基層社會治理的創(chuàng)新范式與關(guān)鍵要素

◎文/宋煜

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基層社會治理的創(chuàng)新范式與關(guān)鍵要素

◎文/宋煜

基層社會治理越來越受到黨和政府以及社會各界的高度重視。與此相適應，在基層社會治理中進行社會創(chuàng)新已經(jīng)成為國內(nèi)許多地方探索新型社會治理模式的重心，這在一定程度上表現(xiàn)出國家與社會創(chuàng)新發(fā)展的成果，有力地促進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

對基層社會治理的基本認識

1.理解基層社會治理的基本內(nèi)涵

基層社會治理是社會治理的基石，也是國家治理體系中最為基礎(chǔ)的部分。正確理解基層社會治理的概念內(nèi)涵是進行社會創(chuàng)新實踐的基本要求?！盎鶎由鐣卫怼笔窍鄬τ凇吧鐣卫怼钡母拍疃⒌?，核心在“基層”二字。一方面是指地方政府行政區(qū)劃下的社會治理。一種觀點認為，城市區(qū)級和農(nóng)村縣級（統(tǒng)稱“縣級行政區(qū)劃單位”）被作為區(qū)分基層與非基層的標準。另一種觀點認為，城市的街道辦事處、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位”，才是區(qū)分標準。兩種觀點都把街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域治理定義為“基層社會治理”。另一方面是基層社區(qū)組織治理下的社會范圍。無論城市還是鄉(xiāng)村，基層社會治理都是以居（村）民委員會的組織轄區(qū)，即“社區(qū)”作為治理范圍?；鶎诱▍^(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）及其派出機構(gòu)（街道辦事處）作為指導單位也深度介入“社區(qū)”工作，社會力量的參與也往往是以“社區(qū)”作為“基層”來理解的。因此，基層社會治理是以社區(qū)（村）為基礎(chǔ)，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的治理范圍，處于國家建設(shè)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性地位，其有效運行構(gòu)成了整個國家和社會治理的基礎(chǔ)。

基層社會治理主要承載三類活動內(nèi)容：一是社區(qū)的自我管理與服務，組織社區(qū)內(nèi)部活動，解決各類矛盾糾紛，并通過內(nèi)部資源整合實現(xiàn)對社區(qū)個體和組織的有效支持；二是社區(qū)的行政類公共服務，通過政府及其派出機構(gòu)指導、支持和幫助自治組織或公共事務組織來實現(xiàn)，保證政府的各項政策進入社區(qū)和家庭，提供相應服務并獲得居民認可；三是社區(qū)盈利性商業(yè)服務，由商業(yè)服務類組織提供社區(qū)生活服務，保障社區(qū)作為生活共同體的順利運行。

2.傳統(tǒng)基層社會治理的組織分析

城市與鄉(xiāng)村社區(qū)的內(nèi)部普遍存在五類組織，他們通過協(xié)商合作參與社區(qū)治理。一是社區(qū)黨組織。社區(qū)黨組織是黨開展社會工作的基礎(chǔ)，也是開展黨的活動的基本單位，更是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，在社區(qū)治理中起到了領(lǐng)導核心作用。二是社區(qū)自治組織。廣義上包括了居（村）民（代表）大會、協(xié)商議事會和居（村）民委員會。按照議行分設(shè)的原則劃分出決策、議事和執(zhí)行的分工，并利用居民小組和樓門組長等形式，搭建起社區(qū)自治的組織網(wǎng)絡(luò)。三是社區(qū)社會組織。這既包括按照法律法規(guī)建立的業(yè)主委員會，也包括社區(qū)的各類文藝和志愿服務團隊。四是公共事務組織。它區(qū)別于自治組織，提供行政類公共服務代理工作，為社區(qū)居民提供服務，如社區(qū)警務室、就業(yè)服務站、衛(wèi)生服務站和文化活動站等。五是生活服務類組織。它們開展盈利性的商業(yè)活動，以滿足社區(qū)居民日常的生活消費需求。

在我國，傳統(tǒng)的社區(qū)治理體系是以黨組織為核心，以社區(qū)自治組織為依托而建立和運行的。由于種種原因，傳統(tǒng)社區(qū)面臨著解體的風險，社區(qū)自治組織的行政化趨勢愈加明顯，處在“實現(xiàn)自我治理”與“協(xié)助行政管理”的困境之中。

3.新型社區(qū)治理體系呼之欲出

伴隨著新技術(shù)的發(fā)展和國家治理理念的提出，以居委會為唯一社區(qū)自治組織的管理體制受到了挑戰(zhàn)。在黨和政府提出社會治理創(chuàng)新的大背景下，各類社會組織和經(jīng)濟組織紛紛參與社區(qū)的治理，新型的社區(qū)治理體系呼之欲出。

在新型的社區(qū)治理體系中，以黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織和社會組織為代表的“四輪驅(qū)動”模型日益清晰。組織之間分工協(xié)作，黨組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，經(jīng)濟組織支持和參與，自治組織和社會組織貫徹執(zhí)行。群眾和各類組織共同監(jiān)督基層各項事務的運行，實現(xiàn)自我服務、自我教育、自我管理和自我監(jiān)督的目標?；鶎诱捌渑沙鰴C構(gòu)應當做好服務和引導，做好協(xié)調(diào)和協(xié)作，評價和支撐，如提供各類組織開展正常社區(qū)工作的人力、財力和物力資源，協(xié)調(diào)不同部門在社區(qū)開展的工作，委托專業(yè)機構(gòu)（學術(shù)機構(gòu)、專業(yè)社會組織等）做好面向基層群眾的服務需求和效果調(diào)查，結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展特點為可持續(xù)的社區(qū)建設(shè)提供規(guī)劃和保障等。上級政府則要提供推廣社區(qū)建設(shè)成果的必要資金和物質(zhì)支持，做好規(guī)劃和表彰工作，在創(chuàng)新實踐的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，積極推廣。

基層社會治理的創(chuàng)新范式

1.技術(shù)創(chuàng)新范式

科學技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)深刻影響到社會治理的方方面面，也不斷植入到基層社區(qū)建設(shè)中。一方面，技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為基層社會治理的重要手段。只有充分利用技術(shù)創(chuàng)新的力量，有效地支撐新形勢下的社會治理，才能更好地構(gòu)建新型社區(qū)治理體系，實現(xiàn)社會治理的共治與善治。另一方面，技術(shù)創(chuàng)新也需要適應新型社區(qū)治理體系，甚至“遷就”傳統(tǒng)治理方式，因為社會創(chuàng)新的根本是觀念創(chuàng)新，它需要一個適應的過程。

面對和解決社區(qū)治理問題，社區(qū)組織必須要在其他組織，特別是基層政府和派出機構(gòu)的配合下協(xié)作完成。既然要配合，就必然存在信息溝通與協(xié)調(diào)。如果信息不對稱、不共享，就會導致工作不協(xié)調(diào)、不高效，增加解決社區(qū)治理問題的難度和成本。所以，基層社區(qū)治理迫切需要技術(shù)創(chuàng)新的支撐，但目前的發(fā)展環(huán)境還尚待優(yōu)化。經(jīng)過多年建設(shè)，基層政府、派出機構(gòu)及社區(qū)居委會的信息化基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善，面向社會公眾的便民服務能力有了較大提升，但由政府主導的社區(qū)信息化建設(shè)在協(xié)同性上明顯不足，使得社區(qū)居民無法充分利用電子政務和社區(qū)信息化的成果。當前，黨和政府提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，這無疑為基層社會治理創(chuàng)造了一個實現(xiàn)跨界合作的機會，讓技術(shù)創(chuàng)新服務社會治理創(chuàng)新，治理創(chuàng)新引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新，讓社會治理從DIY （Do it yourself）到DIT（Do it together），構(gòu)建全社會積極參與基層社會治理的發(fā)展環(huán)境。

2.服務創(chuàng)新范式

為了響應黨和政府提出的創(chuàng)新發(fā)展的號召，基層社會治理中的服務創(chuàng)新渠道越來越多，內(nèi)容也越來越豐富，參與的主體從過去以政府和社區(qū)組織為主，演變?yōu)楣娼M織、社會企業(yè)和商業(yè)企業(yè)積極參與的多元格局。

基層社會治理不僅僅是行政類公共管理，還包括廣泛的社會與商業(yè)服務。傳統(tǒng)的社區(qū)服務將社區(qū)弱勢群體作為服務對象，更多地強調(diào)公益性和非盈利特征，使得市場主體缺乏參與社區(qū)服務創(chuàng)新的積極性。隨著社區(qū)多元治理意識的覺醒，特別是政府購買（委托）社會服務政策的全面落實，對弱勢群體的扶助也不再局限在公益組織（非營利組織），服務好、口碑佳的企業(yè)也積極參與。此外，社區(qū)作為未來商業(yè)市場已經(jīng)逐步被重視，特別是社區(qū)O2O （Online to Offline）和農(nóng)村電子商務的興起，讓社區(qū)居民所需要的各類產(chǎn)品與服務，如打車、送餐和養(yǎng)老等都能夠以商業(yè)服務的方式進入社區(qū)。這些服務實現(xiàn)了公益與商業(yè)的有效結(jié)合，推動了新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)的發(fā)展，保障了社會創(chuàng)新的可持續(xù)性，也為社會治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級提供了條件。

3.組織創(chuàng)新范式

社區(qū)治理的組織創(chuàng)新主要體現(xiàn)在如何發(fā)揮社會組織和經(jīng)濟組織的積極性上。社會組織和經(jīng)濟組織作為獨立法人，具有為社區(qū)治理提供創(chuàng)意設(shè)計、組織執(zhí)行、評價考核和資金募集等方面的優(yōu)勢。大力發(fā)展專業(yè)化、職業(yè)化和公益性的社會組織，扶持一批公益性導向的經(jīng)濟組織（社會企業(yè)），可以提升社區(qū)群眾參與社區(qū)治理的積極性，充分發(fā)揮經(jīng)濟組織在資金、人才等方面的優(yōu)勢。在剝離市場性經(jīng)濟活動作為獨立法人實體活動時，將參與社區(qū)治理的部分企業(yè)按照新型的社會企業(yè)模式進行改造、升級，使之成為社區(qū)建設(shè)的重要一極。

在社區(qū)服務的組織提供上，首先要委托專業(yè)機構(gòu)將社區(qū)基本公共服務劃分為行政服務型、公益服務型和市場服務型三大類，并與政府服務、社會組織服務和商業(yè)企業(yè)服務相掛鉤，明確服務的提供方法和實現(xiàn)機制，從服務方式角度考慮服務的可達性。其次要加大支持力度，對由社會組織提供的服務按照政府購買（委托）的方式投入，對市場化的服務按照經(jīng)濟補償服務商的方式投入，解決服務覆蓋范圍不足的問題；加強監(jiān)督和考核，按照嚴格和規(guī)范的制度設(shè)計要求，委托第三方不間斷地對三種類型的服務供應方進行考察，對社區(qū)居民進行訪問調(diào)查工作，保障和引導服務的切實執(zhí)行。

社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵要素

1.社區(qū)黨組織在社會治理創(chuàng)新中的核心作用

在各地的基層社會治理實踐中，社區(qū)黨組織在上級黨組織的領(lǐng)導下，在社區(qū)范圍內(nèi)宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家法律法規(guī)，團結(jié)組織黨員和群眾完成社區(qū)各項任務，支持和保證社區(qū)自治組織依法自治，履行職責，并做好思想政治工作，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，在社區(qū)治理中起到了領(lǐng)導與核心的作用。

在城市社區(qū)實踐中，將過去由居委會、社區(qū)服務中心（站）所承擔的部分職能讓渡給各類社會組織，以增強社區(qū)自發(fā)性、公益性和區(qū)域性力量參與社區(qū)治理的積極性。在這一背景下，社會治理創(chuàng)新迫切需要黨組織發(fā)揮其領(lǐng)導核心作用，發(fā)展基層民主，促進社會公平正義，進而維持社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。堅持社會組織黨組織的政治核心地位，就需要充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，把黨的領(lǐng)導與社會組織依法自治統(tǒng)一起來，把社會組織自身發(fā)展與創(chuàng)新黨組織工作內(nèi)容和活動方式結(jié)合起來，促進社會組織健康有序發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

2.科學技術(shù)發(fā)展成為社會治理創(chuàng)新的推動力

科技與社會的融合，特別是信息技術(shù)的應用創(chuàng)新與快速普及，已經(jīng)極大地影響了社會治理發(fā)展。科技發(fā)展既是不可或缺的重要工具，也是社會治理創(chuàng)新的推動因素。信息時代降低了大眾獲取信息的門檻，這一方面促進了組織結(jié)構(gòu)的多樣化，實現(xiàn)了信息傳播的網(wǎng)絡(luò)化，為包括信息在內(nèi)的社會資源的共享創(chuàng)造了可能；另一方面也讓信息選擇成為每個個體必須時刻面臨的問題，獲取信息的途徑日益增多且彼此沖突，信息的真實性、合法性和可靠性困擾著每個人和群體，引發(fā)了諸多的問題。對基層社會治理創(chuàng)新而言，所有這些既是挑戰(zhàn)也是機遇。

借助互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，個人、政府和社會組織能夠迅速發(fā)現(xiàn)、合并和管理不同來源的信息源，使得管理和決策的準確性進一步提高，使精細化服務、個性化服務獲得可量化的支撐，并利用社會支持系統(tǒng)得到落實；信息資源與業(yè)務流程的結(jié)合，保障了社會資源配置更為平衡、公平，推動組織結(jié)構(gòu)從科層制的“金字塔”型不斷地“去（傳統(tǒng)）組織化”，進而衍生出形形色色的社會組織模式，如“眾包”、“眾籌”、“眾創(chuàng)”和“眾扶”等，最終產(chǎn)生新的社區(qū)參與和發(fā)展模式。

3.人的能力建設(shè)是基層社會治理創(chuàng)新的保證

社會治理創(chuàng)新的主體是人?；鶎由鐣卫淼倪^程就是發(fā)揮個人和社群的力量，實現(xiàn)基層社會和諧發(fā)展的目標，促進人的全面發(fā)展。提升全民參與公共事務的能力是實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新的基本保障和必然要求，而這方面的宣傳與教育工作明顯不足。提高公民綜合素質(zhì)的目的之一是讓更多的人科學、理性地參與社會治理，特別是具體處理實際問題、參與公共事務活動，要做到這一點，無疑需要加強基層治理創(chuàng)新，通過共同治理的理念，讓更多的服務進入社區(qū)，帶入家庭，來到社區(qū)百姓身邊，進而促進人的全面發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)的良性治理。

（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）

■ 編輯：田佳奇