村民自治中村委會選舉有關(guān)問題的外部原因分析

陳海燕 楊凌霄 段麗瓊

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650000)

村民自治中村委會選舉有關(guān)問題的外部原因分析

陳海燕 楊凌霄 段麗瓊

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650000)

我國村民委員會是基層民主政治的重要組成部分，自1988年《村民委員會組織法》頒布以來，村委會這個自治組織己經(jīng)走過了20多個年頭，作為農(nóng)村基層民主政治生活的頭等大事，村委會選舉經(jīng)過20多年的發(fā)展，逐漸從不成熟走向成熟，從不規(guī)范走向規(guī)范化，在實踐中對于保障農(nóng)民權(quán)利，推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而在新時期我國村委會選舉面臨著一些比較突出的問題，出現(xiàn)了如選民資格和候選人資格確定難、違規(guī)競選、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預等問題，阻礙了我國基層民主政治建設(shè)推進和構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村的進程。本文將對造成村委會選舉中的問題的外部原因進行分析和闡述。

村委會;民主選舉;問題;外部原因

村民自治是我國農(nóng)村基層治理模式的創(chuàng)新，也是我國民主最廣泛的實踐，得到了黨和國家充分的肯定，并以法律形式確定下來。民主選舉村委會是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有合法有序的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣。所以村委會選舉是村民自治的核心內(nèi)容，是村民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的直接體現(xiàn)，是實現(xiàn)基層民主的重要內(nèi)容。在實踐的過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象給基層民主政治建設(shè)帶來了嚴重的影響，也引起了國家的重視。選舉過程中出現(xiàn)了諸如選民資格和候選人資格確定難、違規(guī)競選、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預等問題，嚴重影響了選舉的公正性，使選民的參與積極性受到傷害，增加了群體性事件發(fā)生的概率，影響社會穩(wěn)定，阻礙了我國基層民主政治建設(shè)推進和構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村的進程。因此，需要對影響村委會選舉的因素及相互作用機制進系統(tǒng)分析，探究問題的成因，以便在此基礎(chǔ)上提出進一步推進村委會選舉的對策建議。

導致村民委員會換屆選舉問題的原因是多方面的，既有法律制度上的原因，又有操作層面的原因；既有客觀上的原因，又有主觀上的原因；既有內(nèi)部的原因，也有外部的原因。本文中將對民主選舉中問題產(chǎn)生的外部原因進行分析與解釋，此處的內(nèi)外部原因的劃分以村委會管轄地為參照體，與外部因素相關(guān)的主要包括法律環(huán)境和鄉(xiāng)鎮(zhèn)府對村委會選舉的影響。

1 村委會選舉法律制度存在缺失阻礙了村委會選舉的發(fā)展

盡管國家村民自治制度為村委會選舉提供了制度保障，并為村委會選舉的順利進行提供了依據(jù)，但是現(xiàn)行的法律法規(guī)仍存在著一些不完善的地方，許多法律條文的規(guī)定并不明晰，在現(xiàn)實村委會選舉中可操作性較差，容易引起歧義。再加上現(xiàn)實農(nóng)村生活日新月異，出現(xiàn)了一些法律沒有明確規(guī)定的但又無法回避的新情況、新問題，阻礙了村委會選舉的發(fā)展。目前學界對現(xiàn)行村委會選舉制度存在的問題進行了廣泛的討論，主要關(guān)注以下方面：

1.1 村民資格制度存在缺陷。

依照《村民委員會組織法》第 13條規(guī)定：年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但對村民資格并沒有做出明確的規(guī)定，在實際操作中，各地大多都以是否據(jù)具有本村戶籍作為村民資格的依據(jù)。然而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村打破了過去封閉的局面，人口流動加快，一方面農(nóng)村大量的剩余勞動力不斷涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)村中出現(xiàn)了許多外出務工人員，還有一些戶口雖然在村莊但常年外出經(jīng)商和求學的人，他們雖然都擁有本村的戶籍，具有選民資格，但是在選舉日，往往會因為回村參加選舉成本過高，或者常年不在村內(nèi)，與村莊的利益關(guān)聯(lián)較弱而不參加村委會選舉或者隨意的將選票委托其他人代投；另一方面還有一些人由于經(jīng)商、親屬關(guān)系等原因落戶到農(nóng)村，長期在村莊居住，他們的利益與村莊密切相關(guān)，但是由于沒有本村戶籍，想?yún)⒓舆x舉卻沒有選民資格。村委會選舉的目的之一就是保護村民的利益，村民資格規(guī)定的缺失，使村委會選舉保護村民利益的功能大打折扣。

1.2 缺乏對違法行為認定和處理的明確規(guī)定。

《村民委員會組織法》第 17 條規(guī)定“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應當負責調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”①除了威脅，賄賂、偽造選票等不正當行為以外，在實踐當中還存在無故不參加選舉、阻止其他選民進入會場選舉、在選舉現(xiàn)場鬧事、打砸選票箱、在選票上做記號等不正當行為，尤其是對現(xiàn)階段村委會選舉中的競選、賄選問題沒有明確的規(guī)定，由于法律并沒有明確的規(guī)定這些行為是否違法，給選舉中的違法認定工作造成了很大的困難。對于選舉中的違法行為，規(guī)定的處理機關(guān)過多，誰來調(diào)查、取證，調(diào)查期間由誰主政，誰有資格宣布當選無效，追究何種法律責任以及有權(quán)處理機關(guān)不依法處理時應擔負何種責任等問題都沒有做出明確的規(guī)定，很容易出現(xiàn)“九龍治水”的窘狀，造成不同機關(guān)之間出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象。選舉中違法行為認定困難，缺乏必要的處罰措施，都是造成選舉中違法行為較多的原因所在。

1.3 對村委會與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的界定模糊。

《村委會組織法》對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系方面只做了原則性的規(guī)定，其第 5 條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。”“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！雹诘青l(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村民自治的機關(guān)是哪一個部門，在哪些方面進行指導，采取何種方式進行指導等等問題，并無明確的規(guī)定，缺乏可操作性。而這些問題的存在就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護自己的利益而采取行政手段干涉選舉提供了條件。對黨支部與村委會的關(guān)系，《村委會組織法》也僅規(guī)定黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導核心，黨支部與村委會是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，但領(lǐng)導的方式，雙方的職責范圍都沒有做出明確的規(guī)定，這也是造成現(xiàn)實農(nóng)村中“兩委”關(guān)系之間矛盾的原因之一。

1.4 權(quán)利救濟途徑的缺失。

有權(quán)利必有救濟，法律的執(zhí)行必然有相應的救濟措施予以保障，否則法律的合理性和應用性就會受到大眾的質(zhì)疑。《村民委員會組織法》第17條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應當負責調(diào)查并依法處理”。③《村民委員會組織法》僅此條對違法選舉做出規(guī)定，主要針對的是參選者的違法行為，且違法行為列舉不充分，認定的標準不明確，也缺乏何種程度的法律制裁的規(guī)定。實踐中，除了選民和競選者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村黨支部在指導、幫助村民委員會選舉中也有不正當行為。由于法律法規(guī)上缺乏對村民委員會選舉權(quán)利救濟的規(guī)定，違法難究，嚴重影響了村民參與選舉的積極性。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底層的國家政權(quán)，國家的意志主要通過它向農(nóng)村傳達，它與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，同時也對自己行政區(qū)劃內(nèi)的各農(nóng)村情況最為了解。村委會選舉作為村民自治關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選舉在農(nóng)村順利的開展離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級民主選舉的介入和干預因目的以及干預方式的不同而導致了不少問題的產(chǎn)生。

第一，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色為其提供了違法操作選舉的動機。目前，我國基層政府承擔了規(guī)則制定與解釋、信息傳輸與發(fā)布、組織與操作、仲裁、秩序監(jiān)督與維持等功能，幾近于“全能”角色，即它既是“立法者”，又是“執(zhí)法者”，又是“監(jiān)督者”。我們可以認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著兩種不同的角色，一是國家政權(quán)機關(guān)，另一個是理性行為者，無論那種角色都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于直接或間接的違法操作村委會選舉。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家最基層的政權(quán)機關(guān)，在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，這決定了國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃和任務，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)機關(guān)，其合法性來源于上級政權(quán)，權(quán)力總是向它的來源負責，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要向上負責，上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行考核的主要指標之一就是看其是否完成了上級下達的各項任務，這也是目前決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去留的主要標準。為了完成上級下達的各項任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要獲得村委會的支持和幫助。而且，從“經(jīng)濟人假設(shè)”理論角度看，國家或政府是由官員組成的，官員也是具有充分理性的人，有著自己的特殊利益，也有謀求利益最大的傾向。因此，為了完成任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會傾向與采取各種合法或不合法的手段去操縱村委會選舉，使“聽話的”人當選村委會干部，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的工作得以順利開展，使得任務得以保質(zhì)保量地按時完成。

在與村委會關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是基層政權(quán)同時也是一個理性行動者。隨著村民自治在農(nóng)村的推行，村民的自主性、主人翁意識都有了很大程度的提高，村莊內(nèi)部的事務主要通過村委會去討論、決定、推行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力不斷的流失，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中的優(yōu)勢資源從農(nóng)村中獲取利益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其成員的既得利益受到了嚴重的損害。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為理性行動者為了維護并擴大自己的既得利益，在選舉中設(shè)法使自己合意的候選人當選，在選舉后結(jié)成利益聯(lián)盟，似乎也就變得很“正常了”。

第二，制度供給短缺為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法操作選舉提供了可能。從村民自治在農(nóng)村的推行開始，由村民選舉產(chǎn)生的村委會代表村民行使基層自治權(quán)，《村委會組織法》中也規(guī)定二者之間是指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是，《村組法》對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方法與方式，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這實際上就賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相當大的自由裁量權(quán)，為其維護并擴大自身的利益、違法操作村委會選舉提供了有利的條件，并且風險成本較低。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對于村委會的“特權(quán)”地位也為其違法操作選舉提供了便利 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較村民及村委會擁有多得多的政治、經(jīng)濟、組織和文化資源，特別是掌握著村委會不可能具備的合法使用暴力的稀缺資源。比如在經(jīng)濟方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著較多的經(jīng)濟資源，既可以決定是否給村干部以額外的經(jīng)濟補助，也可以決定是否給村莊技術(shù)或經(jīng)濟援助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也擁有較多的組織資源如司法、公安機關(guān)等以實現(xiàn)自己在選舉中的目標。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱村委會選舉的方式多變?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會選舉的環(huán)節(jié)主要有：宣傳發(fā)動、產(chǎn)生村民選舉委員會、提名候選人、確定正式候選人、組織正式選舉、解釋投票結(jié)果等”。④隨著村民自治的不斷發(fā)展，村民民主意識逐漸提高，在村民自治推行較好的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操縱或過度干預選舉的可能性大大降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越不敢明目張膽的違法操縱選舉，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過操縱候選人來介入村委會選。

首先，《村委會組織法》對候選人的資格只是做了原則性的規(guī)定，并沒有提出具體的要求，各省市政府雖然就村委會候選人資格做出了一些補充規(guī)定，但是大多數(shù)也是原則性的，在確定正式候選人時，就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照自己的意愿制定候選人資格條件，將不符合自己要求但又具有相當競爭力的候選人排擠出選舉提供了極大的操作空間；其次，在確定正式候選人之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過自己手中掌握的各種經(jīng)濟、政治資源為自己中意候選人拉票，或利用自己的下屬機構(gòu)村黨支部為自己支持的候選人拉票。在選舉結(jié)束之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果不滿意選舉結(jié)果，就會利用手中對選舉結(jié)果的解釋權(quán)，去宣布選舉有效或者無效，村民往往也不會有很大的意見，即使有不同的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會通過手中的權(quán)力將其壓制下去。

3 結(jié)語

本文認為在影響村委會選舉的相關(guān)因素當中，國家的法律制度為村委會選舉的順利推行提供了制度和法律保證，但有關(guān)村委會選舉的法律法規(guī)不是十分完善，不利于村委會選舉的健康發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的合法介入是必須的，但是必須要明確介入的方式、方法、范圍，而不是違法去操縱選舉，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實轉(zhuǎn)變政府職能，改變其工作方式。另外文章也認為在研究村委會選舉過程中既要看到共性的問題，同時也應注意村莊的異質(zhì)性，因地制宜的分析影響因素，解決問題。

注解：

① 引自《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條.

② 引自《中華人民共和國村民委員會組織法》第5條.

③ 引自《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條.

④ 蘇亞亞. 村委會選舉影響因素研究 [D].燕山大學. 2010.

[1] 《中華人民共和國村民委員會組織法》,1998.11.4第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過,2010.10.28第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂.

[2] 金曉丹. 我國村民委員會民主選舉中存在的問題及對策研究—以X、Y兩村村委會選舉為例[D]. 中國石油大學,2010

[3] 沈麗麗. 我國農(nóng)村村委會“賄選”問題研究—基于公共選擇理論視角[D]. 東北財經(jīng)大學,2011.

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個舊人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。楊凌霄(1992.05-)，女，漢族，云南楚雄人，云南大學公共管理學院在讀研究生，研究方向：地方政府管理。段麗瓊(1991.04-)，女，彝族，云南楚雄人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。

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1672-5832(2016)06-0120-02