淺談我國(guó)國(guó)家治理體系的變遷與未來(lái)發(fā)展之路
——從政府與社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)談

王潤(rùn)鼎

華東政法大學(xué) 上海松江 201620

淺談我國(guó)國(guó)家治理體系的變遷與未來(lái)發(fā)展之路
——從政府與社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)談

王潤(rùn)鼎

華東政法大學(xué) 上海松江 201620

如何處理政府與社會(huì)的關(guān)系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題。我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系在傳統(tǒng)社會(huì)、近代、解放后至“文革”結(jié)束、改革開(kāi)放后四個(gè)階段呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)，但始終在“小政府，大社會(huì)”與“大政府，小社會(huì)”或向兩種模式發(fā)展的趨勢(shì)之間徘徊，兩者始終在此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)下進(jìn)行相互博弈和競(jìng)爭(zhēng)?；诖耍仨殢耐七M(jìn)依法治國(guó)、完善民主、強(qiáng)化多元主體共同參與三方面入手，進(jìn)一步完善政府和社會(huì)間關(guān)系，推動(dòng)國(guó)家治理體系建設(shè)更上一層樓。

國(guó)家治理體系；政府與社會(huì)；歷史與未來(lái)

黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的一大目標(biāo)。這其中，如何處理政府與社會(huì)的關(guān)系是其中重中之重。一方面，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多治理環(huán)節(jié)中掌握著話語(yǔ)權(quán)；另一方面，隨著公民意識(shí)的提高，社會(huì)公眾對(duì)于國(guó)家治理的參與度也越來(lái)越高。因此，政府與社會(huì)的關(guān)系處理很大程度上關(guān)系著國(guó)家治理體系建設(shè)的優(yōu)劣。本文就從我國(guó)歷史上政府與社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)談起，并簡(jiǎn)單窺測(cè)我國(guó)國(guó)家治理體系的未來(lái)發(fā)展之路。

從歷史發(fā)展的脈絡(luò)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家治理體系經(jīng)歷了巨大的變遷，這個(gè)變遷過(guò)程大致可分為這樣四個(gè)階段：傳統(tǒng)社會(huì)（鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前）、近代（鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后至解放）、解放后至“文革”結(jié)束、改革開(kāi)放后。而在政府和社會(huì)的關(guān)系在以上四個(gè)階段同樣呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)。

在傳統(tǒng)社會(huì)中，政府與社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)出的是“小政府、大社會(huì)”狀態(tài)。這是因?yàn)?，我?guó)的封建社會(huì)體制下，國(guó)家的政權(quán)只到縣一級(jí)，同時(shí)受客觀條件所限，中央政權(quán)的政令也不可能完全覆蓋到基層社會(huì)。因此在社會(huì)層面，實(shí)際掌權(quán)者是地方精英，也就是士紳。這類人群具有較高的公共地位和素質(zhì)，總體上是受百姓擁戴的（盡管存在一些地方惡霸，但畢竟不占多數(shù)），他們的主要任務(wù)自然是維護(hù)地方的利益，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著“代表”中央政府治理地方社會(huì)的角色，是政府和社會(huì)的“中間者”和“代理人”。由此，他們成為了國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，維持了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)綿延千年的穩(wěn)定。

到了近代，隨著士紳地位的轉(zhuǎn)變和地方精英的解體，原有的“小政府、大社會(huì)”模式在逐步瓦解。同時(shí)由于戰(zhàn)亂、發(fā)展商業(yè)、西方的影響等因素，政府需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制，國(guó)家治理體系也隨之發(fā)生變化。國(guó)家將社會(huì)統(tǒng)一納入到政府治理體系中，并且用國(guó)家指派的形式制定基層代理人，以國(guó)家意志管理基層社會(huì)。這種基層社會(huì)的官僚化加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制，增強(qiáng)了社會(huì)的聯(lián)系，有利于打破傳統(tǒng)社會(huì)中地方勢(shì)力把持基層政權(quán)造成的地方團(tuán)體化。但同時(shí)也造成不少負(fù)面影響，最重要的就是打破了原來(lái)政府與社會(huì)關(guān)系的平衡，基層社會(huì)失去了表達(dá)利益的渠道，中央政府聽(tīng)不到社會(huì)的聲音。與此同時(shí)，從上到下大批官員趁機(jī)打著“代表政府”的旗號(hào),實(shí)際為了自身攫取利益而剝削百姓，成為近代社會(huì)動(dòng)亂的根源之一。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨較好地解決了政府與社會(huì)的整合問(wèn)題。早在新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨就在其控制的農(nóng)村革命根據(jù)地建立了基層政權(quán)，并通過(guò)土地改革在經(jīng)濟(jì)上控制農(nóng)村，同時(shí)發(fā)動(dòng)了一系列群眾運(yùn)動(dòng)，試圖徹底改造舊社會(huì)，讓黨的權(quán)威深入到每一個(gè)民眾的心里。在解放以后，黨和政府繼續(xù)著這一改造：在城市通過(guò)單位制將城市居民聚合起來(lái)，在農(nóng)村則通過(guò)農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)（如人民公社）把零散的農(nóng)村組織起來(lái)。這樣一來(lái)，從城市到農(nóng)村，社會(huì)各個(gè)方面都被納入到中央政府的全面控制之中，呈現(xiàn)出一種“大政府，小社會(huì)”的局面。這種局面一開(kāi)始確實(shí)使中國(guó)迅速?gòu)倪^(guò)去積貧積弱的狀態(tài)下擺脫出來(lái)，社會(huì)面貌煥然一新，其后卻越來(lái)越暴露出其生產(chǎn)效率低下、表面的高度整合掩蓋了實(shí)際仍存在的內(nèi)部不和諧等弊端，以至于在改革開(kāi)放后這種“大政府，小社會(huì)”格局漸漸走向衰亡。

改革開(kāi)放后，政府對(duì)社會(huì)的全面控制有所松動(dòng)，同時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的自主權(quán)尤其是經(jīng)濟(jì)方面的自主權(quán)日漸增大。不過(guò)，政府在事關(guān)意識(shí)形態(tài)和國(guó)計(jì)民生的大方向上對(duì)基層社會(huì)仍然保持著絕對(duì)的控制，在這些方面，政府與社會(huì)的關(guān)系模式變化不大，有些方面甚至依然維持著改革開(kāi)放前的模式。這就導(dǎo)致了當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治體制不平衡的狀況，帶來(lái)諸多亂象與怪象。另一方面，相比改革開(kāi)放前，中央政府下放了更多的權(quán)力給地方政府，使得地方與中央之間的利益分歧增大。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的刺激也促使地方政府進(jìn)一步形成自己的利益訴求。這樣一來(lái)，社會(huì)大眾既不能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，上級(jí)又缺乏有效的管理，再加上市場(chǎng)機(jī)制的引入，中央政府、地方政府與社會(huì)三者間的關(guān)系愈發(fā)呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性博弈化的狀態(tài)。

從以上的歷史回顧中我們不難發(fā)現(xiàn)，從某種程度上說(shuō)，我國(guó)政府與社會(huì)之間的關(guān)系始終在“小政府，大社會(huì)”與“大政府，小社會(huì)”或向兩種模式發(fā)展的趨勢(shì)之間徘徊，兩者始終在此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)下進(jìn)行相互博弈和競(jìng)爭(zhēng)。隨著全球一體化時(shí)代和信息化時(shí)代的到來(lái)，現(xiàn)在的這種模式愈發(fā)顯得不合時(shí)宜，面臨的外部挑戰(zhàn)也越來(lái)越大。黨的十八大報(bào)告中已經(jīng)明確指出“要堅(jiān)定不移地高舉中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”，面對(duì)新形勢(shì)，必須進(jìn)一步完善政府和社會(huì)間關(guān)系，力爭(zhēng)走出一條既不重復(fù)過(guò)去也不照搬國(guó)外模式的新路。

基于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三方面著手，進(jìn)一步完善政府和社會(huì)間關(guān)系，推動(dòng)國(guó)家治理體系建設(shè)更上一層樓。

首先，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)依法治國(guó)。不久前閉幕的黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，體現(xiàn)了中央對(duì)此問(wèn)題的高度重視。自古以來(lái)，我國(guó)就是一個(gè)以“人治”為主的社會(huì)，新中國(guó)成立以后，雖然歷經(jīng)種種努力，但此問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，十年“文革”更是此問(wèn)題暴露最徹底的時(shí)期。改革開(kāi)放至今，我國(guó)的法治建設(shè)有了較大飛躍，但“人治”代替“法治”的情況還是不同程度地存在著。尤其在農(nóng)村，這種情況尤為明顯。這樣一來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)人的意志很大程度上影響著國(guó)家和政府意志，進(jìn)而影響到社會(huì)的進(jìn)程，以至于經(jīng)常會(huì)把政府意志和社會(huì)訴求對(duì)立起來(lái)，造成嚴(yán)重后果。而要想真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，就必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。只有這樣，才能使政府意志和社會(huì)訴求相一致，并在政治生態(tài)上鏟除“人治”隱形存在的可能，使法治不僅僅停留在口頭上，進(jìn)而形成黨、國(guó)家、政府和全社會(huì)都講法治的良好局面，提高國(guó)家治理體系的法治化水平。

其次，是要完善民主。上文提到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要性，因此光有依法治國(guó)還不夠，還必須落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也就是要加強(qiáng)民主建設(shè)。前文已經(jīng)論述了政府和社會(huì)間關(guān)系之于國(guó)家治理體系建設(shè)的重要性，因此就民主建設(shè)層面而言，政府民主和社會(huì)（基層）民主顯得同樣重要。就政府民主而言，當(dāng)前首先應(yīng)推進(jìn)依法行政，即加強(qiáng)政府立法、改善行政執(zhí)法、完善行政監(jiān)督；其次應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)民主決策，健全政務(wù)公開(kāi)、擴(kuò)大公眾對(duì)政府立法的參與、完善專家咨詢和社會(huì)聽(tīng)證制度；再有就是對(duì)黨的民主和司法民主起到監(jiān)督作用。就社會(huì)民主而言，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)、城市社區(qū)民主政治建設(shè)和職工代表大會(huì)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，形成城市、農(nóng)村、企事業(yè)單位“三位一體化”的社會(huì)民主。從而，通過(guò)完善政府民主和社會(huì)民主，提升整個(gè)國(guó)家的民主化水平，進(jìn)而提高國(guó)家治理體系的民主化水平。

再次，要強(qiáng)化多元主體的共同參與。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家治理體系也經(jīng)歷著從原來(lái)單純由政府參與的單一中心向市場(chǎng)、社會(huì)力量、社會(huì)公眾等多中心共同參與的格局轉(zhuǎn)變。然而，這種轉(zhuǎn)變?cè)诂F(xiàn)實(shí)過(guò)程中卻遇到了“全能政府”慣性的障礙，目前一些地方政府仍然習(xí)慣于對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)力量和社會(huì)公眾采取自上而下任務(wù)下達(dá)與政治動(dòng)員的剛性工作方式，對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，忽略了其他主體在國(guó)家治理體系中的主力地位和作用。甚至有些地方政府的思維仍然停留在舊有模式，將市場(chǎng)、社會(huì)力量和社會(huì)公眾視為治理的對(duì)象而不是合作的伙伴，漠視他們對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的強(qiáng)烈訴求。其結(jié)果不僅會(huì)因?yàn)檎畬?shí)際上很多問(wèn)題想管但管不了而造成“政府失靈”的狀況，而且會(huì)因缺乏社會(huì)協(xié)同和公眾參與而影響社會(huì)認(rèn)同，導(dǎo)致國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的社會(huì)基礎(chǔ)難以建立。只有先轉(zhuǎn)變治理觀念，形成“政府是主體，人民也是主體，還有各組織、各單位都是治理主體”的正確觀念，進(jìn)而轉(zhuǎn)變治理模式，從單純政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?chǎng)、社會(huì)的聯(lián)合治理，這樣才能形成國(guó)家治理體系的協(xié)同格局，促進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

政府和社會(huì)間關(guān)系的完善并非一朝一夕，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也不可能一蹴而就。但是只要各方齊心協(xié)力、共同努力，其前景一定是光明的，中國(guó)的明天也會(huì)變得更加美好。

[1]姜曉萍.《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)治理體制創(chuàng)新》.《中國(guó)行政管理》,2014.02.

[2]梁晨.《中國(guó)基層治理的歷史沿革及當(dāng)代轉(zhuǎn)型（研討會(huì)紀(jì)要）》.《北京大學(xué)研究生學(xué)志》,2007.03.

[3]梁麗榮.《論我國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系》.山西大學(xué)碩士學(xué)位論文,2013.05.

[4]俞可平.《依法治國(guó)、公平正義和國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《光明日?qǐng)?bào)》,2014.10.30.

王潤(rùn)鼎，男，江蘇海安人，華東政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)管理專業(yè)碩士研究生在讀。