論P(yáng)PP在海南省重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中的地位與作用

文｜吳厚昆

論P(yáng)PP在海南省重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中的地位與作用

文｜吳厚昆

許多地區(qū)的發(fā)展實(shí)踐充分證明：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，市場(chǎng)發(fā)育就越快，綜合實(shí)力就越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)體制就越成熟，老百姓日子就越好過(guò)，社會(huì)就越穩(wěn)定；社會(huì)資本使用越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和速度就越好；PPP項(xiàng)目越多，重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)拉動(dòng)作用就越強(qiáng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就越發(fā)達(dá)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化就越發(fā)展。

2016年9月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署在關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大補(bǔ)短板工作力度，擴(kuò)大合理有效投資，增加有效供給，穩(wěn)增長(zhǎng)、增后勁、促就業(yè)、惠民生，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造良好環(huán)境。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央綜合研判世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)作出的重大決策，是新常態(tài)下穩(wěn)增長(zhǎng)的治本良藥。近年來(lái)，我省新的發(fā)展動(dòng)能持續(xù)壯大，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)加快形成，國(guó)際旅游島國(guó)際化水平大幅提升，多層次、高質(zhì)量的供給體系初步形成。今年7月，省委六屆十次全會(huì)審議并通過(guò)《關(guān)于以創(chuàng)新為引領(lǐng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見(jiàn)》，提出推動(dòng)發(fā)展理念創(chuàng)新、規(guī)劃管理創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、政策設(shè)計(jì)創(chuàng)新等，大力營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，為全面建設(shè)國(guó)際旅游島、全面建成小康社會(huì)提供動(dòng)力和保障。

今年以來(lái)，我省各市縣、各部門繼續(xù)堅(jiān)持把抓項(xiàng)目、促投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，大力推進(jìn)項(xiàng)目投融資，全省固定資產(chǎn)投資平穩(wěn)增長(zhǎng)，投資拉動(dòng)力強(qiáng)，支撐作用明顯。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，需求旺、空間大、責(zé)任重、問(wèn)題多，我省還有許多短板和歷史欠債，而這些環(huán)節(jié)正是PPP大顯身手的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，PPP是為改革供給側(cè)結(jié)構(gòu)提供硬件準(zhǔn)備的實(shí)力支撐。

當(dāng)前，在PPP背景下積極組織和鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與全省重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，具有法規(guī)保護(hù)、政策鼓勵(lì)、公平公正、操作性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)高效、安全可靠、切合實(shí)際、民心所向等重大優(yōu)勢(shì)，適逢其時(shí)，機(jī)不可失，應(yīng)當(dāng)放手放膽、加大力度、抓住時(shí)機(jī)、因勢(shì)利導(dǎo)，務(wù)求實(shí)效。

PPP項(xiàng)目越多，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化就越發(fā)展

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡(jiǎn)寫(xiě)，是指公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。PPP不僅僅是一種融資手段，而是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。這種方式有效促進(jìn)了投資主體的多元化。

PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)可以參與到國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目中，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。

PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。

2013年11月中共十八屆三中會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。”2014年10月24日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議要求，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。優(yōu)化政府投資方向，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。2014年底，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》。2015年9月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支持穩(wěn)增長(zhǎng)的政策措施》，在下一步財(cái)政政策措施建議中明確提出加快推廣PPP模式，抓緊制訂PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，研究出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施，并且要規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，嚴(yán)格篩選項(xiàng)目，著力推動(dòng)形成能復(fù)制、可推廣的案例。

許多地區(qū)的發(fā)展實(shí)踐充分證明：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，市場(chǎng)發(fā)育就越快，綜合實(shí)力就越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)體制就越成熟，老百姓日子就越好過(guò)，社會(huì)就越穩(wěn)定；社會(huì)資本使用越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和速度就越好；PPP項(xiàng)目越多，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就越發(fā)達(dá)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化就越發(fā)展。

豐富的PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化跨越式發(fā)展的重要機(jī)遇

支持PPP模式。政府股權(quán)可以不分紅或者少分紅，優(yōu)先保障社會(huì)資本收益；通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源配置，提高PPP項(xiàng)目回報(bào)水平。充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)機(jī)制，開(kāi)創(chuàng)新的商業(yè)模式，把潛在商業(yè)能力發(fā)揮到最大。正確合理選擇項(xiàng)目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。

參與PPP項(xiàng)目的各方，要設(shè)計(jì)好多元化的退出機(jī)制。除了正常的退出機(jī)制外，要發(fā)展依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，來(lái)豐富PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的退出渠道，提高PPP項(xiàng)目股權(quán)投資的流動(dòng)性。參與PPP項(xiàng)目的各方，都應(yīng)該誠(chéng)實(shí)守信、履行承諾，推進(jìn)社會(huì)守信機(jī)制的建立。

當(dāng)前PPP領(lǐng)域民營(yíng)資本參與并不多。有些政府部門對(duì)引進(jìn)民資有顧慮或擔(dān)憂，甚至刻意回避民營(yíng)資本。

要全面充分地發(fā)揮PPP模式作用，鼓勵(lì)民間投資。我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最具活力的一部分。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量已超過(guò)60%，稅收超過(guò)50%，就業(yè)超過(guò)80%，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

政府要采取多種方式吸引民間資本。要在PPP項(xiàng)目中推動(dòng)混合所有制，鼓勵(lì)國(guó)企、民企、外企共同成立項(xiàng)目公司，共同推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)之間加強(qiáng)聯(lián)合合作，通過(guò)組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目合理的投資回報(bào)，方式很多。積極采用股權(quán)合作等方式

PPP項(xiàng)目融資要堅(jiān)持利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP項(xiàng)目具有三大特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，它的主要內(nèi)涵在于公私合營(yíng)和債務(wù)隔離，在具體操作中，也有多種方式。

1.股本融資的風(fēng)險(xiǎn)最大收益也最大。作為PPP項(xiàng)目公司的股東，獲得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益是必須的。通過(guò)參與或掌握公司的整體運(yùn)營(yíng)而掌控其收益大小。如果股東同時(shí)成為項(xiàng)目公司的服務(wù)提供商或貨物供應(yīng)商，還能獲得更有利的商業(yè)機(jī)會(huì)。利用股權(quán)投資，風(fēng)險(xiǎn)最大的同時(shí)收益也最大。常見(jiàn)的股東是項(xiàng)目參與方、當(dāng)?shù)赝顿Y者、政府、特許權(quán)獲得方、機(jī)構(gòu)投資者、雙邊或者多邊組織等。

2.債務(wù)融資的利益優(yōu)先分配而收益有限。與股權(quán)出資相比，借款人的優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)體現(xiàn)在利益的優(yōu)先分配早于股東獲得受償，而劣勢(shì)在于收益有限。一般來(lái)看，債務(wù)償還往往以固定或者浮動(dòng)利率為基準(zhǔn)，由債務(wù)人按周期支付。

3.夾層融資，利弊兼得。夾層融資是指在風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)方面介于上述股本融資和債務(wù)融資之間的一種融資形式。一般采取次級(jí)貸款的形式，但也可以采用可轉(zhuǎn)換票據(jù)或優(yōu)先股的形式。對(duì)于公司和股票推薦人而言，夾層投資通常提供形式非常靈活的較長(zhǎng)期融資，這種融資的稀釋程度要小于股市，并能根據(jù)特殊需求作出調(diào)整。

4.設(shè)備提供、融資租賃出租等增加外圍輔助力量。為了獲得商業(yè)機(jī)會(huì)、對(duì)銷售其產(chǎn)品更為有利，有些項(xiàng)目的設(shè)備或服務(wù)提供商也會(huì)同意提供借款；融資租賃出租人與設(shè)備提供商在這一點(diǎn)上類似，即為了對(duì)出租其產(chǎn)品更有利而愿意提供更有競(jìng)爭(zhēng)力的融資條件。

5.銀行信用證、保函等提高資金流動(dòng)性。銀行信用證、保函等本質(zhì)上都是降低項(xiàng)目公司的資金占有率，提高資金流動(dòng)性，類型多是單證一致、見(jiàn)票即付，部分情況下也可能需要拿法院判決或者仲裁裁決以證明有關(guān)違約行為后才能拿到付款。

6.債券或資本市場(chǎng)融資直接解決投資需求。債券或資本市場(chǎng)融資可以使借款人直接從個(gè)人和機(jī)構(gòu)處獲得借款，而無(wú)需通過(guò)銀行這一中間方。其優(yōu)點(diǎn)包括利率低、還款期長(zhǎng)、流動(dòng)性強(qiáng)，缺點(diǎn)在于牽扯到背書(shū)、承銷、信托、債券評(píng)級(jí)等多個(gè)環(huán)節(jié)及資質(zhì)要求等，導(dǎo)致審批多、耗時(shí)長(zhǎng)、程序復(fù)雜、靈活性差、風(fēng)險(xiǎn)高。一般來(lái)情況下，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)建設(shè)期而風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大幅度降低之后，項(xiàng)目可以采取直接融資方式。

7.債權(quán)人協(xié)議確保科學(xué)分配利益。為了確定不同債權(quán)人之間的利益分配，債權(quán)人之間可就與影響受償相關(guān)的問(wèn)題達(dá)成一些協(xié)議，包括確立資金支取次序、到期債務(wù)安排、債權(quán)分配方式、擔(dān)保性權(quán)利安排、支付管理、決議方式、保險(xiǎn)基金管理、技術(shù)顧問(wèn)管理等，其對(duì)協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目融資管理有著核心作用。

以PPP方式加快投融資速度，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

近年來(lái)，國(guó)家政策支持，各地推出的眾多PPP項(xiàng)目。但也有一些地方政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志表示，搞不清楚什么是PPP，不知道該如何做。

2014年9月23日財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》明確要求：“拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）?！薄案骷?jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等?！卑l(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施是適用PPP最適合的領(lǐng)域之一，近年來(lái)，從最初主要應(yīng)用在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（如高速公路、電力等），逐步向軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（如社會(huì)保障、市政公用、社區(qū)服務(wù)）等。

我省建設(shè)國(guó)際旅游島，實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，重大建設(shè)項(xiàng)目多，投資任務(wù)重。僅靠政府財(cái)政資金顯然不能滿足需求。大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式，勢(shì)在必行。為加快啟動(dòng)，穩(wěn)健發(fā)展，建議如下：

1.根據(jù)國(guó)家政策要求，“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。政府方發(fā)起程序?yàn)樨?cái)政部門向行業(yè)主管部門征集。行業(yè)主管部門從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中遴選潛在項(xiàng)目。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，要代表政府積極發(fā)起，態(tài)度熱情，目標(biāo)明確，在機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、配套制度建設(shè)等方面要加大力度，提高速度。

2.建議省里組建專門機(jī)構(gòu)。很多省市設(shè)立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但PPP項(xiàng)目責(zé)任大、時(shí)間長(zhǎng)、專業(yè)精，涉及部門眾多，沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)難以保障可持續(xù)發(fā)展。建議由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，下設(shè)PPP工作辦公室，負(fù)責(zé)政策制定和實(shí)施的具體職能。

3.與金融機(jī)構(gòu)密切合作，建立PPP項(xiàng)目基金或產(chǎn)業(yè)基金，綜合運(yùn)用并靈活搭配銀行貸款、企業(yè)債券、融資租賃、股權(quán)私募、信托融資等多種方式，科學(xué)設(shè)計(jì)投融資風(fēng)險(xiǎn)控制、收益平衡、結(jié)構(gòu)安排合理的融資方案，在引資金、引資源的基礎(chǔ)上，引人才、引智慧。

4.省委黨校和行政學(xué)院組織相關(guān)知識(shí)和政策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)營(yíng)管理意識(shí)和項(xiàng)目執(zhí)行能力。有懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的金融業(yè)務(wù)干部代表政府參與項(xiàng)目，明確責(zé)任，落實(shí)任務(wù)。

5.科學(xué)選擇需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)）項(xiàng)目。長(zhǎng)期、持續(xù)、連貫的大量需求是PPP應(yīng)用的基本前提。城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，是適用PPP的最佳領(lǐng)域。簡(jiǎn)單、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。

6.選擇熱心地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)大型民營(yíng)企業(yè)（集團(tuán)），作為社會(huì)資本代表，各方應(yīng)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。社會(huì)資本承擔(dān)起設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全生命周期的責(zé)任，特別是運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。PPP項(xiàng)目合作期限往往會(huì)持續(xù)十?dāng)?shù)年、數(shù)十年，合作伙伴的忠誠(chéng)、實(shí)力、熱情與誠(chéng)信不可或缺。

7.由于PPP項(xiàng)目一般有較高的交易成本，如果投資額過(guò)小，交易成本占比過(guò)高。一般規(guī)模應(yīng)在1億元以上，因而最好是選擇規(guī)模性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目。

8.PPP項(xiàng)目對(duì)所提供的服務(wù)有專業(yè)性要求。要注意發(fā)揮社會(huì)資本在技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，充分尊重社會(huì)資本一方的意見(jiàn)。

規(guī)范、扎實(shí)、熱情而有序地推進(jìn)PPP項(xiàng)目，不僅是全省城鎮(zhèn)基本建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的重大改革，而且事關(guān)全省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展。在省委、省政府以創(chuàng)新為引領(lǐng)的有效指揮下，充分利用PPP模式，加快全省重大基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投資速度，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，就能為全面建設(shè)國(guó)際旅游島、全面建成小康社會(huì)提供更強(qiáng)的動(dòng)力和更好的保障。

（作者系省政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)顧問(wèn)、省民營(yíng)企業(yè)家協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

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