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    我國參與全球投資規(guī)則重構(gòu)的困難與路徑

    2016-11-26 22:08:49龐超然劉斌耿國婷張爽
    中國國情國力 2016年10期
    關(guān)鍵詞:規(guī)則

    ◎龐超然 劉斌 耿國婷 張爽

    我國參與全球投資規(guī)則重構(gòu)的困難與路徑

    ◎龐超然 劉斌 耿國婷 張爽

    在全球化出現(xiàn)倒退、全球投資規(guī)則建立屢遭失敗的背景下,新的全球投資規(guī)則必須解決好發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益訴求矛盾、新興經(jīng)濟體與發(fā)達(dá)國家在安全審查問題上的沖突、私人投資者與東道國在公共政策立場上的差異以及可持續(xù)發(fā)展理念在投資規(guī)則中缺位等問題。建議我國政府從雙邊、區(qū)域和多邊三個層次尋求突破,在G20等平臺上謀求推廣注重發(fā)展問題的新多邊投資規(guī)則。

    對外投資;投資規(guī)則;重構(gòu)

    近年來,我國對外投資快速發(fā)展,企業(yè)的海外利益不斷增加。積極推動全球性投資規(guī)則的建立,能夠為我國企業(yè)海外經(jīng)營提供制度性保障、消除潛在壁壘、法制化解決與東道國的經(jīng)濟糾紛以及有效保障我國公民和企業(yè)在海外多元化的權(quán)益。當(dāng)前全球投資治理體系正處于關(guān)鍵的規(guī)則重構(gòu)期,我國在跨國投資領(lǐng)域的話語權(quán)不斷提升,投資規(guī)則博弈成為大國競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域。在我國對外投資快速增長的背景下,如何創(chuàng)造性地提出中國方案、貢獻(xiàn)中國智慧和增加中國元素,成為我國參與全球投資規(guī)則重構(gòu)的重要問題。

    動因:對外投資將繼續(xù)保持長期快速增長,企業(yè)海外利益不斷多元化

    1.對外投資逆勢快速增長

    當(dāng)前世界經(jīng)濟持續(xù)低迷,貿(mào)易和投資增長乏力,全球價值鏈步入結(jié)構(gòu)性調(diào)整期。我國經(jīng)濟進入新常態(tài),各項經(jīng)濟指標(biāo)增長速度顯著放緩。與此形成鮮明對比的是,我國對外投資依舊保持強勁地增長勢頭。據(jù)商務(wù)部初步統(tǒng)計,2015年我國對外直接投資1180.2億美元,同比增長14.7%,保持了13年連續(xù)增長;同時,對外投資超過外商直接投資,首次成為資本凈輸出國。

    2.對發(fā)達(dá)國家及其高端制造業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)的投資成為新亮點

    (1)從區(qū)域分布看,美國是我國對外直接投資第一大目的國。今年4月榮鼎公司發(fā)布報告顯示,我國對美國2015年直接投資超過150億美元,占我國當(dāng)期對外投資總額的12.7%,主要分布在金融、能源、高科技以及房地產(chǎn)等領(lǐng)域。此外,對亞洲投資占同期我國對外直接投資的份額超七成。

    (2)從行業(yè)分布看,流向制造業(yè)的投資達(dá)143.3億美元,同比增長105.9%;流向裝備制造業(yè)的投資達(dá)70.4億美元,同比增長154.2%,占制造業(yè)對外投資的49.1%,占同期總投資額的6%。受到全球商品價格波動和前期快速投資負(fù)債率迅速上升的影響,我國能礦企業(yè)海外投資份額不斷下降,流向制造業(yè)的投資首次超過采礦業(yè)。

    3.戰(zhàn)略資產(chǎn)尋求型和效率尋求型投資將繼續(xù)增長

    傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為,跨國企業(yè)海外投資存在四大動機:資源尋求、市場尋求、效率尋求和戰(zhàn)略資產(chǎn)尋求。從當(dāng)前我國企業(yè)海外投資的實踐看,資源尋求型和市場尋求型的投資發(fā)展較快,主要體現(xiàn)在采礦業(yè)(主要是能礦并購)和批發(fā)及零售業(yè)(國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)在海外設(shè)立貿(mào)易分支機構(gòu)),以及租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)中實際流向采礦業(yè)等行業(yè)的投資。

    近幾年,我國企業(yè)戰(zhàn)略資產(chǎn)尋求型的海外投資快速發(fā)展,一方面表現(xiàn)為對海外先進技術(shù)的并購不斷升溫,另一方面表現(xiàn)為對海外品牌以及銷售網(wǎng)絡(luò)等資源并購整合,反映出我國企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型升級、提升企業(yè)整體形象、實現(xiàn)品牌和技術(shù)水平的提升以及實現(xiàn)全球化經(jīng)營的強勁內(nèi)在動力。

    從效率尋求的角度看,我國企業(yè)在這方面表現(xiàn)不足,主要由于我國企業(yè)已經(jīng)具備勞動力和土地等要素的比較優(yōu)勢,進一步降低生產(chǎn)成本、提升效率空間的價值不大。但是,隨著我國要素成本的上升,企業(yè)通過海外投資的方式尋求生產(chǎn)成本的降低和效率提升的比例也在增加。

    4.我國將繼續(xù)保持資本凈輸出國地位

    理論上講,隨著一國經(jīng)濟發(fā)展和國民收入增長、企業(yè)自身能力不斷提高,一些具有較強生產(chǎn)力和競爭能力的企業(yè)將持續(xù)擴展經(jīng)營邊界、整合國內(nèi)外資源、實現(xiàn)全球經(jīng)營和獲得規(guī)模效益。根據(jù)英國經(jīng)濟學(xué)家Dunning的理論,當(dāng)人均GDP超過5000美元,一國雙向資本流動頻繁、對外投資開始超過外國直接投資成為資本凈輸出國。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2014年我國人均GDP為4.66萬元人民幣,折合美元超過7000美元,這與我國轉(zhuǎn)變成為資本凈輸出國的時期相匹配。可以說,隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升,我國資本凈輸出國的地位將不斷鞏固,資本走出去將成為常態(tài)。

    困難:全球投資規(guī)則處于關(guān)鍵重構(gòu)期,企業(yè)海外經(jīng)營亟需機制性保障

    1.準(zhǔn)入領(lǐng)域待擴寬,資本輸入輸出國利益沖突大

    隨著我國海外投資的快速發(fā)展,一些國家的行業(yè)準(zhǔn)入問題成為企業(yè)全球經(jīng)營的最大障礙。長期以來,發(fā)達(dá)國家是全球主要的資本輸出國,強調(diào)投資準(zhǔn)入自由化和投資保護;發(fā)展中國家是資本的輸入國,強調(diào)有管理的外國投資、安全的外國投資以及為本國經(jīng)濟帶來積極的經(jīng)濟效益。資本輸出和輸入國之間的利益沖突主要體現(xiàn)在投資規(guī)則中的國民待遇和市場準(zhǔn)入條款。發(fā)達(dá)國家強調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)的國民待遇和“負(fù)面清單”模式的市場準(zhǔn)入,期望外國資本可以享受不低于本國投資者的待遇標(biāo)準(zhǔn),要求無法準(zhǔn)入的行業(yè)用清單列明并標(biāo)明相關(guān)法律。發(fā)展中國家堅持政府對外國資本的管理,最多賦予外國投資者等同于本國投資者的待遇,同時也由于自身法律體系不完善、政府管理機制不健全等原因,不愿采用負(fù)面清單的行業(yè)準(zhǔn)入模式。

    2.保護情緒上升,發(fā)達(dá)國家外資并購政策趨保守

    當(dāng)前,全球資本出現(xiàn)新興經(jīng)濟體與發(fā)達(dá)國家陣營間雙向流動的特點,新興經(jīng)濟體不再是純粹的資本輸入國,也開始積極開展對外投資活動。發(fā)達(dá)國家對于來自新興經(jīng)濟體的資本日漸警惕,尤其在高新技術(shù)和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)碜孕屡d經(jīng)濟體的外國資本提出諸多限制,一方面防止先進技術(shù)流失喪失壟斷優(yōu)勢,另一方面以此為條件,要求新興國家市場對等開放。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家以審查性手段排除外國資本對本國領(lǐng)先技術(shù)企業(yè)的并購。據(jù)美國國家安全審查委員會資料,2012-2014年中國對美投資并購的68個項目遭遇審查,項目數(shù)量居全球之首。

    此外,澳大利亞根據(jù)《外國并購法》提出對外資并購估價安全審查制度,英國2002年頒布《企業(yè)法》授權(quán)公平交易局(OFT)審查涉及國家安全的所有并購事項,德國于2004年在《對外交易與支付法》增加“保護安全與外交利益”條款,加拿大于2005年在《加拿大投資法》增設(shè)關(guān)于國家安全的外國投資設(shè)立審批機制,表明發(fā)達(dá)國家對外國資本的態(tài)度日趨保守。

    3.大國理念沖突,爭端解決機制面臨變革

    企業(yè)海外投資不可避免地遭遇東道國政權(quán)更迭、政策反復(fù)、政府違約、官員腐敗和司法混亂等情況。投資者東道國爭端解決機制(ISDS)建立的初衷即是為外國投資者提供額外的法律救濟途徑,克服一些東道國法律體制落后、審判仲裁機制獨立性不高和司法效率落后等問題,防止商業(yè)糾紛上升到政治途徑,減少國家外交沖突、維護政治穩(wěn)定。1968年,印尼與荷蘭簽訂的BIT協(xié)定第一次引入ISDS條款,之后ISDS成為國際投資協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)條款。20世紀(jì)90年代以來,ISDS機制出現(xiàn)兩方面的問題:

    (1)傳統(tǒng)的ISDS機制有被私人投資者濫用之嫌。相比國內(nèi)投資者,ISDS機制首先賦予外國投資者更多的司法救濟權(quán)利,允許其在國際投資仲裁機構(gòu)尋求救濟,從而創(chuàng)造了不公平的競爭環(huán)境。其次Vattenfall v. Germany(瑞曲大瀑布電力公司與德國政府經(jīng)濟糾紛)以及NAFTA(北美自由貿(mào)易協(xié)定)生效后投資者起訴美加政府等一些列案件,賦予投資仲裁庭審查東道國公共政策的權(quán)利,給東道國造成公共政策正當(dāng)性被質(zhì)疑以及巨額賠償?shù)缺O(jiān)管寒蟬效應(yīng)(Regulatory Chilling Effect)。目前,由于類似案件被仲裁出不同的結(jié)果、仲裁庭透明度不足、仲裁員獨立性問題以及上訴解決機制的缺失,使得一些投資仲裁結(jié)果缺乏足夠的公信力。《世界投資報告2016》認(rèn)為,當(dāng)前的ISDS機制會激勵投資者為享受ISDS救濟而進行復(fù)雜的國籍籌劃。

    (2)盡管美歐雙方于2012年達(dá)成《國際投資協(xié)定框架原則》,但雙方在ISDS機制上仍出現(xiàn)嚴(yán)重分歧。美國主張進一步改良現(xiàn)有的ISDS機制,通過增加透明性、增加利益相關(guān)者的參與等方式維護現(xiàn)有體系。而歐盟于2014年推出國際投資法院(ICS)理念,通過指派常任法官保障仲裁的公正性,設(shè)立上訴機制保障仲裁結(jié)果的糾錯能力。目前,美國通過公布TPP協(xié)議表示自身捍衛(wèi)傳統(tǒng)ISDS機制的決心,而歐盟與加拿大自貿(mào)協(xié)定(CETA)、歐盟與越南自貿(mào)協(xié)定都已經(jīng)正式包含ICS機制。ISDS與ICS在一些國家出現(xiàn)重疊為國際投資治理體系增加了困難。

    4.發(fā)展理念體現(xiàn)不足,一些國家并未從中受益

    傳統(tǒng)的投資協(xié)定沿襲美歐發(fā)達(dá)國家對于私人資本的保護原則,忽略發(fā)展中國家政府對于外國資本為本國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)的訴求。一些發(fā)展程度有限的國家為吸引跨國公司資本進入,往往采取監(jiān)管逐底競爭(Regulation Race to Bottom),主動降低本國的勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)等,放松對外國投資者的監(jiān)管。另一方面,一些國家期望獲得有效的、高質(zhì)量的投資,但這并不能通過現(xiàn)有的投資規(guī)則或協(xié)定實現(xiàn)。

    近期,一些發(fā)展中國家在投資規(guī)則上再現(xiàn)保守態(tài)勢。2009年南非政府計劃逐漸停止在1994-1998年與外國政府簽署的雙邊投資協(xié)定,單方面終止與比利時等五個國家的BIT協(xié)定。以南非、納米比亞為代表的一些發(fā)展中國家并沒有從BIT協(xié)定中受益,期望通過國內(nèi)外資法對外國投資者提出更高的要求。此外,一些國家開始在投資規(guī)則中設(shè)立針對發(fā)展問題的例外條款,如印度-韓國FTA(2009)一般例外的環(huán)境措施,加拿大-秘魯FTA(2008)多邊環(huán)境協(xié)定與投資規(guī)則的一致性,比利時-盧森堡-哥倫比亞FTA將環(huán)境爭議排除在ISDS機制之外。

    政策建議

    1.抓住規(guī)則重構(gòu)機遇期,參與構(gòu)建全球投資規(guī)則

    從全球貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建歷程來看,當(dāng)前的貿(mào)易治理體系明顯地帶有發(fā)達(dá)國家自身的體制特點,反映了以美國為首主導(dǎo)國的利益和戰(zhàn)略考量。由于歷史原因,我國并沒有加入GATT早期談判中,喪失了全球貿(mào)易規(guī)則制定的主動權(quán)。盡管當(dāng)前我國貿(mào)易體量居全球首位,但目前仍在“雙反一保”(傾銷與反傾銷,補貼與反補貼,保障措施和特別保障措施)等領(lǐng)域受到嚴(yán)重制約,損失大量的經(jīng)濟利益。

    截至今年2月,全球現(xiàn)存超過3280個國際投資協(xié)定,全球投資規(guī)則處于碎片化困局。美國主導(dǎo)的美式BIT協(xié)定帶有發(fā)達(dá)國家明顯的高標(biāo)準(zhǔn)特點,不僅在發(fā)達(dá)國家內(nèi)部沒有得到意見統(tǒng)一,也無法滿足發(fā)展中國家關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求。隨著跨國投資的迅速發(fā)展,各國普遍期望達(dá)成一份全球性投資規(guī)則,提高投資關(guān)系的可預(yù)測性、穩(wěn)定性和透明度,推動投資爭端解決方式從國與國之間的外交行動轉(zhuǎn)變?yōu)榛诜傻臓幎私鉀Q與仲裁。當(dāng)前正值全球投資規(guī)則重構(gòu)的寶貴機遇期,我國應(yīng)努力抓住這一機會,推廣以關(guān)注環(huán)境、保護自然資源以及促進社會經(jīng)濟福利為核心的可持續(xù)發(fā)展政策,努力促成發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家沖突的協(xié)調(diào),注入中國方案、中國智慧和中國元素。

    2.以便利投資和促進發(fā)展理念為指導(dǎo),及時改革現(xiàn)有國際投資協(xié)定框架

    (1)近幾年投資者與東道國政府仲裁案件顯示外國投資者“超國民待遇”和東道國政府“監(jiān)管寒蟬”問題已經(jīng)引起各國政府的重視,東道國維護監(jiān)管的權(quán)利需要在國際投資協(xié)定中得到維護。在保障投資者公平公正待遇、最惠國待遇和征收補償權(quán)利的同時,國際投資協(xié)定也需要保證東道國政府制定公共政策、維護國家安全等正當(dāng)權(quán)利不屬于仲裁事項。

    (2)與貿(mào)易便利化相似,國際投資協(xié)定中應(yīng)當(dāng)設(shè)立促進投資便利化條款,保障外國投資者資本匯入?yún)R出東道國國境,最大限度消除隱性壁壘,保障公平待遇。

    (3)進一步加深全球投資協(xié)定中企業(yè)社會責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容,確保投資者負(fù)責(zé)任的投資行為。一方面要加強東道國政府對外國投資者投資行為和社會責(zé)任的監(jiān)管和要求,在聯(lián)合國和OECD的企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,形成一套操作性強的監(jiān)管程序;另一方面要加強投資者母國政府對本國投資者海外投資行為的規(guī)范,加強母國政府出口信貸和投資保險紀(jì)律要求,最大限度減少投資者在海外經(jīng)營涉及的環(huán)境、腐敗等方面問題。

    3.通過G20平臺促進諸邊、全面的投資協(xié)定達(dá)成

    7月10日,G20貿(mào)易部長會議結(jié)束后發(fā)布《二十國集團全球投資指導(dǎo)原則》(簡稱《指導(dǎo)原則》)。盡管只是一個非約束性規(guī)則,但《指導(dǎo)原則》一定程度上改善了當(dāng)前全球投資規(guī)則碎片化的狀態(tài),相比發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的投資規(guī)則,《指導(dǎo)原則》在政府監(jiān)管、發(fā)展理念以及爭端解決機制上有所突破創(chuàng)新,為未來全球性投資規(guī)則制訂奠定了基礎(chǔ)。

    G20成員主要是發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟體,在全球投資規(guī)則的立場基本一致。我國應(yīng)通過G20平臺,積極推動全球投資規(guī)則的完善,促成建立全面、系統(tǒng)的投資規(guī)則。

    4.積極推進雙邊和區(qū)域談判,努力解決現(xiàn)實困難

    2014年,我國政府宣布接受“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”后,中美雙邊談判進入快車道。值得注意的是,兩國仍有較多亟待解決的現(xiàn)實問題:一是要堅持中美BIT協(xié)定的高標(biāo)準(zhǔn),防止雙方在關(guān)鍵原則上妥協(xié)。二是協(xié)調(diào)兩國監(jiān)管體系,促進在開放市場上真正達(dá)到平等互惠。三是加強對國有企業(yè)問題的磋商和談判。

    5.搭建全球投資治理機制和平臺

    一個多邊體制能夠?qū)Τ蓡T國投資體制自由化改革起到鎖定的作用,防止在單邊或雙邊的情形下,締約國單方面宣布條約無效,造成自由化改革倒退。隨著全球投資問題重要性不斷提升,在多邊層面探討建立一個投資治理平臺具有現(xiàn)實的基礎(chǔ)和可行性。一方面,全球投資規(guī)則的不斷深化發(fā)展,既涉及到類似貿(mào)易規(guī)則“邊境上措施”的行業(yè)準(zhǔn)入和國民待遇,又涉及到類似“邊境內(nèi)措施”的國內(nèi)監(jiān)管和政策措施。影響外國投資者的一些東道國公共政策需要在多邊層面進行研究,探討其合理的邊界范圍。另一方面,隨著全球投資規(guī)則的發(fā)展,其不斷與其它國際規(guī)則產(chǎn)生聯(lián)系,有涉及“商業(yè)存在”的服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、有涉及“特許經(jīng)營”投資的知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則以及涉及環(huán)保、勞工問題的相關(guān)規(guī)則等,一個多邊平臺能夠為全球規(guī)則的協(xié)調(diào)提供良好的治理機制。

    6.加強國內(nèi)市場改革和國有企業(yè)改革

    建議進一步推進國有企業(yè)改革,確保各類主體公平競爭和非歧視待遇,在資金補貼、破產(chǎn)和壟斷方面適用相同的規(guī)則。促進國有企業(yè)市場化改革,提高國企運營的透明度,通過投資基金或平臺從直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接股權(quán)控制,減少對企業(yè)人事權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)的干預(yù)。鼓勵企業(yè)公平競爭。促進民營企業(yè)活躍發(fā)展。

    目前我國企業(yè)對外直接投資基本實現(xiàn)備案制;外商直接投資管理體系逐步向“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”模式轉(zhuǎn)變,國內(nèi)隱性壁壘和制約微觀主體活力的體制機制障礙不斷被改革,促進各類要素自由流動、平等交換的市場營商環(huán)境不斷改善。應(yīng)進一步促進國內(nèi)外要素雙向流動,打造國內(nèi)外市場一體化,提高資源配置效率,促進政策體制的深度融合,提高全要素生產(chǎn)效率,提升經(jīng)濟增長質(zhì)量。

    ★本文系國家社科基金重點項目《外商投資“負(fù)面清單”管理模式研究》(編號:14AZD057)的階段性成果。

    (作者單位:龐超然、耿國婷、張爽,商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院對外投資合作研究所;劉斌,對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院)

    F832

    A

    10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.009 ■ 編輯:馬振東

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