居民中介組織的未來
——以曹家巷居民自治改造委員會為例

徐 杰

(四川省社會科學(xué)院研究生學(xué)院 四川 成都 610000)

居民中介組織的未來
——以曹家巷居民自治改造委員會為例

徐 杰

(四川省社會科學(xué)院研究生學(xué)院 四川 成都 610000)

位于成都市金牛區(qū)的曹家巷一、二街坊片區(qū)建筑多是上世紀(jì)五六十年代所建的紅色磚瓦房，大多已經(jīng)臨近或者超過使用壽命，是成都市城區(qū)中建筑最破舊、形象最差的片區(qū)之一。2012年2月，成都市啟動北城改造項(xiàng)目。在曹家巷項(xiàng)目區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)群眾改造呼聲強(qiáng)烈、改造意愿迫切、傳統(tǒng)城市拆遷方式諸多不足等實(shí)際情況下，金牛區(qū)區(qū)委、區(qū)政府在進(jìn)行曹家巷片區(qū)中一、二街坊棚戶區(qū)的拆遷改造中開創(chuàng)了一條“居民自治改造”的新路子。在政府的支持和幫助下，曹家巷成立了由棚戶區(qū)居民選舉產(chǎn)生的居民代表組織——居民自治改造委員會(以下簡稱“自改委”)，讓該組織代表群眾來推動、實(shí)施改造，讓當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c改造的決策、改造的方案、改造后的規(guī)劃，形成了獨(dú)特的曹家巷居民自治改造模式。

中介組織;組織

1 “自改委”的困境

1.1 自改委性質(zhì)分析

1.1.1 基層群眾性自治組織

1982年首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和作用，為我國居民自治工作的發(fā)展提供了最高層次的法律保障。按照憲法和《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，社區(qū)居民自治是城市社區(qū)居民直接行使民主權(quán)力、依法辦理自己的事情。在這種自治制度中，社區(qū)居委會是一種群眾性的自治組織，不是國家政權(quán)組織，也不是基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。社區(qū)居民委員會對居民不直接行使國家權(quán)力，而是由居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督”。社區(qū)居民自治屬于社會自治，不涉及到同國家政權(quán)的關(guān)系(鄧泉國，2003)。

曹家巷自改委是在金牛區(qū)政府和駟馬橋街道辦的主導(dǎo)下，由全體住戶民主推選出來的，完全符合基層群眾性自治組織的產(chǎn)生要素。自改委主要工作和作用就是溝通、協(xié)調(diào)，具體講來就是反應(yīng)住戶的訴求，傳達(dá)政府的回應(yīng)，在住戶與政府之間架起一座溝通的橋梁，使得過去住戶與政府直接接觸的混亂局面得以緩沖、隔離。自改委運(yùn)作的邏輯：“住戶——自改委——政府——自改委——住戶”這樣一種循環(huán)暢通的溝通模式來解決拆遷改造中遇到的各種問題，看似簡單的模式卻解決了很多問題，例如拆遷安置補(bǔ)償方案、戶型大小等。但是在現(xiàn)實(shí)制度背景下來看，自改委并不是充分的基層群眾性自治組織，日常中群眾性自治組織應(yīng)該是居民委員會或村民委員會，實(shí)際工作中承擔(dān)著許多的行政事務(wù)。自改委是由民選出來的，雖然政府在前期主導(dǎo)了各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，但是政府并沒有任何行政意義上的授權(quán)與委托，也沒有任何官方形式的任命，關(guān)鍵是這些委員們并沒有納入到行政預(yù)算內(nèi)。項(xiàng)目終止即解散，這一點(diǎn)也不符合居民委員會的特征要素。

1.1.2 社會團(tuán)體、社會組織

根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體成立要滿足一些基本前提，例如業(yè)務(wù)主管單位、會員人數(shù)的要求、專職人員、合法的資金費(fèi)用等。自改委的成立雖然在金牛區(qū)民政局有備案，但是因?yàn)椴粷M足登記的基本前提要素，所以自改委不屬于社會團(tuán)體的范圍。

不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。在外延上，“社會組織”，一詞包括了依法在民政系統(tǒng)登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會；也包括未在民政系統(tǒng)登記的另外五類組織，即工商登記非營利組織、城市社區(qū)群團(tuán)組織、農(nóng)村基層民間組織、境外在華NGO、其他新型社群組織，此外還在廣義上包括了人民團(tuán)體(王名、賈西津，2006)。根據(jù)廣義上的社會組織界定，自改委一定程度上符合其成立要素，首先自改委是在沒有政府人員介入的前提下居民民主推選出來的，并無強(qiáng)制要求任何一方，且自改委成員也是志愿參與所有事務(wù)，沒有任何物質(zhì)性回報(bào)。通過對自改委成員的訪談得知，在開展工作中，往往是委員們又出力又出錢，他們唯一的回報(bào)就是得到了住戶們的認(rèn)同和感謝。但是，自改委成立初衷是建立在“達(dá)到拆遷滿意”之上，所以自改委的目的性單一，這種目的伴隨著完成任務(wù)，只要達(dá)到了初始設(shè)立的目的，它的生命就終止，或者進(jìn)入到下一個(gè)任務(wù)周期中。而且自改委的利益訴求強(qiáng)烈，利益關(guān)系復(fù)雜，組織的存在以拆遷利益為基礎(chǔ)，所以可能會使公益性大打折扣，那么就可以說自改委在某種程度上不是社會組織。

1.1.3 社會中介組織與居民組織的融合

社會中介組織，是一個(gè)存在多種歧義的概念，有人主張應(yīng)稱之為“第三部門”。其提出問題的基本思路是：社會可以分為三大板塊：政府、市場和社會，那么在政府及各類不同經(jīng)濟(jì)主體(市場)之外的那個(gè)層面即社會組織，相對而言，就稱之為“第三部門”。社會中介組織還有很多種叫法，如“非政府組織”、“非營利組織”、“民間組織”、“社會公民組織”。

中介組織對于搞好政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化社會資源的配置、推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和不同利益集團(tuán)以及法人、公民的合法權(quán)益、完善社會化服務(wù)的功能具有重要作用，是有效推進(jìn)社區(qū)居民委員會功能轉(zhuǎn)型、提高“三自”能力的重要前提和基礎(chǔ)。培育和發(fā)展社會中介組織，逐步形成這些組織積極參與社區(qū)自治的良好機(jī)制，是大力推進(jìn)社區(qū)居民自治的重要一環(huán)(張俊芳，2001)。

日本學(xué)者中田實(shí)從三個(gè)方面對居民組織做了定義：一是排他的社區(qū)性，在與接鄰社區(qū)組織無關(guān)的社區(qū)范圍內(nèi)組織起來的團(tuán)體；二是社區(qū)共同管理性，組織居民共同參與社區(qū)生活各種事務(wù)的管理；三是社區(qū)代表性，該組織代表社區(qū)居民的身分己得到居民及行政的認(rèn)可(中田實(shí)，1997)。

前面我們在介紹自改委的時(shí)候提到了其橋梁的作用，自改委的成立就是扭轉(zhuǎn)了過去居民與政府直接談判的混亂局面，一面是感性的自我，一面是理性的判斷自改委的成立首先是隔離了兩者的直接接觸，創(chuàng)造出了一個(gè)緩沖地帶，在這個(gè)緩沖地帶里，將住戶的拆遷訴求和政府的理性表達(dá)適當(dāng)?shù)刂泻驮谝黄?，使得一些問題得以在和諧的氛圍下解決。

筆者認(rèn)為，結(jié)合以上兩種的觀點(diǎn)，自改委應(yīng)該是屬于居民中介組織，它是在社區(qū)范圍內(nèi)，由社區(qū)居民產(chǎn)生的解決社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的居民自治組織，最重要的功能是代表社區(qū)居民與外界保持溝通、協(xié)作，以保證社區(qū)居民利益為前提的解決社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的中介組織。這完全符合憲法對人民群眾基本權(quán)利保障的要求，但是自改委還面臨著生存的壓力。

1.2 “自改委”的保障

作為一個(gè)具備正式的組織形式、相應(yīng)的規(guī)章制度的，由全體居民選舉產(chǎn)生的組織，要保證這個(gè)組織的正常運(yùn)作，必須滿足必要的硬件與軟件的配套。在對自改委成員的訪談中，我們了解到，自改委自成立之日起，超負(fù)荷的工作量以及來自各方的壓力已經(jīng)使得成員們疲憊不堪。自改委成員有一個(gè)特殊的共性，大部分成員都是離退休人員，平均年齡也在65歲。因?yàn)樵谧糁型^高，加之經(jīng)常參與社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)，抱著服務(wù)大家的心態(tài)參與到了自改委的工作當(dāng)中，但是實(shí)際工作中面對的各種困難和壓力是大家當(dāng)初沒有預(yù)想到的。

自改委日常工作的各項(xiàng)開支，包括因?yàn)楣ぷ髟蛑苯赢a(chǎn)生的支出(交通費(fèi)、伙食費(fèi)、餐飲費(fèi)等)，因?yàn)楣ぷ髟蜷g接產(chǎn)生的支出(意外傷害、疾病等)，加之成員普遍為中老年人，因工作導(dǎo)致的意外風(fēng)險(xiǎn)高出一般水平。這些都是實(shí)際面臨的問題，但是自改委自成立到目前，還并沒有任何一方承擔(dān)對成員們的保障。這不是個(gè)別存在的問題，非營利組織的專職就業(yè)人員在戶口、檔案管理、人事流動、職稱、工資、福利、社會保障等方面的一系列困難，都成為制約非營利組織吸引和留住優(yōu)秀人才的重要因素(王名、賈西津，2006)。在我國發(fā)展多年的社會組織目前依然存在著工作人員社會保障缺乏的問題，那么作為居民中介組織這樣一個(gè)剛剛起步的組織而言，前路艱難不言而喻。造成社會保障缺失的重要原因是制度設(shè)計(jì)不完善以及制度實(shí)施不到位，目前沒有一部專門而完整的法律法規(guī)來支撐居民中介組織的合法性存在問題，即便是歸屬到基層群眾性自治組織行列中，又存在實(shí)際過程中的定位難問題，如果屬于居民委員會范圍內(nèi)，那理應(yīng)享受事業(yè)單位人員的同等待遇，實(shí)際上不是。如果歸屬到社會團(tuán)體大類中，又缺乏資金獲取的合法性認(rèn)可等問題。

2 自改委的未來

2.1 實(shí)現(xiàn)居民中介組織的制度化，為居民自治提供根本性的保證

如果沒有合法性的前提保障，在今天是橋梁的作用，在明天可能就成為“攔山虎”，在依法治國的普遍認(rèn)識下，法律是控制風(fēng)險(xiǎn)的可靠路徑，同時(shí)也是自改委成員自我風(fēng)險(xiǎn)評估的重要考量因素。要避免居民的參與同多數(shù)人的意見簡單地等同起來而產(chǎn)生“群眾運(yùn)動天然合理”的思想傾向，從而導(dǎo)致居民的參與不是靠制度，而是靠群眾運(yùn)動來進(jìn)行。實(shí)踐證明，大規(guī)模的沒有法律制度依據(jù)的群眾運(yùn)動只會對我國經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展產(chǎn)生極大的危害。也就是說，我們要擴(kuò)大的是“公民的有序參與”。①因此，必須不斷建立和完善居民參與的各種制度，使居民的參與建立在制度的基礎(chǔ)上。①加強(qiáng)法制建設(shè)，制定不同層面的法律、法規(guī)和規(guī)則。要制定居民中介組織成員選舉辦法和居民中介組織委員會會議議事規(guī)則等，使居民中介組織參與社區(qū)活動有法可依，以保證居民自治權(quán)真正落實(shí)具有制度保證。②推行居務(wù)公開，組織事務(wù)的處理應(yīng)在陽光下進(jìn)行，從決策到執(zhí)行，從成績到問題都要向居民公布，便于居民民主監(jiān)督。

2.2 實(shí)現(xiàn)居民中介組織的可持續(xù)化，為成員提供基本的社會保障

關(guān)于居民中介組織中的工作人員，應(yīng)該提供基本的員工社會保障和最低的工作經(jīng)費(fèi)。自改委成員大多數(shù)都是離退休人員，每個(gè)人的基本社會保障已得到了滿足，但是由于我國還沒有相應(yīng)的保險(xiǎn)政策去保障離退休人員返崗后的各項(xiàng)保險(xiǎn)購買要求，例如自改委工作中可能存在的工傷事故，所以應(yīng)該保證每個(gè)自改委成員的工傷保險(xiǎn)依照或者參照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的工作人員的工傷政策來執(zhí)行。筆者認(rèn)為，為了確保社會保障資源的充分利用，應(yīng)該制定一個(gè)靈活應(yīng)對的原則，就是在對每一位居民中介組織的工作人員的社會保障資源做出客觀的評估基礎(chǔ)之上，補(bǔ)足缺失的部分，居民中介組織工作人員的社會保障應(yīng)該遵循“應(yīng)保盡保，社商互補(bǔ)”的原則，由于社會保險(xiǎn)政策是全民性的強(qiáng)制政策措施，在自改委這種大多數(shù)離退休人員的特殊情況下，不能違規(guī)操作，對于不適用社會保險(xiǎn)政策的人員，應(yīng)該通過購買商業(yè)保險(xiǎn)來彌補(bǔ)社保政策的不足。既然提到了商業(yè)保險(xiǎn)的購買，工作經(jīng)費(fèi)的來源問題也必須得到解決。作為居民自治性質(zhì)的組織，本著服務(wù)社區(qū)，聯(lián)系社會的志愿精神開展工作，基本的工作開支是不可避免的。在這一點(diǎn)上可以借鑒事業(yè)單位人員預(yù)算編制與社會組織經(jīng)費(fèi)來源兩方面的可取之處。

3 結(jié)語

隨著依法治國的理念不斷提上議程，民主自治的探索也正在加快步伐，社會變遷與民主意識的覺醒必然會開創(chuàng)一些新的局面，類似于自改委這樣的群眾自治組織在以后又發(fā)揮著怎樣的作用，需要各個(gè)層面的關(guān)注，僅靠“放任自流、隔岸觀火”的態(tài)度是行不通的，“一夫當(dāng)關(guān)萬夫莫開”的想法更是絕路，對于居民中介組織的未來，需要我們思考。

注釋：

① 江澤民：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)的新局面》，《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第31頁。

[1] [鄧泉國：《農(nóng)村村民自治與城市居民自治興起的背景與動因比較》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2008年第1期。

[2] 張俊芳：《中國城市社區(qū)居民自治芻議》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2001年第5期。

[3] 中田·實(shí)，張萍譯：《日本的居民自治組織“町內(nèi)會”的特點(diǎn)與研究的意義》，《社會學(xué)研究》，1997年第4期。

[4] 崔鳳、牟麗娜：《我國民間組織工作人員社會保障的現(xiàn)狀與政策建議——對青島的個(gè)案調(diào)查》，《社會保障研究》，2009年第3期。

[5] 王名、賈西津：《中國非營利組織：定義、發(fā)展與政策建議》，載《全球化下的社會變遷與非營利組織》，人民出版社2003年版。

徐杰(1990-)，男，四川省社會科學(xué)院研究生學(xué)院，社會學(xué)碩士研究生，研究方向：社會政策與社會管理。

F271

A

1672-5832(2016)02-0116-02