我國(guó)困境兒童保護(hù)制度的福利多元主義建構(gòu)

孫 端 張容瑜 劉莎莎

國(guó)網(wǎng)河南省電力公司 河南鄭州 450001

我國(guó)困境兒童保護(hù)制度的福利多元主義建構(gòu)

孫 端 張容瑜 劉莎莎

國(guó)網(wǎng)河南省電力公司 河南鄭州 450001

福利多元主義是當(dāng)今社會(huì)政策研究的主流范式，其福利提供多元主體的觀點(diǎn)對(duì)于我國(guó)兒童福利制度的發(fā)展有很大啟發(fā)。困境兒童保護(hù)是我國(guó)兒童福利政策框架內(nèi)的一項(xiàng)重要制度安排，但是隨著近年來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加和人口結(jié)構(gòu)的改變，各類(lèi)困境兒童問(wèn)題日益凸顯，原有的以家庭責(zé)任為主的殘補(bǔ)型福利制度不能滿足需要。筆者從福利多元主義理論出發(fā)，探討我國(guó)現(xiàn)行困境兒童保護(hù)體系所面臨的挑戰(zhàn)，分析各個(gè)社會(huì)主體在其中的角色和作用，進(jìn)而提出完善我國(guó)困境兒童保護(hù)制度的政策建議。

困境兒童；困境兒童保護(hù)制度；福利多元主義

一、福利多元主義與困境兒童保護(hù)

(一) 福利多元主義

福利多元主義是在20世紀(jì)70年代后福利國(guó)家出現(xiàn)危機(jī)的歷史背景下產(chǎn)生的，它的出現(xiàn)意在解決西方發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)后的大規(guī)模福利擴(kuò)張所帶來(lái)的“福利病”，希望通過(guò)由多個(gè)社會(huì)部門(mén)來(lái)共同承擔(dān)提供福利的責(zé)任，減輕政府在福利供給中的負(fù)擔(dān)，從而幫助國(guó)家擺脫福利危機(jī)。福利多元主義主張社會(huì)福利來(lái)源的多元化，既不能完全依賴市場(chǎng)，也不能完全依賴國(guó)家，福利是全社會(huì)的產(chǎn)物。①

在我國(guó)，福利多元主義的影響是極為深遠(yuǎn)的，國(guó)家、市場(chǎng)、家庭和民間社會(huì)的四分法也被學(xué)界和政策制定者廣泛接受。對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，福利提供的多元化不僅有利于避免國(guó)家福利擴(kuò)張帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于引導(dǎo)各方主體形成合力，共同推進(jìn)福利的穩(wěn)步增長(zhǎng)，尤其是民間社會(huì)主體的引入對(duì)于改變我國(guó)福利供給中的低效率和非專(zhuān)業(yè)化具有非常重要的作用。

(二) 困境兒童

2013年，民政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，通知對(duì)兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童和普通兒童四類(lèi)，并首次將困境兒童定義為殘疾兒童、患病兒童和流浪兒童，將困境家庭兒童定義為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童以及貧困家庭的兒童。然而，一直以來(lái)，在我國(guó)正式的兒童福利制度中，“困境兒童”一詞很少被使用，官方也沒(méi)有對(duì)困境兒童進(jìn)行一個(gè)非常明確的定義，但與此同時(shí)，“大眾媒體對(duì)于‘困境兒童’一詞的使用量卻呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)”。然而媒體運(yùn)用此詞匯所要表達(dá)的內(nèi)涵卻千差萬(wàn)別，每個(gè)人對(duì)于困境兒童的理解也各不相同。本文中，“困境兒童”的定義既包括了現(xiàn)行制度所覆蓋的人群，也包括其他事實(shí)上處于困境的兒童。

二、現(xiàn)行困境兒童保護(hù)體制面臨的挑戰(zhàn)

(一) 以家庭責(zé)任為主的殘補(bǔ)型困境兒童保護(hù)體系

我國(guó)現(xiàn)行的困境兒童保護(hù)制度主要是通過(guò)公立的兒童福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行保護(hù)工作的具體執(zhí)行的。

在受助對(duì)象方面，孤兒、困境兒童中的殘疾兒童和流浪兒童以及困境家庭兒童中服刑人員未成年子女的是我國(guó)現(xiàn)有兒童保護(hù)制度的傳統(tǒng)對(duì)象，而針對(duì)困境家庭兒童的法定保護(hù)機(jī)制則基本處于缺失的狀態(tài)。

雖然我國(guó)現(xiàn)有的各類(lèi)兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)都是公立性質(zhì)的，但制度設(shè)計(jì)卻顯示出了明確的以家庭責(zé)任為主的傾向，即國(guó)家只在家庭確實(shí)無(wú)法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下伸出援手，而對(duì)于有父母但父母因各種原因（貧困、殘疾、疾病、吸毒和服刑等）無(wú)法履行或不愿履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的“事實(shí)孤兒”則難以提供幫助。此外，在兒童司法保護(hù)不力和兒童經(jīng)濟(jì)福利缺乏等因素的作用下產(chǎn)生的受虐待兒童和貧困兒童也難以得到預(yù)防性和救助性保護(hù)。

(二) “新”困境兒童的出現(xiàn)與家庭保護(hù)功能的弱化

上世紀(jì)80年代以后，在計(jì)劃生育政策的影響下，我國(guó)人口、家庭和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷也在不斷改變?nèi)藗儗?duì)于困境兒童的認(rèn)識(shí)和困境兒童的生存環(huán)境。這些社會(huì)變遷因素致使更多的兒童更容易處于困境之中。兩類(lèi)兒童——貧困家庭兒童和受虐待兒童也逐漸被人們所關(guān)注。

在我國(guó)，貧困家庭往往缺乏撫養(yǎng)兒童的必要資源，尤其是在教育領(lǐng)域，家庭收入直接限制了兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。而兒童虐待造成兒童處于困境是顯而易見(jiàn)的。兒童虐待事件在我國(guó)呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)，兒童虐待現(xiàn)象正引起人們的重視。

總的來(lái)說(shuō)，在社會(huì)變遷的背景下，原有兒童保護(hù)體制內(nèi)的“困境兒童”概念已經(jīng)無(wú)法涵蓋社會(huì)中的亟待解決的處于困境的兒童的問(wèn)題。

(三) 國(guó)家制度性保護(hù)缺失

但是，在更多兒童處于困境的同時(shí)，國(guó)家制度性保護(hù)措施卻沒(méi)有立即加以完善。這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，未成年人法律保護(hù)體系不完善。我國(guó)政府現(xiàn)行的困境兒童救助保護(hù)僅僅依據(jù)國(guó)務(wù)院、民政部和其他幾個(gè)部委發(fā)布的關(guān)于孤兒救助和保障的指導(dǎo)意見(jiàn)，立法層次很低，不利于兒童保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展；第二，現(xiàn)有兒童救助保護(hù)能力不足。民政部門(mén)附屬的兒童福利機(jī)構(gòu)是我國(guó)困境兒童保護(hù)的唯一部門(mén)。但是，兒童福利機(jī)構(gòu)卻嚴(yán)重不足；第三，缺乏兒童困境預(yù)防報(bào)告機(jī)制。對(duì)兒童虐待治理不能僅僅通過(guò)事發(fā)后對(duì)施虐者的懲罰來(lái)進(jìn)行，而應(yīng)該建立事前預(yù)防報(bào)告制度；第四，缺乏國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的缺乏導(dǎo)致無(wú)人承擔(dān)對(duì)于有父母但父母無(wú)法或不愿履行的兒童的救助保護(hù)。

(四) 兒童保護(hù)社會(huì)參與缺乏

我國(guó)現(xiàn)有的困境兒童救助保護(hù)事務(wù)卻存在社會(huì)參與嚴(yán)重缺失的問(wèn)題。該問(wèn)題表現(xiàn)在：首先，我國(guó)困境兒童救助保護(hù)的實(shí)施部門(mén)只能是民政部附屬公辦救助機(jī)構(gòu)。這樣，一方面既缺乏公辦救助機(jī)構(gòu)，另一方面又禁止私營(yíng)部門(mén)建立救助機(jī)構(gòu)，不僅法律上鎖死了社會(huì)力量參與困境兒童救助保護(hù)的大門(mén)，加劇了救助力量的不足，又造成無(wú)人能夠分擔(dān)政府負(fù)擔(dān)的局面。其次，家庭是兒童成長(zhǎng)最為理想的環(huán)境，但在強(qiáng)調(diào)家庭承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任的同時(shí)，對(duì)沒(méi)有家庭的孤兒救助卻忽視家庭力量。再次，我國(guó)困境兒童保護(hù)事業(yè)缺乏專(zhuān)業(yè)性力量的參與，不僅缺乏私營(yíng)的專(zhuān)業(yè)救助機(jī)構(gòu)，更缺乏社會(huì)工作者、康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師等有利于兒童成長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)性人才。最后，困境兒童保護(hù)各個(gè)相關(guān)部門(mén)之間缺乏互動(dòng)協(xié)調(diào)。

三、困境兒童保護(hù)制度的福利多元主義建構(gòu)

(一) 困境兒童保護(hù)中的多元主體及其角色

1、家庭。家庭是困境兒童保護(hù)中的首要福利供給主體，這主要是因?yàn)楦改妇哂袚狃B(yǎng)孩子的法定義務(wù)，這不僅是無(wú)可爭(zhēng)辯的道德原則，也是法律賦予父母的責(zé)任。而且，家庭作為兒童社會(huì)化的最原始場(chǎng)所，也是兒童成長(zhǎng)過(guò)程中無(wú)可爭(zhēng)論的最佳的環(huán)境。

家庭在困境兒童保護(hù)制度中的具體角色包括：①作為預(yù)防兒童困境的原始場(chǎng)所；②收養(yǎng)、寄養(yǎng)孤殘兒童；③參與社區(qū)兒童困境預(yù)防和報(bào)告工作；④家庭中的個(gè)人可作為兒童保護(hù)工作人員和志愿者。

2、國(guó)家國(guó)家是困境兒童保護(hù)中的重要主體，其作用是在家庭不能承擔(dān)或不愿承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任的情況下，為因此而處于困境的兒童提供救助保護(hù)，同時(shí)根據(jù)法律給予不愿承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任的家庭以應(yīng)有懲罰。

國(guó)家在困境兒童保護(hù)制度中的具體作用：①完善兒童福利的法律體系；②負(fù)責(zé)兒童保護(hù)政策和制度的制定和具體執(zhí)行；③舉辦各種兒童保護(hù)工作實(shí)施機(jī)構(gòu)；④補(bǔ)貼民間兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，或者購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)；⑤利用國(guó)家強(qiáng)制力執(zhí)行兒童困境報(bào)告制度和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度；⑥依法打擊兒童傷害行為。

3、民間社會(huì)民間社會(huì)（第三部門(mén)）是兒童保護(hù)制度中最有活力的福利提供者。具體來(lái)說(shuō)，在福利多元主體理論中，民間社會(huì)主要是指從事社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利組織、慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織等。它們主要扮演以下幾種角色：①作為具體保護(hù)服務(wù)和救助提供者（一般通過(guò)政府向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式）；②作為具體保護(hù)工作的評(píng)估和監(jiān)督者；③作為兒童保護(hù)法律法規(guī)額福利政策制定的建議者和參與者；④作為志愿服務(wù)的組織者；⑤作為民間慈善資金的籌集和使用者。

4、市場(chǎng)。值得討論的是，市場(chǎng)作為福利多元主義四分法中的一個(gè)重要主體，在困境兒童保護(hù)和救助體系中并不是一個(gè)顯而易見(jiàn)福利提供者。對(duì)于那些因貧困和殘疾而處于困境的兒童來(lái)說(shuō)，通過(guò)市場(chǎng)去購(gòu)買(mǎi)所需的服務(wù)并不合乎邏輯。

但是，在整個(gè)兒童福利制度當(dāng)中，家庭和個(gè)人能夠通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)到各種兒童福利產(chǎn)品和服務(wù)（例如優(yōu)質(zhì)的兒童照顧機(jī)構(gòu)），就業(yè)市場(chǎng)中關(guān)于職工福利的競(jìng)爭(zhēng)（例如充分的產(chǎn)假、照顧兒童的時(shí)間等）也可以間接地保護(hù)兒童的健康成長(zhǎng)。②因此，雖然市場(chǎng)并不能作為兒童保護(hù)的直接福利供給主體，但其可以作為整個(gè)兒童福利的供給主體，從而在一定程度上參與兒童困境的預(yù)防。

(二) 現(xiàn)階段完善我國(guó)困境兒童保護(hù)的政策建議

1、健全兒童保護(hù)法律體系目前，我國(guó)的兒童保護(hù)法律體系缺并不健全，很多工作得不到法律的保障，因而容易出現(xiàn)各種問(wèn)題。健全兒童保護(hù)法律體系需要做到以下幾點(diǎn)：①盡快進(jìn)行《兒童福利法》的立法工作，對(duì)我國(guó)兒童保護(hù)制度做好頂層設(shè)計(jì)；②將現(xiàn)有孤殘兒童救助部門(mén)規(guī)章提升至國(guó)家法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)級(jí)別，并將其至于兒童福利立法的總體框架之下；③修訂完善《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《民法通則》中關(guān)于婚姻、收養(yǎng)的規(guī)定以及《未成年人保護(hù)法》中關(guān)于私營(yíng)兒童福利機(jī)構(gòu)建立的規(guī)定，進(jìn)一步放寬公民收養(yǎng)兒童的限制條件，促進(jìn)民間收養(yǎng)合法化；④加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)，嚴(yán)懲兒童遺棄、虐待、性侵、人口販賣(mài)等行為，強(qiáng)化家庭兒童撫養(yǎng)責(zé)任。此外，后文中提到的所有政策措施也需要相應(yīng)法律的支撐。

2、健全困境兒童分類(lèi)保護(hù)機(jī)制。在困境兒童無(wú)法被現(xiàn)有制度所完全覆蓋的情況下，應(yīng)盡快通過(guò)立法手段進(jìn)一步明確困境兒童定義和分類(lèi)，以進(jìn)一步明確個(gè)人和國(guó)家在兒童監(jiān)護(hù)中的責(zé)任。

首先，應(yīng)根據(jù)國(guó)家人力物力和財(cái)力，將可進(jìn)入公辦兒童福利機(jī)構(gòu)的困境兒童的范圍從孤兒兒童拓展至“事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的兒童”，包括：父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童。

其次，對(duì)于有人撫養(yǎng)的殘疾兒童、患嚴(yán)重疾?。ɡ绨滩　⑾忍煨孕呐K病等）的兒童、流浪兒童等，應(yīng)建立短期的康復(fù)或救助機(jī)制，幫助其盡快困境。

再次，對(duì)于貧困家庭兒童，尤其是農(nóng)村貧困留守兒童、城市貧困流動(dòng)兒童，應(yīng)建立依托社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和兒童撫養(yǎng)津貼。

最后，對(duì)于所有兒童，應(yīng)建立完善的兒童虐待報(bào)告機(jī)制和國(guó)家監(jiān)護(hù)體制。這將在下文中單獨(dú)論述。

3、改革政府兒童保護(hù)管理體制我國(guó)現(xiàn)有的兒童保護(hù)在主要?dú)w屬民政部門(mén)管理的同時(shí)，教育、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、公安等部門(mén)在其中也同時(shí)發(fā)揮重要作用。此外，法院、檢察院承擔(dān)了兒童司法保護(hù)的責(zé)任，而社區(qū)也參與了非常多的工作。而這種多頭管理模式造成了行政效率的底下。因此，應(yīng)改革政府管理體制，建立行政等級(jí)較高的兒童福利或兒童保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并在其中建立專(zhuān)門(mén)的困境兒童救助保護(hù)部門(mén)，以協(xié)調(diào)政府各部門(mén)的工作。而且，專(zhuān)門(mén)保護(hù)部門(mén)的建立也有便于政府與第三部門(mén)組織進(jìn)行溝通聯(lián)系。

4、建立兒童困境預(yù)防和報(bào)告機(jī)制和強(qiáng)制性國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。建立完善的兒童困境預(yù)防和報(bào)告機(jī)制的目的，是在兒童尚未遭受或剛剛開(kāi)始遭受困難時(shí)給予適時(shí)的幫助。在兒童保護(hù)制度當(dāng)中，它也能夠起到對(duì)家庭履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的監(jiān)督作用。在實(shí)踐當(dāng)中，強(qiáng)制性的兒童保護(hù)報(bào)告制度是預(yù)防兒童虐待的必要工具。兒童困境預(yù)防和報(bào)告機(jī)制可依托社區(qū)建立，并由專(zhuān)業(yè)化救助保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體工作。兒童困境預(yù)防和報(bào)告機(jī)制應(yīng)對(duì)每個(gè)兒童建立檔案信息，并對(duì)處于潛在危險(xiǎn)之下的兒童進(jìn)行識(shí)別，以及時(shí)獲知社區(qū)內(nèi)兒童虐待和其他惡意傷害事件的發(fā)生。在發(fā)現(xiàn)有關(guān)兒童傷害、虐待和忽視的證據(jù)的前提下，應(yīng)及時(shí)向公安、檢察部門(mén)和其他利益相關(guān)者提供信息。

在建立兒童困境預(yù)防和報(bào)告機(jī)制之后，應(yīng)依據(jù)《未成年人保護(hù)法》和其他相關(guān)法律，剝奪不適宜監(jiān)護(hù)兒童人員的監(jiān)護(hù)權(quán)，并將監(jiān)護(hù)權(quán)臨時(shí)移交給專(zhuān)業(yè)的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，最后由專(zhuān)業(yè)兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)兒童的情況提請(qǐng)司法部門(mén)對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)做出裁決。

5、依托第三部門(mén)建立專(zhuān)業(yè)化保護(hù)機(jī)構(gòu)

我國(guó)目前的公辦兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量難以滿足龐大的需要，且行政色彩過(guò)于濃厚，救助效率不高。因此，應(yīng)依托第三方部門(mén)建立專(zhuān)業(yè)化的保護(hù)機(jī)構(gòu)并增強(qiáng)現(xiàn)有救助機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性。這些第三部門(mén)包括：致力于兒童公益慈善事業(yè)的各類(lèi)基金會(huì)、慈善團(tuán)體和志愿者組織，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，兒童醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。

引入第三部門(mén)可以采取以下幾種方式：①政府可向?qū)I(yè)的兒童社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、兒童醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)力量引入各類(lèi)公辦社會(huì)福利院、醫(yī)院、學(xué)校和社區(qū)；②許可社會(huì)組織、個(gè)人和企業(yè)建立民辦非盈利兒童救助機(jī)構(gòu)；③通過(guò)公建民營(yíng)或引入第三方專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的模式，完善公辦福利機(jī)構(gòu)的管理；④引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)公辦和民辦機(jī)構(gòu)的救助成效予以評(píng)估和監(jiān)督。

注釋

①Bradbury, B. Child Poverty： A Review [R]. Social Policy Research Centre, University of New South Wales, 2003.

②楊志超.美國(guó)兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].重慶社會(huì)科學(xué),2014(7)：54-60

[1]楊志超.美國(guó)兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].重慶社會(huì)科學(xué),2014(7)：54-60

[2]Bradbury, B. Child Poverty： A Review [R].Social Policy Research Centre, University of New South Wales, 2003.

孫端（1990.11—），河南南陽(yáng)人，國(guó)網(wǎng)河南省電力公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院。

張容瑜（1991.10—），河南新鄉(xiāng)人，國(guó)網(wǎng)河南省電力公司檢修公司。

劉莎莎（1985.01—），山東濟(jì)南人，國(guó)網(wǎng)技術(shù)學(xué)院。