我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度決策中的公共利益取向研究

黃志輝

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 430072

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度決策中的公共利益取向研究

黃志輝

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 430072

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是公共部門決策的一大焦點(diǎn)，如何使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的決策實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，也是政府工作一大重點(diǎn)。由于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題牽涉到諸多利益矛盾，尤其是關(guān)系到農(nóng)村弱勢群體的切身利益，其決策也必將影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度仍然存在一定的問題，決策與改革依然任重道遠(yuǎn)。

決策；公共利益；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)

一、研究背景

（一）政策背景

土地是民生之本、發(fā)展之基。在中國這個人地矛盾尖銳的農(nóng)業(yè)大國中，土地問題始終是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的全局性問題。改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的邊際效用開始減少，舊的土地流轉(zhuǎn)制度引發(fā)了一系列社會問題。特別隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)利益格局出現(xiàn)了新的景象。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，如何使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的決策實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化成為政府工作的重點(diǎn)。

十七屆三中全會指出：“要在土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！钡?，由于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題牽涉到諸多利益矛盾的制約，尤其是農(nóng)村土地關(guān)系到農(nóng)村弱勢群體的切身利益，會影響公共利益的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革依然任重道遠(yuǎn)。

（二）社會背景

利益關(guān)系協(xié)調(diào)是和諧社會建設(shè)不可忽視的內(nèi)容，構(gòu)建和諧社會關(guān)鍵在于統(tǒng)籌各方利益和妥善處理社會矛盾。始終代表最廣大人民群眾的根本利益是黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，社會主義和諧社會追求的是大多數(shù)人的利益，即公共利益。雖然我國城市化的發(fā)展迅速，但仍需注意到農(nóng)村人口基數(shù)之大，農(nóng)業(yè)制度之不完善。土地，是農(nóng)村的所在，農(nóng)民的依托，農(nóng)業(yè)發(fā)展必不可少的重要資源。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)對和諧社會中公共利益的實(shí)現(xiàn)具有具足輕重的作用，它不僅與三農(nóng)問題密切相關(guān)，更與整個經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展密不可分。

近年來，隨著我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度加快一些問題也不斷出現(xiàn)。主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)規(guī)模不足、流轉(zhuǎn)價(jià)格較低、流轉(zhuǎn)過程無序、流轉(zhuǎn)方式單一和行為不規(guī)范等方面，直接影響到農(nóng)民切身利益的實(shí)現(xiàn)。同時，由于利益沖突，導(dǎo)致農(nóng)民上訪增多，政策的漏洞也造成了地方管理上的混亂與不變。因此，針對當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的公共利益取向進(jìn)行研究十分有必要。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度決策的分析

（一）我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決策的基本內(nèi)容及其對公共利益的體現(xiàn)

1、決策原則與公共利益：公共利益至上的原則

公共部門決策的原則之一在于公共利益至上。公共部門是以政府為主體，代表公共利益，行使公共權(quán)力的部門。公共部門的權(quán)利由公眾授予，行使公共權(quán)力的目標(biāo)在于充分發(fā)展和維護(hù)公共利益。

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度問題是一個公共問題。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)村的生產(chǎn)生活，影響“三農(nóng)問題”。因此研究其制度決策，很重要的一個方面就是要其策對“三農(nóng)”利益的影響，這是社會整體利益不可忽視的一部分。其次，“無農(nóng)不穩(wěn)”，土地流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展，諸如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)民收益等等。合理、合時的流轉(zhuǎn)政策不僅關(guān)乎三農(nóng)問題，也會影響到社會發(fā)展的各個方面。

堅(jiān)持公共利益至上的原則，不僅要求政府從自身的建設(shè)下手，同時也要注意如何通過公共決策來改善外部的環(huán)境?！白鳛槭袌鲋刃虻木S護(hù)者，首先要求地方政府依法行政，以合理的方式、嚴(yán)格的程序、公平的結(jié)果維護(hù)市場主體間的競爭?！惫怖嬷辽显瓌t，不僅體現(xiàn)在政府的決策過程中，也體現(xiàn)在決策的效果之中。

2、決策調(diào)查與信息來源：群眾路線與公共利益

群眾路線是土地流轉(zhuǎn)決策調(diào)查中的重要方法，群眾路線首先體現(xiàn)了決策過程的民主性、公共性的要求，因而最能放映基層群眾的利益狀況。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。從群眾中來到群眾中去是我國公共部門決策的重要經(jīng)驗(yàn)之一，這一點(diǎn)也體現(xiàn)在我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際調(diào)查中。

在實(shí)際調(diào)查中，為獲取充分準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，很大程度上要求研究者與農(nóng)戶進(jìn)行面對面交流，田野工作必不可少。許多專家學(xué)者在此方面付出努力，如駱東奇對重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查，通過問卷調(diào)查的方式，收集關(guān)于戶主知識文化水平、家庭人口數(shù)量、收入水平等因素進(jìn)行分析，并通過分析得出農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)形式、土地流轉(zhuǎn)的管理方式、期望收益以及流轉(zhuǎn)后的就業(yè)改變預(yù)期等等。農(nóng)村調(diào)查為政府決策提供了較為翔實(shí)的數(shù)據(jù)，使公共決策更能反映農(nóng)戶的需求，反映農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和方向。

3、決策內(nèi)容對公共利益的體現(xiàn)：

2005年1月7日，中華人民共和國農(nóng)業(yè)部經(jīng)農(nóng)業(yè)部第二次常務(wù)會議審議通過《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2005年3月1日起施行。新《辦法》較以前的規(guī)定更為詳細(xì)，同時也對土地流轉(zhuǎn)的各個方面做出了更為明確的規(guī)定。

利益協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的要點(diǎn)。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題之所以是一個公共問題，不僅因?yàn)樗P(guān)系到農(nóng)民這一龐大的公共主體，在市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而相應(yīng)的市場機(jī)制尚未完善的今天，其決策也關(guān)系到流轉(zhuǎn)各方的深層利益。

決策須考慮到不同利益主體之間、公共利益與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系?！掇k法》從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件、流轉(zhuǎn)的形式、原則、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系以及政府在流轉(zhuǎn)中的作用都作出了新的規(guī)定。如“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力?！边@體現(xiàn)了流轉(zhuǎn)主體的廣泛性，符合政策的受眾要求，也有利于流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營效益的實(shí)現(xiàn)。

此外，《辦法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。這就對土地流轉(zhuǎn)后的用途做出了保證，保證土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；要求不損害利害關(guān)系人和集體利益，也體現(xiàn)了對公共利益的維護(hù)和發(fā)展。

對于政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用，《辦法》指出：“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管（或農(nóng)村經(jīng)營管理）部門依照同級人民政府規(guī)定的職責(zé)是負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及合同管理的指導(dǎo)?！币欢ǔ潭壬厦鞔_了政府的職能定位。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度決策實(shí)現(xiàn)公共利益主要存在的問題

1、公共利益與私人利益：沖突與協(xié)調(diào)

從社會和諧的角度來看待農(nóng)村土地制度的決策，利益和諧是社會和諧關(guān)鍵方面，土地流轉(zhuǎn)所涉及的各方主體及其利益如何協(xié)調(diào)是土地流轉(zhuǎn)制度決策者關(guān)注的重要問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革，不僅是發(fā)展和維護(hù)公共利益的要求，私人利益的發(fā)展也是不容忽視的問題。私人利益與公共利益存在矛盾的方面，一方面，公共利益的取向要求政府決策必須符合大多數(shù)人的利益。農(nóng)民群體是受影響最為直接、最為深刻的主體，同時，由于農(nóng)民群體在市場競爭中也處于弱勢地位，土地流轉(zhuǎn)的決策考慮到對農(nóng)民群體的保護(hù)，必然產(chǎn)生利益傾斜。另一方面，完善土地流轉(zhuǎn)是為了充分發(fā)揮土地資源的利用價(jià)值，必須要對私人投資者者進(jìn)行一定的激勵，土地政策必須要使投資者有利可圖。當(dāng)然，兩者之間也具有統(tǒng)一性。個人利益的實(shí)現(xiàn)增加了社會的總體財(cái)富，為公共利益提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)；同時，個人利益也是公共利益的體現(xiàn)。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的決策，要兼顧這兩種利益關(guān)系，并在兩者之間找到平衡點(diǎn)。

2、公共利益與經(jīng)濟(jì)效益：公平與效率

公共利益與經(jīng)濟(jì)效益兩者間的取舍，則體現(xiàn)了決策者對公平和效率的權(quán)衡。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和城市化步伐的加快，分散化經(jīng)營的土地承包制度越來越顯現(xiàn)出發(fā)展中資源利用的不足，規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營則成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的主要發(fā)展方向。與此同時，國家將農(nóng)村發(fā)展、土地治理等作為重要指標(biāo)對地方政府進(jìn)行考核，但在以GDP為主要指標(biāo)的政績考核背景下，土地流轉(zhuǎn)政策常常與公共利益產(chǎn)生沖突。“地方政府追求GDP的增速、增加財(cái)政收入頻發(fā)的利益訴求，往往使這一矛盾更加激烈、更加復(fù)雜。”。因此，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵在于尋找兩種利益的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

3、實(shí)際問題與對策探究

在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)決策操作中，為實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，我們需要對土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際問題進(jìn)行充分的考慮。土地流轉(zhuǎn)的決策所遇到的問題是多樣的，這些問題制約了決策的效果，也制約了公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（1）政策法規(guī)不健全

我國對農(nóng)業(yè)工作的重視程度較高，尤其十一屆三中全會以來，我國的改革首先從農(nóng)村開始，各項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村建設(shè)的法律也在逐步增加，法律體系也在逐步完善。但是，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然面臨著很大的法治障礙，與公共利益的準(zhǔn)則相違背。

首先是不同法律關(guān)于同一問題在不同法律文件中有不同表述，甚至有不同規(guī)定。如《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》對土地地承包經(jīng)營權(quán)的界定并不一致。對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”還是“債權(quán)”，法律制定者對此有不同的立場，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐操作者也未在此問題上達(dá)成共識，因此，對存在矛盾的法律概念進(jìn)行清晰界定就顯得尤為重要。

其次，現(xiàn)行法律對多種性質(zhì)的土地是否能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)界定模糊。同上一個問題類似，這種模糊體現(xiàn)在不同法律條文對這一問題都有不同表述，例如在已流轉(zhuǎn)土地二次流轉(zhuǎn)、以及經(jīng)營權(quán)是否可以繼承的問題上缺乏清晰準(zhǔn)確的表述，健全統(tǒng)一的法律法規(guī)和政策文件的表達(dá)也是亟待完善的一項(xiàng)任務(wù)。

最后，現(xiàn)行法律依然強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的社會保障，限制其正常流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地作為農(nóng)民生產(chǎn)的重要資源，成為農(nóng)民保障其生活條件的重要依托，肩負(fù)著社會保障的功能，因此這種制度設(shè)計(jì)有其合理之處。但這種顧慮阻礙了法律對土地承包經(jīng)營權(quán)限制的沖破，實(shí)則限制了n農(nóng)民生產(chǎn)力的提升，不利于高校利用土地資源。只有改變現(xiàn)行規(guī)定，在保障農(nóng)民基本利益的基礎(chǔ)上放寬對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，才能真正發(fā)揮農(nóng)村土地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共效益。

（2）流轉(zhuǎn)市場不成熟

首先，流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不夠健全。主要是我國仍然缺乏清晰具體的指導(dǎo)性法規(guī)，又缺乏健全的市場規(guī)范機(jī)制，同時缺乏及時、到位的政府監(jiān)管，不僅導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成本高，效率低，還損害了農(nóng)戶的自身利益，降低了農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)行為的積極性。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺缺乏，現(xiàn)有平臺建設(shè)亟待完善。土地流轉(zhuǎn)平臺的建設(shè)包括信息平臺、交易平臺等，農(nóng)村在這方面的發(fā)展與城市還有很大的差距。

此外，健全的價(jià)格機(jī)制及高效的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)缺乏也極大制約了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。在許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，由集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)中介組織，既充當(dāng)‘運(yùn)動員’又充當(dāng)‘裁判員’，很容易損害其他主體的合法權(quán)益。

（3）政府職能錯位

政府的缺位首先體現(xiàn)在對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳不足。農(nóng)民由于社會和自身的原因，難以及時而準(zhǔn)確的信息來源，信息的不對稱制約了農(nóng)民積極參與到土地流轉(zhuǎn)之中。因此，為了保證政府對此方面決策做到公共利益至上，必須保證信息的及時暢通，主動向村民宣傳新的土地政策和流轉(zhuǎn)程序等等。此外，政府也應(yīng)當(dāng)及時監(jiān)管交易市場，并對雙方的利益實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤檢測，以維護(hù)交易雙方的合法利益。

政府的越位主要體現(xiàn)在職權(quán)外的管制。由于官僚主義和不良政績觀的存在，政府時常會做出侵犯農(nóng)民利益，完成土地交易的行為，如以農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)招商引資、為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率而強(qiáng)制征地等?！巴ㄟ^與企業(yè)協(xié)商直接決定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜，完全忽略了農(nóng)民的利益訴求，從而引發(fā)集體上訪、暴力抗法等惡性事件，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。”同時，缺位與越位常常相互連接。政府信息提供的缺位，常常剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)核談判權(quán)，從而成為一種越位行為。

（4）農(nóng)村社會保障體系亟待完善

農(nóng)村社會保障問題是影響農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的重要問題。由于農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間發(fā)展差距的存在，農(nóng)村的社會保障水平嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)民社會保障的不足，增加了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。只有完善農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民的生活生存條件得以保障，才能減少農(nóng)民的顧慮。同時，社會保障的完善，也有利于提升農(nóng)村整體的生活水平，土地流轉(zhuǎn)的增加也有利于農(nóng)村人口的可支配收入水平的不斷提升。這既符合公共部門決策目標(biāo)的要求，也是公共利益至上原則的要求。

［1］十七屆三中全會決定解讀：如何建立健全土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場［Z］.中華人民共和國中央人民政府門戶站

［2］劉潤秋.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究-基于利益仂調(diào)的視角［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012

［3］席景奇.地方政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的角色分析［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2013，41（5）：83-87.

［4］駱東奇，周于翔，姜文.基于農(nóng)戶調(diào)查的重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究［C］.中國土地資源可持續(xù)利用與新農(nóng)村建設(shè)學(xué)術(shù)研討會. 2008：47-52.