由售到租，一個開發(fā)商眼中的房地產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/潘利群

由售到租，一個開發(fā)商眼中的房地產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/潘利群

北京首都開發(fā)控股（集團(tuán)）有限公司董事長

地王倒逼改革，租賃應(yīng)運(yùn)而生

經(jīng)歷過1990年代發(fā)端海南的房地產(chǎn)泡沫、繳納過“固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅1”的開發(fā)商對“地王2”現(xiàn)象本身并不擔(dān)心，因為國內(nèi)外經(jīng)驗已經(jīng)證明、相信產(chǎn)業(yè)調(diào)控即將證明3“樹不能長到天上4”；憂慮的是，產(chǎn)生“地王”的房地產(chǎn)供給側(cè)“現(xiàn)制度”如今還能否滿足“房子是給人住的”定位，樓市功能如何回歸？

形成于1998年房改的房地產(chǎn)“現(xiàn)制度”，“在它的不到20年的運(yùn)行中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力，比過去創(chuàng)造的全部房地產(chǎn)生產(chǎn)力還要多，還要大。經(jīng)濟(jì)適用房的建造，土地的出讓，預(yù)售和公積金的應(yīng)用，商品房的開發(fā)，保障房的建設(shè)，限價房的創(chuàng)新，整片整片新城的開發(fā)，舊城的改造，仿佛用法術(shù)從地下呼喚出來的大量住宅，——過去哪一個世紀(jì)料想到在房地產(chǎn)業(yè)里蘊(yùn)藏有這樣的生產(chǎn)力呢？”5而今，幾經(jīng)演變，“現(xiàn)制度”卻成為了“地王”制造者，當(dāng)期土地要素配置扭曲，必然導(dǎo)致將來供需結(jié)構(gòu)錯配，“地王”生“豪宅”的結(jié)果就是百姓買不起房，房地產(chǎn)供給側(cè)改革勢在必行。

根據(jù)地方土地成交信息整理

2016年6月，《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》出臺，開啟了“新房改”

的篇章，由“售”到“租”的轉(zhuǎn)變是“新制度”的重點(diǎn)，以“租”為核心的制度設(shè)計，能否切中時弊、承前啟后、繼往開來，備受關(guān)注。經(jīng)濟(jì)適用房、土地出讓、預(yù)售和公積金為形成房地產(chǎn)“現(xiàn)制度”的四大政策支柱，供給側(cè)新老政策的更新，決定著新舊動能的轉(zhuǎn)換，是推進(jìn)改革的關(guān)鍵所在。

國家統(tǒng)計局1996-2008年統(tǒng)計年鑒

由經(jīng)濟(jì)適用房到保障性公租房和商品租賃房

1998年房改6面臨的第一個問題就是，結(jié)束福利分房后，什么樣的產(chǎn)品能夠取代公房？雖然

彼時已有“內(nèi)銷商品房”，但數(shù)量上無法滿足體制內(nèi)涌出的巨大需求，價格上更與房改政策發(fā)放的補(bǔ)貼相距甚遠(yuǎn)，于是大量建造減免地價、控制利潤的經(jīng)濟(jì)適用房就成為不二之選?；佚堄^小區(qū)就是這一時代的標(biāo)志性產(chǎn)物。

與此同時，在市場機(jī)制作用下，具有更高利潤優(yōu)勢的商品房被大量開發(fā)出來以滿足具有較高支付能力的消費(fèi)群體，直到2003年，房地產(chǎn)業(yè)被確定為支柱產(chǎn)業(yè)7，我們一度希望用普通商品住房取代經(jīng)濟(jì)適用房成為多數(shù)家庭的消費(fèi)品。此后商品住宅投資屬性凸顯，房價飛漲，住房保障壓力劇增。2007年，保障房建設(shè)得到高度重視8，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價房、公租房等政策房不斷推出和被重新定義，直到2015年，3600萬套保障房任務(wù)完成9。

回顧房改以來的供給側(cè)變化，每當(dāng)現(xiàn)有供給無法滿足需求時，針對“漏出”的需求，供給側(cè)就會作出相應(yīng)調(diào)整，凡市場機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政策的取向多偏于調(diào)控，超出市場機(jī)制的領(lǐng)域，就需要政策扶植或托底，對應(yīng)市場和保障兩個領(lǐng)域的供給最終歸于商品房和公租房。

回龍觀小區(qū)位于昌平區(qū)東南部，建筑面積850萬平方米，常駐人口30萬人，北京市最大的經(jīng)濟(jì)適用房項目

我們認(rèn)為，在“地王”推高供給側(cè)房價之際，需求側(cè)相對穩(wěn)定，必然會“漏出”買不起房的消費(fèi)者，“租”的確是現(xiàn)實的選擇，但這部分“漏出”的群體并非以往廉租房已經(jīng)覆蓋的人群，而是要那些購買力弱、租賃力強(qiáng)的群體，我們曾把他們定義為“夾心層”。從理論上講，住房保障提供的是公共產(chǎn)品或服務(wù)，不應(yīng)覆蓋“夾心層”群體，相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策定位不是托底，而是扶植。租賃體系初建時，我們可以依托公租房基礎(chǔ)，通過擴(kuò)圍兜住“漏出”群體，長遠(yuǎn)考慮，多層次住宅租賃體系的構(gòu)建應(yīng)以“保障性公租房”和“商品租賃房”為劃分進(jìn)行制度設(shè)計，避免類似“共有產(chǎn)權(quán)限價商品房”等過渡性的供給政策。以此為出發(fā)的租賃供給體系涵蓋了住宅的保障屬性和消費(fèi)屬性，對于住宅的投資屬性10，我們認(rèn)為，應(yīng)借鑒德國

的做法，避免“二房東”炒作，即在供給制度的設(shè)計中盡量排除“承租——轉(zhuǎn)租”商業(yè)模式，減少租賃中間環(huán)節(jié)，增加消費(fèi)者剩余，使房子回歸“給人住的”定位。

由土地使用權(quán)出讓到土地租賃

在確定了要生產(chǎn)什么樣的產(chǎn)品后，1998年房改面臨的第二個問題就是，建房所需土地如何供給？當(dāng)時，經(jīng)濟(jì)適用房用地劃撥，商品住宅用地普遍采用協(xié)議方式出讓，招標(biāo)、拍賣等國務(wù)院條例載明的市場化土地出讓方式尚未走出條法11，直到2004年“8.31”12，市場化“招拍掛”才真正成為經(jīng)營性土地出讓的主要方式?！罢信膾臁睂τ谕恋氐膬r值發(fā)現(xiàn)和資源配置意義重大，硬幣的另一面是，“地王”亦由此而生。這期間沒有變化的是，以售為主的住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和該思路下70年土地使用權(quán)的一次性出讓。

我們注意到，2015年住建部已出臺指導(dǎo)意見發(fā)展住房租賃市場，1年來，很多開發(fā)企業(yè)欲進(jìn)入這一市場，但“算不下賬來”是普遍感受——按照目前地價水平，任何一個一線城市若按“現(xiàn)制度”以“招拍掛”方式一次性受讓70年商品住宅土地使用權(quán)，建成房屋后，只租不售開展經(jīng)營，需要幾十年才能收回成本。若免去地價，“一次投入、每年收租”則具備商業(yè)上的可行性，但只有保障房才能無償使用土地，住房租賃市場的“大頭”還是“商品租賃房”。13兩難間，我們想到了土地租賃——《土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。”14

早在改革開放初期、工業(yè)用地15領(lǐng)域，我們曾對土地租賃有過零星嘗試，發(fā)展住房租賃市場

的現(xiàn)實需要催生土地租賃走出條法，填補(bǔ)劃撥和出讓間的土地使用空白。這一扇門打開后，我們完全可以通過租賃土地的時間、收取地租的時點(diǎn)、租金交付的方式、以租代售的轉(zhuǎn)換，以及租售政策的銜接、涉租稅費(fèi)的減免等諸多供給側(cè)制度設(shè)計及其組合來平衡地方政府、租賃企業(yè)、承租人間的利益關(guān)系，達(dá)到調(diào)動供給主體積極性，形成有效供給的目的。

由預(yù)售16到RE ITs

1998年房改面臨的第三個問題是，開發(fā)商在自有資金有限的約束條件下，如何快速、大量形成產(chǎn)能？預(yù)售解決了這個問題。從本質(zhì)上看，預(yù)售是金融方面的制度安排——開發(fā)商在沒有制造出房屋之前，預(yù)售的僅是以自身信用背書的圖紙而已，而提前收回的真金白銀加速了房屋的開發(fā)建造。

我們觀察到，2016年5月，深圳在如火的樓市中推出一宗商住地塊，出讓條件之一就是現(xiàn)房銷售。深圳的做法，反預(yù)售而行，減慢開發(fā)商資金周轉(zhuǎn)，旨在為樓市降溫，開本輪調(diào)控之先河。

與平抑房價的舉措相反，樓市若以“商品租賃房”突圍，必須利用金融工具解決投資沉淀問題。即開發(fā)商用于開發(fā)租賃房的投資不能通過銷售一次性連本帶利收回，而是要通過連續(xù)的租金流取得回報。這種投資方式不利于租賃房的滾動開發(fā)，發(fā)行REITs能夠把租賃房資產(chǎn)證券化，引入長期、穩(wěn)定收益偏好的投資者，置換開發(fā)投資，讓具有供給能力的資本流動起來，由一個項目到下一個項目。

在經(jīng)營性物業(yè)可租并可售前提下，REITs對物業(yè)的投資即持有者而言，沒有特別的必要性和吸引力，但未來專門用于租賃的房屋，必定銷售受限或不可銷售，屆時，只有REITs能夠盤活這類資產(chǎn)。

由公積金貸款到住宅銀行

1998年房改面臨的第四個問題是，當(dāng)時絕大多數(shù)不再享受福利分房的消費(fèi)者，無法通過積蓄購買價值量巨大的住宅，即使經(jīng)濟(jì)適用房也超出了普通家庭的承受能力。公積金的制度設(shè)計不但保證了工資中包含居住構(gòu)成，關(guān)鍵是改變了我們千百年來沒有的借貸消費(fèi)傳統(tǒng)，不到20年，貸款買房已成社會共識。

公積金與收入相關(guān)17，當(dāng)房價漲幅大大超過收入增長時，公積金就變得捉襟見肘，甚至杯水車薪，消費(fèi)者只能利用商業(yè)銀行貸款實現(xiàn)消費(fèi)。出于風(fēng)險考慮，公積金的投資渠道多為儲蓄、國債等，保值增值困難，沒有專門用于住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大多數(shù)公積金管理中心還是事業(yè)單位管理體制，運(yùn)行機(jī)制不比商業(yè)銀行。

住宅問題是全球性問題，根本上是收入分配差距的直觀體現(xiàn)，因價值量巨大，沒有金融機(jī)構(gòu)的參與，無論投資還是消費(fèi)都難以進(jìn)行。我們認(rèn)為，最直接判斷是，公積金能夠用于支付租金是個進(jìn)步18，有利于發(fā)展住房租賃市場；更重要的是，與發(fā)達(dá)國家比較，我們的房地產(chǎn)金融有很大發(fā)展空間，最基本的一條，迄今我們都缺少一個住宅銀行，統(tǒng)籌供給側(cè)和需求側(cè)，專門發(fā)展產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)消費(fèi)。

我們感覺，現(xiàn)在的情況與1998年房改時類似，都處于后金融危機(jī)時期。當(dāng)時，用經(jīng)濟(jì)適用房取代了公房，通過土地出讓催生了商品房市場的大繁榮，預(yù)售和公積金分別解決了沒錢蓋房、沒錢買房問題，這四大政策支柱使新我國的房地產(chǎn)業(yè)得到了空前的大發(fā)展，我們走出了亞洲金融危機(jī)。而今，把商品租賃房從商品房中分離出來，通過土地租賃培育房屋租賃市場，利用REITs和住宅銀行解決蓋房、租房問題，變以售為主的“現(xiàn)制度”為購租并舉的“新制度”，通過優(yōu)化要素配置和調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來提高供給體系質(zhì)量和效率，能夠解決房地產(chǎn)供需結(jié)構(gòu)性問題，避免泡沫化趨勢，助力我們走出國際金融危機(jī)。進(jìn)而，以城市復(fù)興推進(jìn)民族復(fù)興，以安居夢圓中國夢。

（來源：中國城市復(fù)興研究院，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系zgcs fxyjy@163.com）

1、1991年4月16日，《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》（國務(wù)院令第82號）。

商品房屋建設(shè)中，商品住宅按5%的稅率征稅；按《樓堂館所建設(shè)管理暫行條例》及其它有關(guān)規(guī)定，經(jīng)有權(quán)單位審批并由開發(fā)公司建設(shè)的樓堂館所按30%稅率征稅；其余除適用零稅率的商品房屋建設(shè)外，一律按15%稅率征稅。

2012年11月9日，中華人民共和國國務(wù)院令第628號公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，該條例予以廢止。

2、據(jù)CR IC，中信建投證券研究發(fā)展部統(tǒng)計，今年1-5月，一二線城市總共出現(xiàn)了120個“地王”，其中一線城市出現(xiàn)10個總價超40億的“總價地王”，12個樓面價超過2.5萬/平的“單價地王”。

3、2016年6月21日，合肥出臺新政，提升居住用地競買保證金至不低于參考總價的50%，縮短居住用地的土地出讓金繳納時限，出讓金總額在20億元（含20億元）以下的，須在土地出讓合同簽訂后1個月內(nèi)一次性付清，出讓金總額20億元以上的，繳納時間不超過6個月。在合肥市各區(qū)縣（除縣級巢湖市和廬江縣外）拍出“地王”（即樓面地價超過當(dāng)?shù)貧v史最高成交單價）的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必須在土地出讓合同簽訂后1個月內(nèi)一次性付清土地出讓金。

4、“權(quán)威人士”，《開局首季問大勢》，人民網(wǎng)－人民日報，2016年5月9日

5、卡爾?馬克思和弗里得里希?恩格斯，《共產(chǎn)黨宣言》，第一章，人民出版社，1997 年8月1日

6、1998年7月3日，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）

7、2003年8月12日，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）

8、2007年8月7日，國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）

9、2011年3月17日，新華社電訊《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》

2016年3月5日，《2016年政府工作報告》：“‘十二五’期間城鎮(zhèn)保障性安居工程住房建設(shè)4013萬套”，中國政府網(wǎng)

10、2016年5月17日，國務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）

（三）發(fā)展住房租賃企業(yè)。充分發(fā)揮市場作用，調(diào)動企業(yè)積極性，通過租賃、購買等方式多渠道籌集房源，提高住房租賃企業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化水平，形成大、中、小住房租賃企業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局，滿足不斷增長的住房租賃需求。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕85號）有關(guān)規(guī)定，住房租賃企業(yè)享受生活性服務(wù)業(yè)的相關(guān)支持政策。

11、1990年5月19日，國務(wù)院《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院令第55號）

第十三條，土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：（一）協(xié)議；（二）招標(biāo)；（三）拍賣。（四）依照前款規(guī)定方式出讓土地使用權(quán)的具體程序和步驟，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

12、2002年4月3日，國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（中華人民共和國國土資源部令第11號）

2004年3月31日，《國土資源部、監(jiān)察部關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)[2004]71號）

二、明確政策，嚴(yán)格和規(guī)范執(zhí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度各地要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2002 年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實施后，除原劃撥土地使用權(quán)人不改變原土地用途申請補(bǔ)辦出讓手續(xù)和按國家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問題之外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式，其他土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個或兩個以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)。各地要嚴(yán)格按國家有關(guān)政策規(guī)定界定《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實施前的歷史遺留問題，不得擅自擴(kuò)大范圍，也不得弄虛作假，變相搭車。要加快工作進(jìn)度，在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。

13、模擬一：需要支付地價款。以首開集團(tuán)2015年11月招拍掛獲取的朝陽區(qū)常營鄉(xiāng)1201-602、603地塊為例，地上建筑面積11.7萬平方米，地價款33億元。

14、1999年1月1日，《中華人民共和國土地管理法實施條例》（1998年12月27日中華人民共和國國務(wù)院令第256號發(fā)布，根據(jù)2011年1月8日《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》修訂）

15、2014年3月27日，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（2014年3月27日國土資源部第1次部務(wù)會議通過），中華人民共和國國土資源部令第61號

第二十三條，市、縣國土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內(nèi)實行縮短出讓年期等方式出讓土地。采取先出租后出讓方

式供應(yīng)工業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合國土資源部規(guī)定的行業(yè)目錄。

16、1995年1月1日，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過）

17、2005年1月10日，《建設(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管[2005]5號）

設(shè)區(qū)城市（主要指地級市）單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%。

18、2016年5月17日，國務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）

（七）完善住房租賃支持政策。各地要制定支持住房租賃消費(fèi)的優(yōu)惠政策措施，引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民通過租房解決居住問題。落實提取住房公積金支付房租政策，簡化辦理手續(xù)。非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務(wù)。

模擬二：無需支付地價款。同樣地塊，免去地價款。