江西省小型水庫移民解困工作調(diào)研報告

□江西省扶貧和移民辦三峽移民管理處

江西省小型水庫移民解困工作調(diào)研報告

□江西省扶貧和移民辦三峽移民管理處

江西省為小型水庫大省，據(jù)統(tǒng)計，建國以來全國共修建庫容為10萬—1000萬立方的小型水庫8萬多座，而江西省就修建了其中9400余座，占全國近八分之一，產(chǎn)生小型水庫移民40余萬人，分布在全省100個縣（市、區(qū)）。這些小型水庫的建設在防洪、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了較好的效益，對各地經(jīng)濟和社會的發(fā)展起到了積極作用，但是，很多小型水庫移民卻由此失去了賴以生存的土地，存在吃水難、行路難、就醫(yī)難、上學難、灌溉難等一系列問題。

國務院下發(fā)的《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》( 國發(fā)［2006］17 號) 中明確提出，要妥善解決小型水庫移民的困難問題，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可通過提高本省( 區(qū)、市) 區(qū)域內(nèi)全部銷售電量( 扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電) 的電價籌集資金，統(tǒng)籌解決小型水庫移民的困難。2009年，江西省正式啟動了小型水庫移民解困工作，省政府辦公廳以贛府廳發(fā)[2009]19號文轉發(fā)了《省移民辦關于江西省解決小型水庫移民生產(chǎn)生活困難工作方案的通知》，同年將小型水庫移民解困工作納入全省“民生工程”之一，為妥善解決全省小型水庫移民生產(chǎn)生活困難問題奠定了堅實的基礎。

江西省小型水庫移民解困工作實施至今已經(jīng)7年，取得了顯著的成效，小型水庫移民的生產(chǎn)生活條件得到了進一步改善，收入水平有了明顯增長。但是，隨著農(nóng)村社會形勢的發(fā)展，特別是全面脫貧奔小康的大環(huán)境，小型水庫移民群體的解困需求及移民安置地的條件改善要求必然會發(fā)生很大變化，如何在新形勢、新常態(tài)下做好小型水庫移民解困工作，成為了一個新課題。為破解難題、開拓思路，我處于2015年1 1月至2 0 1 6年1月，對全省20多個小型水庫移民解困工作重點縣開展了一次系統(tǒng)的調(diào)查研究，通過上門入戶與移民交談、與移民干部座談、實地查看解困項目實效等方式，得到第一手資料，經(jīng)過歸納整理，現(xiàn)報告如下：

一、小型水庫移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀

（一）收入水平穩(wěn)步提高。小型水庫移民解困工作啟動至今，共7批次下?lián)苣甓冉饫зY金20204.5萬元，實施解困項目4983個，通過持續(xù)的項目幫扶，移民收入水平穩(wěn)步提高，與當?shù)剞r(nóng)村居民收入水平差距大幅縮小，相當部分貧困移民脫貧。據(jù)初步統(tǒng)計，2010年江西省小型水庫移民人均收入為3000元左右，2015年人均收入已經(jīng)達到6400元，5年年均增長22.7%，快于全省農(nóng)村居民收入平均增速，有5個縣（市、區(qū)）的小型水庫移民年人均收入超萬元，已達到或超過全省農(nóng)村居民年人均收入水平。

（二）生產(chǎn)生活條件明顯改善。通過多年的解困項目扶持，小型水庫庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎設施建設步伐明顯加快，出行難、飲水難、灌溉難等問題得到極大改善，制約小型水庫移民村經(jīng)濟社會發(fā)展的各類瓶頸問題得到較大緩解。如豐城市近年共實施解困項目151個，其中修建排灌站4座、山塘水庫25座、灌渠16.7千米、堤壩0.1千米、廁所1所、門前塘7口、鄉(xiāng)村公路50.6千米、機耕道1.6千米、橋涵9座、學校1063平方米、操場700平方米、村文化室750平方米等，有效地改善了小型水庫移民安置區(qū)生產(chǎn)生活條件，受益移民達1萬余人。

（三）移民安置區(qū)社會總體穩(wěn)定。小型水庫移民解困工作啟動的前幾年，各級移民管理部門的信訪穩(wěn)定壓力極大，反映的突出問題主要集中在要求享受大中型水庫移民后扶直補政策，特別是官方數(shù)據(jù)庫容量未達1000萬立方，而實際庫容超過1000萬立方的小型水庫移民，訴求尤為強烈。信訪穩(wěn)定工作是小型水庫移民解困工作的重中之重，我們在做好正常信訪接待及政策解釋工作外，堅持預防為主，關口下移，要求各級移民管理部門深入開展情況調(diào)查走訪活動，經(jīng)常性深入移民點，聽取移民群眾在生產(chǎn)生活上的意見和建議，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決移民困難，化解信訪隱患。通過近期的調(diào)研，反映全省各小型水庫移民安置區(qū)社會總體穩(wěn)定，各級移民管理部門的信訪量逐年遞減，2015年赴省辦上訪的小型水庫移民共3批1 4人次，為歷年最少。

（四）移民發(fā)展致富基礎增強。小型水庫移民解困工作的主要實施方式仍然是基礎設施建設為主，在優(yōu)先解決好移民飲水難、灌溉難、出行難等突出困難的基礎上，各地都在積極探索幫助移民發(fā)展致富的途徑，2014年度全省安排小型水庫移民生產(chǎn)發(fā)展項目33個，通過鼓勵、引導和扶持移民群眾發(fā)展符合當?shù)靥攸c的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游服務等產(chǎn)業(yè)，提高移民自我發(fā)展，增加收入的能力。如樂平市洪巖鎮(zhèn)羅家村委會海藍種養(yǎng)殖合作社，合作社成員全部是小型水庫移民，2014年度申報生產(chǎn)發(fā)展項目資金3萬元，整合合作社資金12萬元，搭建蛋鴨養(yǎng)殖大棚，帶動移民致富。

二、解困工作主要做法

（一）科學規(guī)劃解困方向。由于江西省小型水庫移民具有人數(shù)基數(shù)大、庫區(qū)及移民安置區(qū)涉及面廣、困難問題較多的特點，受年度解困資金有限的制約，注定無法全面大包大攬式解決移民的生產(chǎn)生活困難問題。我們在制定年度解困政策時科學謀劃、統(tǒng)籌考慮：一是按照“突出重點、兼顧一般”的原則，從2012年度開始，將解困工作的重點放在解決小型水庫移民飲水難、灌溉難問題上，適當兼顧解決小水庫移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展和其他基礎設施建設與完善等方面存在的問題；二是從2012年度起，按函數(shù)比例分配年度資金小于3萬元的縣（市、區(qū)）都未安排解困資金，集中三年優(yōu)勢資金于2014年度統(tǒng)籌安排?？茖W的解困方向及統(tǒng)籌原則，使小型水庫移民解困資金最大化發(fā)揮了效益，得到移民群眾及基層干部的一致認可。

（二）合理分配年度解困資金。小型水庫移民無法核定到人，所以依據(jù)庫容量和水庫數(shù)來進行分配仍然是最合理方案，江西省年度解困資金分配原則是根據(jù)各縣（市、區(qū)）小型水庫座數(shù)和庫容量各占50%為比重計算，作為資金分配基數(shù)。由于小型水庫移民主要產(chǎn)生在小一型水庫，特別是庫容量較大的小一型水庫，因此我們在分配資金中側重考慮庫容量接近中型水庫（900-999萬立方）的小一型水庫移民安置地以及小型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)生產(chǎn)生活困難較突出的地方，同時，為防止“撒胡椒面”現(xiàn)象，我們要求單個項目資金下限額度為3萬元。

（三）強化管理解困資金項目。年度解困資金下達后，我們要求各地嚴格按照《江西省大中型水庫移民后期扶持資金使用管理辦法》開展項目報備、組織實施、驗收建檔等工作，要求各地加強組織領導，落實工作責任，強化監(jiān)督檢查，確保資金安全。我處也多次組織對各地進行小型水庫移民解困工作督導，通過督導促進解困項目的規(guī)范實施、規(guī)范管理。各地在解困資金項目管理工作中也開拓思路、嚴格要求，如吉安市在小型水庫移民解困項目及資金管理中堅持“三嚴（嚴格項目申報、嚴格項目管理、嚴格資金使用）”，確保“三快（項目申報快、實施進度快、資金撥付快）”，有效地促進了解困工作落到實處；分宜縣在解困項目管理中聘請第三方技術服務，從項目可研初設到項目實施、到項目竣工驗收進行全面服務管理，加強了解困項目的督促檢查及項目的竣工驗收工作。

（四）整合資源，小資金撬動大項目。小型水庫移民解困資金量小，“僧多粥少”的局面是我們面對的實際問題，各地在多年的實際工作中積極探索新思路，充分利用縣辦的平臺，撬動、整合交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門的資金合力進行小型水庫移民解困項目建設，如此既做大了解困項目資金，更好地解決了移民實際困難，又聯(lián)合相關部門進一步強化、完善了項目資金管理。如袁州區(qū)2013和2014年度結合該區(qū)開展農(nóng)村安全飲水及村莊整治的相關工作，充分利用財政的一事一議項目、發(fā)改委和水務局的人畜飲水項目、交通局的組道改造項目，使小水庫資金效果最大化；又如彭澤縣近年移民解困資金只有205萬元，而整合各類項目資金和移民群眾自籌資金達350多萬元，使解困能力進一步擴大。

三、仍然存在的困難問題

（一）小型水庫移民安置區(qū)資源較匱乏，環(huán)境較惡劣。江西省的大部分小型水庫建設在六十年代大躍進時期，移民基本采取就近后靠安置方式，庫區(qū)及安置區(qū)大多地處偏遠，資源匱乏，而且因為修建水庫淹沒了移民大批良田，后來調(diào)整給移民土地土質較差，人均占有耕地面積較少。如都昌縣小型水庫移民人均耕地面積不足0.5畝，且多數(shù)為“冷水田”、“望天丘”、“漏水田”，水利條件差，糧食產(chǎn)量低；崇義縣小型水庫移民人均耕地0.32畝，遠低于當?shù)剞r(nóng)民人均水平。

（二）安置區(qū)基礎設施仍然薄弱，抗災能力差。雖然經(jīng)過多年項目扶持，但由于小型水庫移民面廣、量大，而每年的解困資金有限，遠遠無法全面解決移民安置區(qū)的突出困難，目前尚有一些庫區(qū)和移民安置區(qū)的村組道路沒有硬化，水利設施建設滯后，部分水渠毀損嚴重，有效灌溉面積少，部分移民飲水水質差，醫(yī)療衛(wèi)生條件有待改善等，在受到自然災害的侵襲后，基礎設施更顯破舊。如我們這次調(diào)研走訪的青原區(qū)富灘鎮(zhèn)丹村上源頭組，屬于“十二五”規(guī)劃中的貧困村，有5戶建檔立卡貧困戶，目前入村小組的3.6公里道路仍未硬化，是該鎮(zhèn)最后三個未通水泥路的自然村。

（三）小型水庫移民收入仍然偏低，增收門路窄。由于小型水庫移民生產(chǎn)方式大多較原始，生產(chǎn)資料有限，自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)濟效益低下，因居住偏遠地區(qū)，文化程度偏低，自學能力不足和培訓機會較少等原因造成勞動技能缺乏，無法從事有技術含量的工作，僅靠出賣體力勞動獲取報酬，工資收入普遍不高。全省小型水庫移民年人均收入較全省農(nóng)民平均水平低4000元；在九江市的小型水庫移民人口中，人均純收入在貧困線（2300元）以下還有22680人，脫貧根基不牢，因病、因災、因市場波動導致返貧的現(xiàn)象突出，與本地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。

（四）年度解困資金征繳延滯，個別縣項目推進較慢。按照省政府辦公廳轉發(fā)的小型水庫移民解困實施方案：“解困資金由省電力公司隨電費征收，于次年1月份將上一年度征收的資金全額繳入省財政專戶”，但實際操作中每年都要到次年九月份左右電力公司才能征繳入庫到位，導致每年度的解困項目要延滯到次年的年底才能正式報備實施，這給資金的檢查、審計帶來了一定的困惑，同時也容易讓移民產(chǎn)生資金被挪用的誤解。通過調(diào)研，我們還發(fā)現(xiàn)個別縣年度解困項目實施進度較慢，解困資金使用撥付期限遠遠超過規(guī)定范圍，如南豐縣2012年度共安排解困項目資金16萬元（2013年12月財政廳下?lián)埽?，由于前期工作不完備，啟動實施嚴重延遲，16萬元資金目前仍然滯留賬戶。

（五）移民信訪壓力仍然較大。雖然小型水庫移民信訪量正逐年遞減，2016年至目前來省辦上訪的小型水庫移民只有1批5人次，但一些小型水庫移民安置重點縣的信訪壓力仍然比較大，如高安市新街協(xié)塘水庫（屬于實際庫容超過大中型水庫標準的小型水庫）移民，仍然強烈要求享受大中型水庫移民后期扶持直補政策，多次到市扶貧移民辦上訪；新建縣樂化鎮(zhèn)樂化村楊泗自然村小型水庫移民，兩次到省辦上訪，在新建縣已經(jīng)安排該村解困項目的情況下，仍然來省辦要求加大幫扶力度。

四、下一步工作思路及建議

（一）精準明確解困工作扶持范圍。小型水庫移民解困工作的扶持范圍是小型水庫庫區(qū)及移民安置區(qū)，由于江西省小型水庫數(shù)量眾多、分布面廣，各地在安排年度解困項目時必須考慮輕重緩急，按照移民生產(chǎn)生活困難程度來排序安排項目，但通過調(diào)研，特別是與一些小型水庫移民交流反映的情況，發(fā)現(xiàn)有些縣（市、區(qū)）安排項目的重點不在移民安置區(qū)，而在小型水庫庫區(qū)，并且相當部分安排在產(chǎn)生移民人數(shù)少，甚至是無移民的小型水庫庫區(qū)，雖然這并不違反全省的解困工作范圍，但卻偏離了小型水庫移民解困工作的政策意圖，移民受益面小，甚至于移民無法受益，移民群眾意見較大。下一步，我們建議在布置年度解困項目報備工作中，嚴格規(guī)定解困項目必須安排在產(chǎn)生移民的小型水庫庫區(qū)及移民安置區(qū)，不得安排在未產(chǎn)生移民的小（二）型水庫庫區(qū)，并且必須優(yōu)先考慮移民人數(shù)較多、生產(chǎn)生活較困難的庫區(qū)及移民安置區(qū)，違反相關要求的，按照跨年度跟蹤問效制相應核減次年度解困資金額度。

（二）探索小型水庫移民解困整村推進工作。小型水庫移民解困工作的重點是移民群體，移民群體主要集中在整村搬遷的村組，插花安置移民的困難程度相對較低且分散不利于實施項目，各級移民部門受理的移民信訪問題，絕大部分來自集中安置的移民村組，所以重點解決集中安置移民村組的生產(chǎn)生活困難是小型水庫移民解困工作的重點。據(jù)統(tǒng)計，全省小型水庫移民人數(shù)在100人以上的移民村組有1700個，我們建議參照大中型水庫移民后期扶持工作的整村推進模式，集中優(yōu)勢資金逐年解決小型水庫移民重點村組的村莊整治問題，通過一到兩個五年規(guī)劃，全面實施小型水庫移民解困整村推進，讓有限的解困資金發(fā)揮最大效益。

（三）鼓勵小型水庫移民解困資金整合其他涉農(nóng)政策使用。小型水庫移民解困資金量小，各地申報實施的項目普遍在5萬元左右，單靠這點資金實施一個超小型項目都捉襟見肘，只有整合其他涉農(nóng)資金及自籌配套資金才能真正實施效益較大的解困項目，我們建議對資金整合使用力度較大的地方予以鼓勵，按照跨年度跟蹤問效制獎勵次年度解困資金額度。為防止套取資金的問題，可在項目申報表、驗收表等檔案中注明整合資金的來源、額度、資金文號等，同時要求在永久項目標識牌上也必須分列清楚各項資金來源，接受移民群眾監(jiān)督。

（四）甄別小型水庫移民安置區(qū)貧困村，定點清除。由于小型水庫移民無法核定到人，所以也無法精準幫扶到建檔立卡的小型水庫移民貧困戶，但甄別出小型水庫移民安置村組中的貧困村確是可以做到的，下一步，我們將甄別出來的小型水庫移民貧困村作為重點解困對象，一次性投入20-30萬元項目資金，配合貧困村的扶貧項目等各項涉農(nóng)資金，全面解決小型水庫移民貧困村的基礎設施困難問題，為全省2018年全面脫貧貢獻力量。

調(diào)研組深入實地調(diào)研

（五）亟需建立小型水庫移民解困項目管理系統(tǒng)。通過電子系統(tǒng)更科學、更規(guī)范、更便捷地管理年度解困項目，是當前小型水庫移民解困工作的實際需求：一是將全省小型水庫庫區(qū)及移民安置區(qū)數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，通過系統(tǒng)杜絕非庫區(qū)及移民安置區(qū)報備年度解困項目，從源頭防止解困對象偏離；二是通過系統(tǒng)跟蹤年度解困項目實施進度，對實施緩慢，資金滯留的地方，可以有針對性地開展督導，促進全省解困工作規(guī)范順利推進；三是通過技術手段，可在扶貧和移民系統(tǒng)內(nèi)有效甄別“多頭申報”、“重復項目”的出現(xiàn)，防止個別村組既在小型水庫移民解困年度項目中申報，又在大中型水庫移民后扶、貧困村整治等項目中申報超量資金，最大程度防止基層套取項目資金問題；四是通過系統(tǒng)報備年度解困項目，可有效防止“人情項目”、“招呼項目”的出現(xiàn)，一定程度預防違規(guī)、違紀情況發(fā)生。

（六）真正落實跨年度跟蹤問效制度。從2012年度，我們與財政廳共同提出了小型水庫移民解困工作實行跨年度跟蹤問效制度，對上一年度解困項目實施工作情況進行綜合跟蹤問效，對未按有關要求實施解困項目的縣（市、區(qū)），將核減或不予安排下一年度解困項目?？稍趯嶋H實施過程中并未落實到位，導致各地對小型水庫移民解困工作重視程度不夠，責任心不強。下一步，我們將完善跨年度跟蹤問效制度，制定細化考核表格，明確各項加減分參數(shù)，結合省辦對各地的績效考評中小型水庫移民解困工作的評分，每年度對各縣（市、區(qū)）的小型水庫移民解困工作進行綜合打分，對違反省辦制定的年度解困方向、解困工作要求的，堅決予以核減下一年度解困資金額度，對整合資金力度大、解困工作成效好的地方予以下一年度資金獎勵，將跨年度跟蹤問效制度落到實處。

此次小型水庫移民解困工作調(diào)研歷時長、走訪面廣、調(diào)研深度深，為江西省制定下一階段小型水庫移民解困政策提供了大量的素材依據(jù)，讓我們更了解小型水庫庫區(qū)及移民安置區(qū)的現(xiàn)狀，更了解小型水庫移民的現(xiàn)實需求，也更了解了基層移民干部的想法。下一步，我們將繼續(xù)加強小型水庫移民解困項目資金管理，完善解困政策實施思路，科學制定年度解困方向，以更大的責任心將全省小型水庫移民解困工作推向新的高度。

■責任編輯:于龍廣