社會組織培育與發(fā)展問題研究
——基于官洲市的實證分析

殷晶晶

中共茂名市委黨校 525000

社會組織培育與發(fā)展問題研究
——基于官洲市的實證分析

殷晶晶

中共茂名市委黨校 525000

自從改革開放以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化以及社會上的改革在不斷深化，社會的轉(zhuǎn)型、企業(yè)的轉(zhuǎn)制、政府職能的轉(zhuǎn)變都取得了巨大的成績。這些都為社會組織展提供了充足的發(fā)展空間。文中闡述了社會組織的定義與具備的特征，從官洲市實際情況出發(fā)分析了其社會組織培育與發(fā)展所存在的問題，在此基礎(chǔ)上就官洲市社會組織培育與發(fā)展的路徑提出了幾點建議，以期為官洲市社會組織的培育和發(fā)展提供借鑒。

社會組織；培育與發(fā)展；路徑分析

一、社會組織定義與特征

不同于西方原生于社會需要而自發(fā)成立生長的社會組織特性，我國社會組織成長環(huán)境因有政府權(quán)力介入社會而萬象叢生。既有完全官方應(yīng)政策需要而發(fā)起的面子社會組織（不以項目開展為組織活動內(nèi)容），也有本著真心力求為社會為公眾做貢獻的公益類社會組織，既有境外社會組織思想、項目等方面的介入，也有成長于本土的草根類社會組織的探索。因研究對象的確定性關(guān)乎研究結(jié)論的科學(xué)性與實踐性，本研究在眾多類型社會組織中更為關(guān)切的是公民個人基于自愿意志下而發(fā)起成立的社會組織，身份上統(tǒng)歸民政局管理。此類社會組織具備如下特征：

一是組織形態(tài)上的‘類組織’結(jié)構(gòu)”①特征。即區(qū)別于現(xiàn)代社會中典型的科層制組織結(jié)構(gòu)，此類社會組織多是“不存在完整嚴密的職位體系和層次分明的等級鏈條”②。組織管理上呈現(xiàn)橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，內(nèi)部的權(quán)利分配和溝通不存在等級制度， 成員之間是平等競爭和合作的關(guān)系。組織成員以自愿的方式聯(lián)結(jié)在一起，組織的進入和退出非常自由。因此，雖然規(guī)模龐大，但核心的穩(wěn)定的人數(shù)只占總體不到5%，組織成員分散，參加組織活動時間不固定，組織成員流動頻繁。組織架構(gòu)呈現(xiàn)松散、開放、靈活特點。二是組織行為邏輯上屬于社會“自組織”，即社會成員自發(fā)成立，有自己生存發(fā)展的行為邏輯，有自己的組織資源、宗旨和精神。三是自主性方面體現(xiàn)出依附式自主特征。即游離于正式監(jiān)管體系之外同時在非正式渠道中，與政府保有千絲萬縷的聯(lián)系。政府在對組織的管理中，由于存在條塊分割、利益沖突現(xiàn)象，使得這一領(lǐng)域的政府力量常常無法有效發(fā)揮。因此，組織得以遠離正式的監(jiān)管體系，從而獲得相對完整的“另類”獨立性。但這并不代表組織完全不受制于政府管理，相反，政府態(tài)度往往是組織得以生存發(fā)展的關(guān)鍵要素。故而，在特殊場域，如共同應(yīng)對一些公共問題、開辦公開活動時，通常會出現(xiàn)組織與政府的“結(jié)盟”。“但是這個同盟的雙方都‘另有所圖’，一旦一方的目的達成便會退出‘結(jié)盟’?！雹鬯裕M織在正式監(jiān)管體系之外游離，但在非正式渠道中，與政府保有千絲萬縷的聯(lián)系，體現(xiàn)的是一種依附式自主。

二、官洲市社會組織培育與發(fā)展存在問題

（一）政策扶持有限

一方面該市現(xiàn)階段發(fā)展以經(jīng)濟建設(shè)為重心，社會建設(shè)的加強雖不斷提及，但真正重視社會建設(shè)，尤其是重視社會組織的地位、作用和對社會組織的探索發(fā)展的體現(xiàn)并不多，多數(shù)停留喊口號階段，并未將社會組織的培育發(fā)展和管理真正納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局。在突破社會組織雙重管理體制方面，該市出臺了一系列措施，真正做到了對社會組織的輕登記。但除此之外，相關(guān)政策措施并不多見。社會組織的地位和作用得不到正視，對政府決策和社會事務(wù)的參與度有限，其在社會建設(shè)中的作用得不到有效發(fā)揮。

另一方面，盡管該市緊隨中央和省意見先后出臺了一系列扶持社會組織的文件，但一邊是現(xiàn)有政策不夠細不夠全，另一邊是相關(guān)職能部門只停留在文來文往形式的貫徹，政策的執(zhí)行和落實不見到位。以政府購買公共服務(wù)為例，該項政策落實主涉三個內(nèi)容：由編辦制定出臺的政府所需購買服務(wù)目錄、由財政制定的政府購買公共服務(wù)預(yù)算目錄、具備承接政府公共服務(wù)的社會組織目錄，當(dāng)前該市已擬定出臺政府購買公共服務(wù)目錄，明確了政府購買公共服務(wù)需有相應(yīng)財政保障，但預(yù)算撥付以及社會組織的登記評估工作現(xiàn)實掣肘過多，難以有效開展，政策初衷難以實現(xiàn)。此外，對已開展的政府購買公共服務(wù)項目監(jiān)督乏力，雖有購買公共服務(wù)流程公開之說，但實際操作過程缺少公開透明。社會組織發(fā)展所需的經(jīng)費保障、人才機制以及政策激勵環(huán)境欠缺，發(fā)展助推力不足。

（二）政府監(jiān)管乏力

該市民政部門下設(shè)有民間組織管理局專管全市社會組織的登記監(jiān)督和管理工作，但現(xiàn)有在編人員1人，抽調(diào)下屬單位人員2人，統(tǒng)籌全市社會組織工作，造成該市現(xiàn)有職能部門工作人員多疲于應(yīng)付社會組織的日常登記管理工作，大量社會組織游離于有效監(jiān)管范圍之外，無力監(jiān)管或監(jiān)管不到位是常態(tài)，整體監(jiān)管力量非常薄弱。此外，監(jiān)管手段有限，與輕登記重監(jiān)管的時勢之策不相對稱。政府對社會組織的監(jiān)管手段主要有日常管理、行政檢查、執(zhí)法監(jiān)督和年檢四種形式。政府的日常管理、行政檢查執(zhí)行存有阻力，此種監(jiān)管并不能有效的保有二者之間的聯(lián)系。而由于缺少執(zhí)法權(quán)，社會組織開展活動引發(fā)社會問題時相關(guān)職能部門對此的執(zhí)法監(jiān)督多產(chǎn)生分歧，致使執(zhí)法監(jiān)督存有漏洞。近期查處一出社會組織違規(guī)違法行為，但礙于執(zhí)法權(quán)設(shè)限，對社會組織的監(jiān)管陷尷尬境地。年檢，作為現(xiàn)有最主要的社會組織監(jiān)管手段，多半依賴于社會組織的自覺性。管理改革后，以前走個過場，流于形式的局面有所改善，但根本問題并未得到解決，不少社會組織仍然不受監(jiān)管手段制約。能夠積極主動送交民政部門年檢的社會組織只占等級社會組織中很少比例，而從登記管理機關(guān)角度出發(fā)，以年檢作為賞罰社會組織的硬性要求并不現(xiàn)實，登記管理機關(guān)失去作為管理者的主動權(quán)，由此，年檢作為唯有的一種現(xiàn)存監(jiān)管手段失效。

（三）自身發(fā)展能力有限

該市出臺社會組織扶持政策和措施之后，社會組織發(fā)展外部環(huán)境得以優(yōu)化，但社會組織自身發(fā)展總體形勢不容樂觀。最直接的體現(xiàn)是，在積極推進政府購買服務(wù)政策落實過程中，出現(xiàn)社會組織不承接、承接不了或承接了但完成質(zhì)量不高等問題。由此暴露出社會組織自身發(fā)展的能力局限，具體體現(xiàn)在：

一是目標(biāo)宗旨不明確。部分組織成立初期熱情較高，但缺少對組織的準(zhǔn)確定位和長遠的規(guī)劃，一陣子后熱情減退。有些組織好像什么都能做，但什么也做得不精。有的偏離了公益性和非營利性，通過不正當(dāng)手段獲取利益。二是生存資源配置不足，包括資金、人才等資源嚴重缺乏。不少社會組織資金來源主要依靠單位或個人等社會捐款，服務(wù)收費和政府撥款很少或幾乎沒有，此種拉贊助形式的經(jīng)費支撐相當(dāng)不穩(wěn)定，缺乏有效保障，組織開展活動極具隨機性。在人才結(jié)構(gòu)上，不僅缺少以社會為主的專業(yè)人才，更缺乏從事社會組織工作的專職人員。以該市現(xiàn)有聲譽度較高的某協(xié)會為例，在最高年活動量達到上百場時期，其日常公益活動的開展主要由3-5人力量協(xié)調(diào)完成，而專職人員少于3人，財務(wù)專職人員一人但流動性較大，而取得社會工作者證的工作人員為0。與此同時，專職工作人員少兼職人員多，從業(yè)人員數(shù)量偏少人員不穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)失衡，一人身兼多職的現(xiàn)象也比較普遍。以義工協(xié)會為例，專職工作只有1人，其他全為兼職。三是自我管理能力不足。社會組織是面向社會公眾的組織，獲得社會公眾的信任和贊譽是社會組織的立足之本。為此，社會組織應(yīng)當(dāng)建立良好的、有效的、透明的管理機制。但現(xiàn)階段整體而言，該市不少社會組織管理存在不少漏洞。極少社會組織能做到信息的公開透明，財務(wù)管理較為混亂。組織活動決策由政府拍板，缺少自主性。組織結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部分工不明確，人力資源管理不力。更有社會組織不按章程開展相關(guān)工作和活動，有名無實，缺乏凝聚力和公信力。四是服務(wù)能力弱。部分社會組織有名無實，很少開展活動，多以應(yīng)付性姿態(tài)高高樣子，基本處于休眠或半休眠狀態(tài)。也有部分社會組織積極開展活動，熱衷于參與茂名社會建設(shè)中，但活動開展呈現(xiàn)明顯的運動式特征，活動開展缺少長期有效科學(xué)合理的規(guī)劃。與政府互動密切的社會組織形式上扮演了政府下屬部門一角，活動開展依附于政府工作開展需要，項目開展號召性不強，居民參與度不高，項目開展效果不盡如人意，脫離了社會組織自身角色定位。

（四）社會組織行業(yè)建設(shè)仍需進一步推進

行業(yè)環(huán)境良莠，決定社會組織生存的活力空間。該市社會組織引起關(guān)注時期不長，整體行業(yè)建設(shè)仍處于起步階段，行業(yè)規(guī)范確立、制度構(gòu)建尚不完善。

一是部分組織自身定位模糊，無長遠戰(zhàn)略規(guī)劃。不少社會組織成立在于搭便車，成立之時對組織目標(biāo)、組織體系、組織運行機制缺少科學(xué)理性思考，活動開展與目標(biāo)宗旨車行兩路。二是行業(yè)競爭異化。一邊是某一兩個規(guī)模較大社會組織占據(jù)領(lǐng)域內(nèi)社會組織壟斷地位，資源優(yōu)勢集中，另一邊則是數(shù)量眾多的小規(guī)模社會組織扎堆競爭，公共服務(wù)領(lǐng)域、類型上相互覆蓋，差異化不明顯，活動效應(yīng)不明顯，且多各自為營，難見抱團發(fā)展，同業(yè)競爭明顯，組織發(fā)展前景堪憂。三是整體行業(yè)制度建設(shè)不成體系?，F(xiàn)有制度建設(shè)多局限于社會組織自身或回應(yīng)政府政策所設(shè)，對社會組織行業(yè)的整體認知尚未建構(gòu)，諸如誠信、信息公開等制度體系尚未得以形成。

三、突破阻滯、培育健康社會組織發(fā)展環(huán)境之路徑分析

上述該市社會組織發(fā)展存在的問題，一方面是全社會社會組織發(fā)展的一個小的縮影，另一方面也袒露出該市自身存在的不足。如何培育和發(fā)展該市社會組織，助力茂名市社會建設(shè)，建議現(xiàn)階段重點開展如下工作：

（一）深入開展政策研究，促社會組織培育目標(biāo)本土化定位

社會組織關(guān)注社會領(lǐng)域的方方面面，活動開展類型豐富多樣，但該市社會建設(shè)投入資源有限，如此形勢下為該市培育社會組織工作提出了一個現(xiàn)實問題：有限資源該如何使用才能發(fā)揮集聚效應(yīng)？進一步的思考題就是我們該重點培育哪類社會組織？茂名現(xiàn)在社會建設(shè)最需要哪類社會組織活動項目？茂名社會治理難點在哪里？茂名市民實際生活需要的是什么？哪些社會組織回應(yīng)了這些問題，哪些活動項目改善了這些問題，才是政策應(yīng)當(dāng)鼓勵扶持社會組織和活動項目。綜合觀察，當(dāng)前該市社會治理中的網(wǎng)絡(luò)社會、基層社會和社區(qū)治理三大領(lǐng)域是社會組織最能發(fā)揮作用的嵌入點，因此，建議組建由社會組織研究學(xué)者、民政主管工作人員和部分社會組織負責(zé)人共同組成的調(diào)研考察小組，共同研究商討制定如何引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)、基層與社區(qū)相關(guān)的社會組織參與市委市府重點工作部署，制定相關(guān)培育發(fā)展的政策內(nèi)容，以此作為進一步明確社會組織培育目標(biāo)的起步之路，從而實現(xiàn)政策引導(dǎo)扶持茂名社會建設(shè)需要的社會組織落到實處，真正發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)中的應(yīng)有之力量。

（二）建聯(lián)系溝通機制，搭資源整合平臺

圍繞社會組織的培育與發(fā)展，有三大主體是主要推動力量：社會組織管理部門、社會組織相關(guān)研究者和社會組織成員。社會組織管理部門所掌握的是事關(guān)社會組織的政策詳情和政策制定權(quán)，社會組織自身則是社會服務(wù)的直接提供者，滿足居民的最現(xiàn)實需求，而社會組織的相關(guān)研究人員則是能以觀察者的視角為社會組織良性發(fā)展提供智力支持。應(yīng)對當(dāng)前該市社會組織發(fā)展遭遇的政策扶持有效性不明顯、行業(yè)內(nèi)部扎堆競爭、組織發(fā)展定位模糊等現(xiàn)存難題，將社會組織管理部門、社會組織相關(guān)研究者和社會組織成員聚到一起，溝通協(xié)商，互通有無，有助于集中勢力、集合資源，實現(xiàn)政策制定有效、組織發(fā)展有望、理論研究有成果的三贏局面。因此，建議在三方之間建立常態(tài)聯(lián)系機制，比如開展主題雙周會等，圍繞該市社會組織培育與發(fā)展的核心議題，定期開展活動，或由社會組織進行項目介紹，或由社會組織管理部門進行政策講解，以此搭建起有效的三方交流平臺，共同推動該市社會組織的雙量提升。

（三）合理監(jiān)管，嚴控社會組織不安全性

社會組織本質(zhì)上屬于社會自組織，是公民自發(fā)成立和加入的組織，因此，其監(jiān)管秉承的是社會之組織還于社會之精神。需多管齊下，做好社會組織的監(jiān)管工作。一要靠政府。將對社會組織的監(jiān)管從項目成果監(jiān)控前移至項目運行流程監(jiān)控，不單評估其經(jīng)濟效益，同時加入社會效益評估。另強化報告制度、年度報告制度及對社會組織違規(guī)行為進行處罰等多樣化監(jiān)管手段。二要看社會監(jiān)督。通過信息披露制度、捐贈者監(jiān)督與輿論監(jiān)督等手段，讓監(jiān)管權(quán)還予社會。三是督促推進行業(yè)監(jiān)督。通過組建同業(yè)組織、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強評估與認證、強化社會組織內(nèi)部的人員、財務(wù)、信息化、組織自律建設(shè)等多樣化監(jiān)管。

注釋

①馬西恒.民間組織發(fā)展與執(zhí)政黨建設(shè)-對上海市民間組織黨建實踐的思考［J］.政治學(xué)研究，2003，1：24.

②同上

③王詩宗等.獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思［J］. 中國社會科學(xué)，2013，5.

殷晶晶（1988.12），女，安徽省東至縣，學(xué)歷：研究生 職稱：社會學(xué)助教 研究方向：應(yīng)用社會學(xué)。