鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)現(xiàn)狀及對策研究

李明華四川農(nóng)業(yè)大學

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)現(xiàn)狀及對策研究

李明華
四川農(nóng)業(yè)大學

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國整個財政體系的基礎(chǔ)，在鞏固政權(quán)、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)發(fā)展、完善財務(wù)管理體制發(fā)揮著重要作用。隨著社會經(jīng)濟、城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在建立公共財政，提高農(nóng)村公共服務(wù)，建立社會主義新農(nóng)村中的地位越來越重要，任務(wù)越來越艱巨。筆者通過梳理國內(nèi)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相關(guān)著作、文獻作者的觀點,分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)的突出問題，研究解決對策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；財政自主權(quán)；對策研究

一、文獻綜述

（一）國外研究現(xiàn)狀

Ronald Fisher (1996)的《State and Local Public Finance》該書對美國地方財政的收入構(gòu)成、公共產(chǎn)品供給和預(yù)算等問題進行了詳實、系統(tǒng)的論述。Lily Lee Tsai(2002)從一個國際學者看中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的國際視角，在澳大利亞The China Journal 的論文中指出，中國農(nóng)村干部是依靠社區(qū)習俗來籌集和管理公共事務(wù)，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府為發(fā)展項目，其所征之稅只用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣里的項目，比如建電廠、修路，公共基金難得流向農(nóng)村，而村委會只負責村里的道路建設(shè)、灌溉工程、垃圾處理等。

我國基于中國特色社會主義制度背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的研究主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的概念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的現(xiàn)狀以及策略與建議兩方面。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在地方財政自主權(quán)的概念上，孫潭鎮(zhèn)（1994）以財政制度為分類依據(jù)，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分為預(yù)算和除預(yù)算之外的多種渠道的資金募集，并通過若干實例研究，得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是以非規(guī)范方式籌集用于公共目的的公共收入的結(jié)論。王寧（2003）提出了地方公共服務(wù)供應(yīng)自主權(quán)、與地方政府公共服務(wù)相適應(yīng)的財力支配的自主權(quán)、必要的財政管理自主權(quán)三位一體的地方財政自主權(quán)劃分，并指出以上三項地方財政自主權(quán)在功能和作用上相互聯(lián)系、相互依托。王東梅（2007）基于受益原則（使用資源者必須向提供資源者負責）和資源使用責任原則（地方政府必須對納稅者和中央政府負責）提出地方財政自主權(quán)分為地方服務(wù)供應(yīng)自主權(quán)和財政收入自主權(quán)，這使地方財政自主權(quán)具備了基本的理論基礎(chǔ)。周安江（2010）認為現(xiàn)存的基層財政模式：一種是“珠三角模式”，該地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)達，財政自決自理、縣市聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，所對應(yīng)的基層財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支具有一定的自主權(quán)，并達到“自我平衡”的財政狀態(tài)。另一種是欠發(fā)達地區(qū)的“財政包干”模式——縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行兜底保障，省財政也會轉(zhuǎn)移支付部分資金用來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，所對應(yīng)的基層財政自主權(quán)是收支平衡上的財政功能性平衡。在基層政權(quán)財政自主權(quán)地位與作用上，高瑜與吳姍姍（2013）認為基層是國家統(tǒng)治的基本單元, 是廣大民眾實現(xiàn)社會生活的最初空間, 是國家政權(quán)延伸的末梢領(lǐng)域, 加強基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)對于保障基層基本公共服務(wù)供給和實現(xiàn)有效的基層治理有著重要的意義。

在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的現(xiàn)狀以及策略與建議方面。王睿、高軍（2007）認為地方財政自主權(quán)不足、政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系不完善等原因形成了地方財政風險，提出了在根源上要增加財源，在體制上要劃清財權(quán)和事權(quán)的界限，增強地方財政的自主權(quán)，在監(jiān)督上要增強透明度、推行部門預(yù)算等對策。王東梅（2007）認為目前地方財政自主權(quán)出現(xiàn)的問題主要有省級以下各級政府之間的財政責任劃分混亂以及層級過多使政府間財政關(guān)系復(fù)雜扭曲，地方公共服務(wù)難以推行等問題。提出了落實地方財政自主權(quán)的建議，在下放財政事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立一個有上級政府、納稅人對地方政府的雙重監(jiān)督制約的機制。余浪（2010）認為解決地方財政自主權(quán)目前的問題，應(yīng)精簡結(jié)構(gòu)、建立完善的地方財政監(jiān)督機制、確保地方財政收入。徐鍵（2010）提出我國地方財政自主權(quán)的改革必須在規(guī)范主義的立場上循序形成。續(xù)競秦、楊永恒（2011）通過修正的DEA兩步法研究發(fā)現(xiàn)，影響我國地方政府基本公共服務(wù)效率的顯著正向因素是地方政府的財政自主權(quán)。高琳（2012）通過實證分析發(fā)現(xiàn)，財政自主權(quán)的影響存在地區(qū)異質(zhì)性，在欠發(fā)達地區(qū)更應(yīng)實施財政自主權(quán)的改革。鄭雅卓、李效熙（2013）提出我國社會城鄉(xiāng)差距不斷加大的原因之一是地方政府的財政自主權(quán)越來越小，使當?shù)卣畬r(nóng)村的投入大幅減少。

從現(xiàn)有的理論研究可以看出由于各國財稅體制的不同，國外對于財政自主權(quán)的研究較少，我國對于地方財政的研究起步也比較晚，主要集中于地方財政自主權(quán)的概念與現(xiàn)狀研究，部分學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的限縮，如果在法治制度下規(guī)范有效運行地方財政自主權(quán)，將能進一步的發(fā)揮基層政府的財政職能，有效提升其基本公共服務(wù)的效率與群眾滿意度。此外，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，尤其是加強西部地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的財政自主權(quán)已成為理論和實務(wù)界的共識。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的現(xiàn)狀及建議

（一）現(xiàn)狀與問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政目前重上層、輕基層的財政分配制度、歲入補助的財政模式使基層財政的制約普遍存在，出現(xiàn)了財源不足而財政自主性較低、過于依賴上級政府財政補助等問題,使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市面臨著財權(quán)和事權(quán)不一致并形成一種“無功能政治” 的困局。

（二）策略建議。一方面，應(yīng)當完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán),加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。另一方面,在加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的同時, 應(yīng)當加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出的監(jiān)督力度。加強監(jiān)督的目的在于防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得財政自主權(quán)后自利性方面過于膨脹而加大對農(nóng)村資源的索取,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)合法性的下降；此外, 加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督還應(yīng)防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財政資源用于內(nèi)部運轉(zhuǎn)及人事費用支出等從而以擠壓民生等領(lǐng)域支出, 確保有限的財政資源能用到基本公共服務(wù)的供給等領(lǐng)域。

[1]Fisher R C. State and local public finance[M]. Chicago: Irwin, 1996.

[2]Tsai, Lily Lee. "Cadres, temple and lineage institutions, and governance in rural China." [J].The China Journal(2002): 1-27.

[3]孫潭鎮(zhèn),朱鋼,王朝才.現(xiàn)代中國農(nóng)村財政問題研究[M].經(jīng)濟科學出版社,1994.

[4]王寧.地方財政改革研究[M].西南財經(jīng)大學出版社,2004. [5]王東梅.論地方財政自主權(quán)[J].財政監(jiān)督,2007(5):75-76.

李明華，男(1993.08-)，四川鹽邊縣人，四川農(nóng)業(yè)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易專業(yè)。