新形勢下完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度初探

唐恭玲孫振鵬

1.中共中央黨校馬克思主義學(xué)院 北京 100091 2.中共中央黨校黨的建設(shè)教研部 北京 100091

新形勢下完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度初探

唐恭玲1孫振鵬2

1.中共中央黨校馬克思主義學(xué)院 北京 100091 2.中共中央黨校黨的建設(shè)教研部 北京 100091

中國共產(chǎn)黨九十多年的發(fā)展過程中，逐漸形成了包含委任制、選任制、考任制和聘任制在內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度。在肯定其成績的同時，也要看到其面臨的權(quán)力過分集中、監(jiān)督機制約束力不足和用人失察追責(zé)不力等亟待解決的問題。要解決這些問題和困境，就必須要增強民主意識、堅持選拔任用原則和完善干部考核機制。

選拔任用；內(nèi)涵；困境；路徑

黨的十八屆六中全會指出：“堅持正確選人用人導(dǎo)向，是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的組織保證”“黨的各級組織必須自覺防范和糾正用人上的不正之風(fēng)和種種偏向”。黨歷來將全心全意為人民服務(wù)的宗旨和“工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊”的性質(zhì)刻在自己的旗幟上。而上述宗旨和性質(zhì)能否從理念轉(zhuǎn)化為實際行動，則主要依靠各級領(lǐng)導(dǎo)干部。且由于中國共產(chǎn)黨在我們國家堅持長期執(zhí)政，黨的干部與政府干部通常存在重合。因而探究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，力求發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀人才以組建優(yōu)質(zhì)干部隊伍，對于提升黨的執(zhí)政能力和推進國家機器的有序運轉(zhuǎn)具有舉足輕重的意義。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的主要內(nèi)容

選拔任用制度是選拔、錄用、任免干部的原則、方式、方法及程序等一系列制度的總稱。在實際工作中，一般干部多是國家機關(guān)通過公開招考的方式錄用，屬于招考錄用范疇，通常不存在選拔任用的問題，故選拔任用制度這一特定概念，專指領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度。經(jīng)過長時間的探索與運用，現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了以委任制、選任制、考任制和聘任制為主的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度。

（一）委任制

委任制是由任免機關(guān)在其任免權(quán)限的范圍內(nèi)，以正式命令的形式指定特定人員，并委派其擔(dān)任一定職務(wù)的任用方式。委任制初成于戰(zhàn)爭年代，適應(yīng)了戰(zhàn)場上命令統(tǒng)一、行動一致性高的要求。該制度至建國后一直沿用，并因其具有高效性、節(jié)省成本和利于迅速集中領(lǐng)導(dǎo)資源等特點，成為長期以來通行的選拔任用干部的方式，尤其是在計劃經(jīng)濟時代為保證自上而下地貫徹黨的政策和執(zhí)行國家意志做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是也要看到，委任制的弊端也隨著時間的推移而逐步顯現(xiàn)出來。一是委任制的任用范圍較為狹窄。委任制下，一般對滿足條件人選的民主推薦和組織考察多是限于在本地區(qū)和本單位的職權(quán)范圍內(nèi)，一定程度上束縛了選人用人的主動性；二是委任制的透明度相對較低，非內(nèi)部人員通常難以了解其具體運作過程；三是委任制容易受領(lǐng)導(dǎo)者個人主觀片面性和個人好惡的影響，而領(lǐng)導(dǎo)者大多自身精力和視野有限，且未必能夠完全了解下屬和下級部門的真實需要，因而經(jīng)常引發(fā)領(lǐng)導(dǎo)者能否做到知人善任的疑問，這也是委任制的最大弊端。

（二）選任制

選任制是指在一個社會組織和區(qū)域內(nèi)，按照相關(guān)法律、法規(guī)和章程的規(guī)定，通過民主選舉方式確定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用人選的一種形式。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》都規(guī)定，各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。而人民代表不僅也是由選舉產(chǎn)生，且選舉方式有直接選舉和間接選舉之分，前者是指縣級以下的人民代表由選民直接選舉產(chǎn)生；后者是指縣級以上的人民代表由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生。選任制往往規(guī)定了被選舉人的任期，從而防止終身任職帶來的利益固化。此外，選任制能夠很好的體現(xiàn)選舉人的意志，是黨內(nèi)民主和社會民主的重要體現(xiàn)形式。

（三）考任制

考任制是指通過考試的方式，綜合考察應(yīng)考者的能力與素質(zhì)，以決定其是否適合該崗位的選拔制度。在這一制度中，領(lǐng)導(dǎo)人員產(chǎn)生的初始環(huán)節(jié)和決定環(huán)節(jié)均是以考為主。其特點在于，一是公開招考，即通過官方網(wǎng)站、宣講會以及相關(guān)報刊大眾等媒介，把本單位所需填補的職位空缺向社會各界公開，從而吸引求職意向與之相符的人員前來報考。二是具有明顯的限定性，考任制的職位通常對應(yīng)考者的知識背景、工作經(jīng)歷以及專業(yè)技能等提出相應(yīng)要求，且會在應(yīng)考者參加正式考試之前對其上述資格進行嚴(yán)格審查，以求優(yōu)中選優(yōu)。換言之，考任制的職位都有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性要求。三是通過競爭上崗，應(yīng)考者能否被錄用取決于其考試成績。因而考任制的實行應(yīng)注意考試方式和標(biāo)準(zhǔn)的選取應(yīng)該合理、科學(xué)，既保證能夠測試出應(yīng)試者的真實水平，又要防止簡單的以分?jǐn)?shù)取人。

（四）聘任制

聘任制是指用人單位在考察本單位工作需要的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同或者開具聘用證明的方式聘請合適的人員到崗工作。它最初多用于企業(yè)和事業(yè)單位，隨著黨政干部人事制度改革的深入推進，聘任制己開始越來越多地運用于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作中。在實際的聘用過程中，用人單位多會提前通過媒體將崗位性質(zhì)、需要、待遇等進行公示，同時對應(yīng)聘者的資格進行限定。并通常會組織領(lǐng)導(dǎo)、專家等對應(yīng)聘者進行考核，從中選取合格人員。聘任制的特征在于其自愿性和雙向選擇性，即聘用方和應(yīng)聘方均是基于自覺自愿的原則，聘任合同或者聘任證明的簽發(fā)必須是當(dāng)事人的真實意愿，不得強制；同時按照合同規(guī)定，在特定情況下，任何一方均可以提出解除聘任關(guān)系，任何一方均可以選擇和誰構(gòu)成聘任關(guān)系。

二、當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度面臨的困境

在漫長的發(fā)展歷程中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度逐漸走向成熟，與此同時，各類隱藏的弊端也顯現(xiàn)出來，對黨政干部隊伍建設(shè)和黨和國家事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻滯?？傮w而言，當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度面臨著的困境表現(xiàn)在：

（一）權(quán)力過分集中現(xiàn)象突出

民主集中制是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，其內(nèi)涵是集中指導(dǎo)下的民主和民主基礎(chǔ)上的集中相結(jié)合。然而部分單位和個人為謀求自身利益而以民主集中制為旗號，卻作風(fēng)專斷，損害了黨內(nèi)的民主空氣。這種情況在干部選拔任用過程中同樣存在，導(dǎo)致出現(xiàn)“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”現(xiàn)象的產(chǎn)生。鄧小平同志在《黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度改革》一文中指出：“就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！边^于集中的權(quán)力，一是會加重主要領(lǐng)導(dǎo)的工作壓力，分散其對工作主業(yè)的注意力，甚至影響其決策的科學(xué)性。二是容易形成關(guān)系網(wǎng)。長期將選人用人的權(quán)力集中在主要領(lǐng)導(dǎo)手中，容易使意圖晉升者將主要精力用于研究主要領(lǐng)導(dǎo)的喜好而忽視工作能力的提升，一旦晉升也容易形成對主要領(lǐng)導(dǎo)的依附關(guān)系，造成對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)的怪像，長此以往則容易形成以主要領(lǐng)導(dǎo)為中心的關(guān)系網(wǎng)。

（二）監(jiān)督機制約束力不足

監(jiān)督的最根本目的在于防止錯誤的發(fā)生和對已發(fā)生的錯誤進行糾正。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中，公示制度、舉報制度等的設(shè)立有效地避免了違法違規(guī)情況的出現(xiàn)，成績顯著。但是不可否認(rèn)，當(dāng)前的監(jiān)督機制仍然存在約束力不足的缺陷。一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部受到長期以來的特權(quán)思想的影響，認(rèn)為監(jiān)督即是對自己的不信任，是故意給自己穿小鞋和挑毛病，對監(jiān)督產(chǎn)生了抵觸心理，從而使監(jiān)督工作難以深入開展；二是在干部選拔任用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上監(jiān)督乏力。如在初始提名環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不一，主要領(lǐng)導(dǎo)的個人意志具有較大話語權(quán)，而領(lǐng)導(dǎo)班子及其他黨員群眾的意見被忽視，主要領(lǐng)導(dǎo)的提名權(quán)處于無責(zé)狀態(tài)。干部任用考察中，對監(jiān)督權(quán)的行使消極怠工，習(xí)慣于講關(guān)系、走過場，使原應(yīng)發(fā)揮鞭策和督導(dǎo)作用的監(jiān)督工作陷入虛置，以此為基礎(chǔ)形成的對領(lǐng)導(dǎo)干部的總結(jié)和評價也難免失真失實。三是監(jiān)督渠道不暢。主要原因在于信息不對稱，部分單位對選拔任用過程諱莫如深，關(guān)鍵信息不予公開，致使除當(dāng)事人之外的其他人對此知之甚少，縱使有監(jiān)督的主觀意愿也總是感到無從下手。

（三）用人失察追責(zé)不力

在監(jiān)督不到位的背景下，部分不合格的人員經(jīng)由不同渠道進入到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的隊伍中來，不僅影響了黨的形象，而且對黨的事業(yè)的推進產(chǎn)生了負(fù)面影響。對產(chǎn)生惡劣影響的個人不僅應(yīng)該追究直接當(dāng)事人的責(zé)任，還應(yīng)該追究提拔者的責(zé)任，以此震懾病內(nèi)提拔者和將對方“帶病提拔”的責(zé)任人。但在實際運行中，對用人失察者的追責(zé)仍然面臨著一定的困難。一是追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)界定不清。判定在何種情況下構(gòu)成用人失察是追責(zé)的前提條件，但是，一方面，干部的成績與錯誤往往難于清晰分開，在出現(xiàn)何種錯誤及錯誤程度如何時啟動用人失察追責(zé)機制不易形成定論；另一方面，對用人失察者在干部選拔任用中所發(fā)揮的作用及所出現(xiàn)的失誤難于具體衡量，事后追責(zé)往往遭遇證據(jù)不足的尷尬。二是追責(zé)對象不易確定。干部選拔任用是一項系統(tǒng)性的工程，包含諸多環(huán)節(jié)，而不合格人員的出現(xiàn)既可能是某一環(huán)節(jié)失責(zé)所致，也可能是多個環(huán)節(jié)同時虛弱造成的，如何界定擔(dān)責(zé)者往往較為困難。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的完善路徑

黨的組織建設(shè)與黨的事業(yè)相伴始終，組織建設(shè)的不力通常使黨在面臨困境時感到捉襟見肘，后勁不足。前文已經(jīng)梳理了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在選拔任用中存在的薄弱之處，為此需要對癥下藥，積極探求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的完善路徑。

（一）增強廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識

在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用中，同樣應(yīng)該充分發(fā)揚民主，摒棄特權(quán)思想和“一言堂”。要采取多種黨內(nèi)教育形式，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行馬克思主義平等觀念、群眾觀點的教育，幫助他們從思想上克服等級觀念的影響，以平等的態(tài)度對待群眾，全心全意為人民服務(wù)。一是堅決防止個人主義，要堅持個別醞釀、集體討論、會議決定的方針，廣泛集中集體智慧，真正將個人置于集體的監(jiān)督之下。二是避免搞團團伙伙，防止結(jié)成利益同盟，通過彼此勾結(jié)而相互為對方謀利。它的存在，使得干部選拔任用的過程成為不同團伙之間互相爭權(quán)奪利、彼此傾軋的平臺，直接損害的是黨內(nèi)的團結(jié)和自由競爭、自由選舉的黨內(nèi)民主。

（二）堅持選拔任用干部的規(guī)范和原則

具體說來，黨政干部的選拔任用需要堅守的原則包括，一是黨管干部原則。作為“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的建設(shè)新的偉大工程中的“重點工程”，對黨和人民事業(yè)的勝利發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，只有將干部納入黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，才能保證其堅持政治上的忠誠，確保其自覺貫徹黨的基本理論、基本路線、基本要求和基本經(jīng)驗。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部通常也兼任政府內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)職位，是“對國家和社會進行階級統(tǒng)治的能動的工具”。只有堅持黨管干部原則，才能保證各級領(lǐng)導(dǎo)干部始終為謀求無產(chǎn)階級和最廣大人民群眾的根本利益而不懈努力。二是依規(guī)治黨原則。這里的規(guī)既包括黨內(nèi)法規(guī)制度，也包括現(xiàn)在通行的國家法律。黨的十八大之后，黨的建設(shè)逐步制度化、規(guī)范化，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用同樣需要嚴(yán)格遵循各類黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律。堅持依規(guī)治黨，就是要制定反映黨的建設(shè)規(guī)律的科學(xué)法規(guī)，做到有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。同時，依規(guī)治黨需要與以德治黨相結(jié)合，做到剛?cè)岵畲笙薅鹊匕l(fā)揮管黨治黨的合力。

（三）完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機制

考核機制是對選拔任用制度的補充，尤其是在多個候選人中決定選拔何人進入領(lǐng)導(dǎo)崗位時，合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和有效的考核機制顯得尤為必要。為此要堅持綜合考核，即在干部考核中，對其“德、能、勤、績、廉”等方面一同考察，換言之，要選拔那些在各個方面均能做到合格乃至優(yōu)勝的“多面手”，保證其做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。在很長一段時期內(nèi)，對干部的考核存在唯GDP的傾向，致使對部分干部工作和生活中存在的問題產(chǎn)生了忽視。因此，對干部的考核應(yīng)該堅持縱向和橫向考核的結(jié)合。所謂縱向，是指要綜合考察干部的過往與當(dāng)下的功過，著力發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在才能及其是否具有與領(lǐng)導(dǎo)崗位相匹配的資格。過去的輝煌不等于明天同樣輝煌，今天的失誤不等于明天同樣失誤。所謂橫向，是指要綜合考察干部的業(yè)務(wù)能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力等。總之，對干部的考核不僅關(guān)系到其職位的晉升，更關(guān)乎到其所負(fù)責(zé)工作的成敗，必須慎之又慎。

[1][2]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議文件匯編[M].北京：人民出版社,2016：11,12.

[3]蕭鳴政.關(guān)于當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部公選制問題的探討[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2011(11)：94.

[4]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社,1983：329.

[5]朱光磊.政治學(xué)概要[M].天津：人民出版社,2001：274.

唐恭玲（1990—），女，山東臨沂人，中共中央黨校2015級思想政治教育專業(yè)碩士研究生，主要從事思想政治教育理論研究。

孫振鵬（1991—），男，山東濱州人，中共中央黨校2014級黨建專業(yè)碩士研究生，主要從事執(zhí)政黨建設(shè)理論研究。