論設區(qū)的市立法權限

楊玄宇 蘭路曉（河北大學 政法學院，河北 保定 071000）

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論設區(qū)的市立法權限

楊玄宇 蘭路曉
（河北大學 政法學院，河北 保定 071000）

摘要：新修改的《立法法》賦予了所有的設區(qū)市以地方立法權，但卻把范圍限定在了城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面。此規(guī)定不僅模糊而且范圍狹窄，這不僅導致設區(qū)市有越權立法的可能而且也大大挫敗了其立法的積極性。因此，明確權限范圍并擴大權限范圍是擺在我們目前的首要問題。

關鍵詞：設區(qū)的市；立法權限；擴權

一、《立法法》對設區(qū)市立法權的限定

我國《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。

這就是新《立法法》對設區(qū)市立法權限的規(guī)定，設區(qū)市也應依其規(guī)定進行相關立法。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國的法律體系已經(jīng)不可能延伸到社會管理的各個方面，也很難顧及到不同領域不同地域的特殊問題，且近幾年較大的市也進行了相關立法并促進了當?shù)氐娜姘l(fā)展。這為賦予設區(qū)市以立法權提供了實踐經(jīng)驗，相應地《立法法》也為設區(qū)市進行立法提供了法律依據(jù)。

二、設區(qū)的市立法權限之不足

（一）設區(qū)市的立法權限極其模糊。

立法權限的模糊直接導致設區(qū)的市進行立法的積極主動性不高，地方立法權限的模糊體現(xiàn)在兩個方面：第一，對權限范圍的規(guī)定不夠明確。第二，“等”字有歧義。

第一，“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”到底涵蓋多少內容在立法法的相關解釋出臺前是不能確定的。如城鄉(xiāng)建設包括房屋拆遷補償嗎？管理是否包括社會事務性管理？環(huán)境保護的范圍到底有多大？對環(huán)境一詞做廣義還是狹義理解？這些問題都是至關重要關系立法權限大方向的問題，如若得不到解決就會造成立法混亂。

第二，“等”字有歧義。還有一個模糊的字眼就是關于“等”字的理解?！暗取敝皇且粋€語氣助詞還是立法者為其預留了廣闊的空間？“等”是“等內等”還是“等外等”？[1]這些問題若不厘清，那么實踐中地方立法僭越國家立法或者地方立法被擠壓從而失去實效的問題仍在所難免。

（二）設區(qū)市的立法權限極其狹窄。

雖說此次《立法法》的最大亮點是賦予了所有設區(qū)的市以地方立法權，但是我們應該看到立法主體在擴大的同時，立法權限范圍卻被牢牢的“綁架”了。

據(jù)統(tǒng)計，杭州市在2001年至2012年期間共制定和修改了地方性法規(guī)共74件，其中關于新立法法限定的設區(qū)市的立法權限的相關地方性法規(guī)共40 件，約占總數(shù)的 54%。從中我們可以看出，新立法法所限定的立法權限僅僅占一個城市所有地方性法規(guī)的一半左右，因此類比到設區(qū)市，如果把立法范圍限定在如此狹窄的三個方面，這不僅容易導致其他相關領域的法制建設缺失，而且也與各地方的客觀情況和實際需求不相符合。

三、設區(qū)的市立法權限之完善

（一）通過科學列舉來厘清權限內容。

既然“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項”本身就是一個模糊的概念，不易確定其準確的內涵和外延，況且立法工作本身就是規(guī)定宏觀的立法事項的內容。我們不妨借鑒我國《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條行政訴訟受案范圍和第十三條受案范圍的排除的規(guī)定采取肯定式列舉兼否定式排除的方式來厘清設區(qū)市的立法權限內容。

我國法律委員會在報告中曾提出“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”范圍是比較寬的。因此，依據(jù)此精神并參照行政訴訟法的相關內容可以做出列舉式的規(guī)定。比如，從城鄉(xiāng)建設與管理看，我們可以把基礎設施建設、城鄉(xiāng)規(guī)劃納入；從環(huán)境保護看，我們可以把水、濕地、野生動物納入；從歷史文化保護看，我們可以把文物古跡、風景名勝納入。

（二）擴大設區(qū)的市立法權限。

地方擁有較大的權限范圍去因需立法，這是我國《立法法》發(fā)展的必然趨勢。但是設區(qū)的市擁有多少立法權限才能既保證維護法治的統(tǒng)一又充分發(fā)揮地方的主觀能動性是我們目前要解決的問題。筆者認為應逐步放開，由于我國立法體制和審批程序還沒有特別完備，一旦全部放開恐怕會使得各個省的人大常委會束手無策造成混亂和恐慌。

由于新立法法規(guī)定了設區(qū)市進行立法的相關程序，因此筆者認為在加強對其立法進行高標準嚴把關的情況下完善備案審查制度，就不必須死死地限制設區(qū)市的立法權限，因為這是極其不利于發(fā)揮地方主觀能動性的。[2]而應該參照較大市過去立法的比重情況來適當擴大設區(qū)市的立法權限，逐步放開。

四、結語

全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜總結設區(qū)的市進行立法權的活動可謂是“穩(wěn)步推進，已見成效”。因此我們可以看出設區(qū)的市對于所賦予的立法權還是比較有熱情的，所以為了確保設區(qū)的市進行立法時有明確的“法”可依，也為了其能制定出真正符合當?shù)貙嶋H發(fā)展需求的地方性法規(guī)并維護法制統(tǒng)一，厘清立法權限、擴大立法權限勢在必得。

參考文獻：

[1]向立力.地方立法發(fā)展的權限困境與出路試探[J]政治與法律,2015年第1期

[2]龐凌.依法賦予設區(qū)的市立法權應注意的若干問題[J]學術交流,2015年第4期,第91頁

中圖分類號：D901

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）04-0125-01

作者簡介：

1.楊玄宇，1992年9月，女，漢族，河北邯鄲，研究生，河北大學，政法學院，憲法學與行政法學；

2.蘭路曉，1991年11月，女，漢族，河北邢臺，研究生，河北大學，政法學院，憲法學與行政法學。