出臺司法解釋的方式對解釋效力加以強化。

（一）訴訟模式。在環(huán)境公益訴訟中，應當對傳統(tǒng)民事訴訟所貫徹的處分原則和辯論原則加以必要限制，以防止社會公共利益因原告的不妥當訴訟行為遭受損害或者得不到保護。處分原則的限制適用主要表現(xiàn)為：對原告放棄訴訟請求、承認對方請求、和解等訴訟行為進行嚴格限制，限制被告反訴，限制法院調解；法院裁判不受當事人訴訟請求的限制，判決主文與訴訟請求不具有對應性。辯論主義的限制適用主要體現(xiàn)為：當事人不主張的事實，如果事關公共利益的保護，法院也應當審理；法院應當依職權調查收集證據(jù)，調查范圍不限于當事人申請調查的范圍；法院對雙方自認的事實也要進行審查。誠然，強調法院在環(huán)境公益訴訟中適當強化職權主義色彩并不等于法院可以違背司法中立原則，應當確保雙方當事人享有充分的攻擊防御機會。[2]

（二）管轄制度。在級別管轄方面，考慮到環(huán)境公益訴訟案件影響范圍大、涉及人數(shù)多、社會關注度高，協(xié)調復雜利益沖突的難度和壓力也很大，建議借鑒意大利2009年關于集團訴訟的法律，規(guī)定由省會城市的中級法院或者最高人民法院指定的中級法院集中行使公益訴訟案件管轄權，但跨省市的河流污染以及海洋環(huán)境污染案件，由海事法院機制管轄。在地域管轄方面，建議將采取預防污染措施地增加為管轄連接點，具體可以表述為：環(huán)境公益訴訟由污染發(fā)生地或者損害結果地、采取預防污染措施地人民法院管轄。污染發(fā)生地、損害結果地、采取預防污染措施地在多個人民法院轄區(qū)的，有關人民法院均有管轄權。

（三）舉證與證明規(guī)則的特則。鑒于國家機關的證據(jù)收集能力并不亞于被告，行政機關與檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟應當采取與環(huán)境私益訴訟相同的舉證責任分配規(guī)則與證明標準，以免造成雙方當事人訴訟地位失衡。對于環(huán)保團體與自然人提起的環(huán)境公益訴訟而言，考慮到其舉證能力弱、距離證據(jù)較遠、收集證據(jù)手段的匱乏等因素，建議采用表見證明、事實推定等方法認定被告的過錯以及因果關系等難以證明的要件事實。

（四）訴訟費用與訴訟成本的特則。考慮到環(huán)境公益訴訟的利他性，如果需要提供環(huán)境公益訴訟原告預交甚或承擔案件受理費以及包括交通費、鑒定費、律師費等在內的其他合理訴訟費用，環(huán)境公益訴訟實施權主體將缺乏訴訟動力。對此，貴州市中級人民法院出臺的《關于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設的實施意見》已經作出很好的嘗試，筆者在其基礎上提出以下建議供參考：（1）原告起訴時法院緩收案件受理費，原告敗訴時免收原告訴訟費用，鑒定費、律師費和其他訴訟成本由各省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)境保護公益基金支付。原告勝訴的，判決被告承擔訴訟費以及原告的律師費、鑒定費等費用。（2）原告申請保全或先予執(zhí)行的，經人民法院審查符合法律規(guī)定的，應及時作出裁定并免收保全費用，并可以不要求原告提供擔保。

（五）禁止令之發(fā)布。環(huán)境公益訴訟往往具有滯后性，無法及時遏制污染、破壞環(huán)境的違法行為，在理論上存在著適用《民事訴訟法》第100條規(guī)定的行為保全制度之必要，即可以根據(jù)一方當事人的申請責令對方當事人作出一定行為或者禁止其作出一定行為，當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施。然而，《民事訴訟法》第100條規(guī)定的行為保全制度系以案件已經系屬法院為必要條件，而環(huán)境公益訴訟案件的起訴與受理有時候需要花費很長的時間，這使得訴前禁令乃至獨立性禁令制度均見諸于我國司法實踐。考慮到《環(huán)境保護法》只賦予環(huán)保行政機關以能夠有效應對企業(yè)事業(yè)單位違法排污的強制性應對措施，環(huán)保行政機關只能針對企業(yè)事業(yè)單位以外其他主體違法排污行為以及所有類型主體破壞環(huán)境行為向人民法院申請禁止令，而環(huán)保行政機關以外的其他環(huán)境公益訴訟實施權主體的禁令申請類型則不應當受到限制。

（六）判決效力的片面擴張規(guī)則。根據(jù)既判力片面擴張理論，為保障其他沒有提起公益訴訟但享有相應訴訟實施權主體獲得最低限度的程序正義保障，已經確定的環(huán)境公益判決只有在勝訴的情形下才能拘束其他尚未起訴的訴訟實施權主體，而敗訴的環(huán)境公益訴訟判決則不禁止其他主體針對同一公益性請求再次向人民法院提起訴訟。誠然，為防止被告遭受不必要的額外訴累，可以考慮允許被告提起反訴，請求法院確認其行為并不違反環(huán)境保護法律的相關規(guī)定，法院受理此類反訴后應當發(fā)布公告，以便其他公益性訴訟實施權主體有機會對被告的反訴進行反駁。

注解：

[1]參見張衛(wèi)平：“民事公益訴訟原則的制度化及實施研究”，載《清華法學》2013年第4期。

[2]在檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟實踐中，為了保障環(huán)境公益訴訟案件勝訴，法院、檢察院與環(huán)保部門形成聯(lián)動機制、集體研究案情、制定訴訟策略的做法顯然有違司法的本質屬性，長期以往將會危及司法權威。參見王社坤：“檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與建議”，載《環(huán)境經濟》2013年第4期。

中圖分類號：D925

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）04-0144-02

作者簡介：李東陽（1987.06-）,男，2013級研究生，江西理工大學，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。