如何應(yīng)對政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
——以廣西區(qū)國土資源廳本級及直屬單位為例

李 亞

廣西壯族自治區(qū)國土資源交易中心

如何應(yīng)對政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
——以廣西區(qū)國土資源廳本級及直屬單位為例

李 亞

廣西壯族自治區(qū)國土資源交易中心

政府會計準(zhǔn)則制度改革即將于2017年1月1日進(jìn)入實施試點(diǎn)階段，國土單位作為政府會計準(zhǔn)則制度的適用對象和執(zhí)行主體，如何應(yīng)對改革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)是一個令人深思的問題，筆者以此為題提出相關(guān)建議。

政府會計；準(zhǔn)則制度；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

2011年3月，國務(wù)院《十二五規(guī)劃綱要》首次提出“建立政府財務(wù)報告制度”的規(guī)劃目標(biāo)，同年9月，財政部《會計改革與發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》把“建立健全政府會計準(zhǔn)則體系”列入部門規(guī)劃綱要，2014年8月，新《預(yù)算法》附則中明確了編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)年報的具體實施要求。2014年12月，隨著國務(wù)院以國發(fā)〔2014〕63號文轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡稱改革方案），政府會計準(zhǔn)則制度改革正式拉開帷幕。接下來從2015年迄今短短一年多時間，財政部陸續(xù)出臺了以財政部令第78號《政府會計準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》（以下簡稱政府會計基本準(zhǔn)則）為首的一系列政府會計準(zhǔn)則及試點(diǎn)期規(guī)范性文件，并確定自2017年起開展2016年政府財務(wù)報告編制試點(diǎn)，以上標(biāo)志著政府會計準(zhǔn)則制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。根據(jù)政府會計基本準(zhǔn)則的規(guī)定，廣西區(qū)國土資源廳本級及直屬單位（以下簡稱國土單位）共11家單位全部屬于政府會計準(zhǔn)則的適用對象和執(zhí)行主體。筆者擬以國土單位為例，對國土單位如何應(yīng)對政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)提出建議。

一、全面掌握政府會計準(zhǔn)則制度改革的影響

（一）政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的機(jī)遇

1、統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則體系正式建成。將現(xiàn)行分單位性質(zhì)“三足鼎立”會計準(zhǔn)則制度的預(yù)算會計準(zhǔn)則體系，整合成為單一政府會計準(zhǔn)則制度的政府會計準(zhǔn)則體系。

2、政府會計核算體系“雙軌運(yùn)行”。將從實行多年的以收付實現(xiàn)制為會計核算基礎(chǔ)的單一預(yù)算會計核算體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制“雙確認(rèn)基礎(chǔ)”為會計核算基礎(chǔ)的，政府財務(wù)會計和政府預(yù)算會計“雙會計系統(tǒng)”同時運(yùn)行，兩者適度分離而又相互銜接的政府會計核算體系。

3、政府會計信息質(zhì)量特征日益與國際趨同。根據(jù)與國際會計準(zhǔn)則趨同的要求，將現(xiàn)行部門決算報告的六大會計信息質(zhì)量特征擴(kuò)展成為新增“實質(zhì)重于形式”會計信息質(zhì)量特征的政府決算（財務(wù)）報告七大會計信息質(zhì)量特征。

4、政府會計要素“3+5”核算模式創(chuàng)新確立。將以往的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用（支出）預(yù)算會計5要素區(qū)分為新增預(yù)算收支余會計要素的政府預(yù)算會計3要素和全新修正原有預(yù)算會計要素后形成的政府財務(wù)會計5要素，并按照政府會計改革最新理論成果及權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)對收入、費(fèi)用、資產(chǎn)、負(fù)債等財務(wù)會計要素進(jìn)行了重新定義。

5、政府會計科目的設(shè)置實現(xiàn)了預(yù)算和財務(wù)會計平行記賬功能?；趩我皇崭秾崿F(xiàn)制會計核算基礎(chǔ)的影響，以往會計科目的設(shè)置僅實現(xiàn)了預(yù)算會計單一記賬功能?，F(xiàn)今收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制“雙確認(rèn)基礎(chǔ)”同時并存，使得政府會計將會計科目區(qū)分為預(yù)算會計科目和財務(wù)會計科目成為現(xiàn)實，通過平行記賬，可實現(xiàn)在同一套賬表中同時反映單位預(yù)算執(zhí)行信息和整體財務(wù)信息，甚至在不遠(yuǎn)的將來，引入政府成本會計合理歸集和分?jǐn)傉\(yùn)行費(fèi)用和履職成本，反映政府向社會提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財務(wù)信息也有望實現(xiàn)。

6、政府會計報告“含金量”提升。以往的部門決算報告以反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果為主，且不能科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用情況，導(dǎo)致決算務(wù)報告使用者無法有效地利用獲取的會計信息強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率及防范財政風(fēng)險，決算報告的“含金量”較低?，F(xiàn)今的政府會計報告包括決算報告和財務(wù)報告，可全面反映政府會計主體預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果和公共受托責(zé)任履行情況，報告使用者可有效利用獲取的與政府預(yù)算執(zhí)行情況有關(guān)的信息，以及與政府的財務(wù)狀況、運(yùn)行情況（含運(yùn)行成本）和現(xiàn)金流量等有關(guān)信息，強(qiáng)化政府抵御財政風(fēng)險能力，提高政府運(yùn)行效率，從而提升政府會計報告“含金量”。

（二）政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的挑戰(zhàn)

1、提供高質(zhì)量會計信息的挑戰(zhàn)。國土單位現(xiàn)行會計工作是傳統(tǒng)財務(wù)會計工作，即確認(rèn)、計量、記錄和報告單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動為主的會計核算工作。傳統(tǒng)財務(wù)會計以會計核算為基礎(chǔ)，具有核算滯后于業(yè)務(wù)、獨(dú)立于業(yè)務(wù)和提供的財務(wù)信息過于單一等固有局限，導(dǎo)致其對外提供的會計信息缺乏相關(guān)性，對內(nèi)則不能滿足單位實時控制和目標(biāo)決策的需求，以上顯然背離了政府會計準(zhǔn)則制度改革對會計信息質(zhì)量的高要求。如何突破傳統(tǒng)財務(wù)會計的固有局限，提高政府會計信息質(zhì)量，是國土單位即將面臨的挑戰(zhàn)。

2、全面防范財務(wù)風(fēng)險的挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)會計提供的會計信息與業(yè)務(wù)流不同步和時滯性局限影響，國土單位目前對財務(wù)風(fēng)險的防范主要以事后的內(nèi)部監(jiān)督為主，即單位會計人員對已發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的內(nèi)部會計監(jiān)督，并輔之以主管部門對直屬單位預(yù)算執(zhí)行及財務(wù)收支情況定期或不定期的內(nèi)部審計監(jiān)督。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督人員的單一性、過程的局部性和時點(diǎn)的滯后性等問題日益凸顯，國土單位的財務(wù)風(fēng)險也逐漸加大，與此同時，政府會計準(zhǔn)則制度改革適時提出了建立和實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的政策導(dǎo)向。為防范和化解財務(wù)風(fēng)險，以及順應(yīng)國家政策導(dǎo)向，國土單位財務(wù)風(fēng)險管理轉(zhuǎn)型需求將變得迫切。

3、提升資產(chǎn)管理水平的挑戰(zhàn)。國土單位現(xiàn)行預(yù)算會計以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，無法客觀真實地反映單位的資產(chǎn)價值，加上受人員編制限制，沒有設(shè)置專職資產(chǎn)管理員崗位，兼崗資產(chǎn)管理員或因業(yè)務(wù)水平不足或因責(zé)任心不強(qiáng)或因其主崗位工作任務(wù)也很繁重等多種原因，其經(jīng)管的資產(chǎn)實物現(xiàn)狀堪憂，以上導(dǎo)致國土單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱，在各個管理環(huán)節(jié)都容易出現(xiàn)問題：如資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的無預(yù)算配置、重復(fù)配置和超標(biāo)配置，資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的資產(chǎn)流失、長期閑置和低效運(yùn)轉(zhuǎn)，資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的處置不合規(guī)、不及時等。政府會計準(zhǔn)則制度改革一是重新定義的資產(chǎn)要素，不僅保留了單位自有自用資產(chǎn)，而且新增單位可控制并負(fù)責(zé)維護(hù)管理的預(yù)期能夠產(chǎn)生“服務(wù)潛力”資產(chǎn)如政府儲備資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)等，二是改變了資產(chǎn)會計核算基礎(chǔ)，三是對資產(chǎn)管理從配置、使用到處置全過程提出了新要求。為夯實單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，提升資產(chǎn)管理水平，面對政府會計準(zhǔn)則制度針對資產(chǎn)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、核算和管理要求等作出的新規(guī)定，國土單位資產(chǎn)管理急需隨之轉(zhuǎn)型提升。

4、加強(qiáng)預(yù)算績效管理的挑戰(zhàn)。國土單位開展預(yù)算績效管理始于2010年，是較早實施預(yù)算績效管理的自治區(qū)本級部門，實施迄今已6年有余，在強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任和效率，提高財政資金使用效益方面取得了一定成效，但同時也存在一定問題：（1）受預(yù)算會計準(zhǔn)則體系不能客觀反映政府運(yùn)行成本的影響，無法科學(xué)評價部門運(yùn)營績效；（2）部分績效目標(biāo)設(shè)置與業(yè)務(wù)實際脫節(jié)和無法量化等。如何在維持預(yù)算績效管理已有良好成效的基礎(chǔ)上解決現(xiàn)存問題，并借乘政府會計準(zhǔn)則制度改革東風(fēng)進(jìn)一步提升管理水平，未來國土單位任務(wù)艱巨。

5、推進(jìn)會計信息化的挑戰(zhàn)。國土單位會計信息化尚處于替代手工賬的會計核算信息化階段，目前使用的會計軟件是與國土單位業(yè)（政）務(wù)信息系統(tǒng)完全分離的自治區(qū)財政廳自主開發(fā)的自治區(qū)行政事業(yè)單位財務(wù)管理系統(tǒng)，會計軟件主要功能模塊為模擬手工賬會計核算的賬務(wù)核算模塊，會計人員需手工錄入會計憑證，方可自動生成會計賬簿。如何提升現(xiàn)有會計信息系統(tǒng)，將其改造成為既能符合單位發(fā)展目標(biāo)和實際需要又能滿足政府會計準(zhǔn)則制度改革對高質(zhì)量會計信息的要求，是國土單位亟待解決的一個難題。

6、建設(shè)高級應(yīng)用型復(fù)合型會計人才隊伍的挑戰(zhàn)。國土單位現(xiàn)有從事會計工作的人員以初中級會計專業(yè)人員為主，高級應(yīng)用型復(fù)合型會計人才短缺。政府會計準(zhǔn)則制度改革對會計人員的職業(yè)勝任能力和綜合素質(zhì)提出了更高的要求，國土單位建設(shè)高級應(yīng)用型復(fù)合型會計人才隊伍已刻不容緩。

二、積極應(yīng)對政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

改革方案確定的改革時間表在時間安排上是非常緊湊的，從2014年12月改革方案經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)通過起，到開展政府財務(wù)報告編制試點(diǎn)的2017年僅有2年準(zhǔn)備期，到全面開展政府財務(wù)報告編制工作的2020年也僅有5年準(zhǔn)備期。面對政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，國土單位應(yīng)積極面對，精心組織，從思想上行動上做到“一個統(tǒng)一”，從保障上做到“兩個保障”，從管理上做到“四個轉(zhuǎn)型”，努力成為促進(jìn)財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要基石。

（一）一個統(tǒng)一

國土單位從單位負(fù)責(zé)人到普通員工，應(yīng)深入學(xué)習(xí)，全面理解政府會計準(zhǔn)則制度，準(zhǔn)確掌握政府會計準(zhǔn)則制度改革精神、原則和各項具體規(guī)定，要在思想上充分認(rèn)知政府會計準(zhǔn)則制度改革帶來的不僅是政府會計核算制度體系的變革，更是單位管理理念、管理思維和管理方式上的變革，要在行動上注意上下聯(lián)動，不但做好單位資產(chǎn)負(fù)債清查摸底工作，而且要做好改革實施保障和管理轉(zhuǎn)型各項準(zhǔn)備工作。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該肩負(fù)起“一把手”責(zé)任，確保從單位上到下統(tǒng)一思想，統(tǒng)一行動，并親自抓好實施準(zhǔn)備工作。要成立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，制定詳細(xì)的實施方案，明確目標(biāo)，落實責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督，確保認(rèn)識到位、組織到位、人員到位、工作到位，以保證改革順利推進(jìn)。

（二）兩個保障

1、強(qiáng)化信息技術(shù)保障。國土單位應(yīng)結(jié)合單位自身情況，將會計信息化建設(shè)納入單位信息化規(guī)劃，并分步驟、分階段實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。（1）確定會計信息化目標(biāo)。即最終實現(xiàn)會計與業(yè)務(wù)、管理活動、控制活動的有機(jī)融合，不斷提高單位內(nèi)部管理的效率和有效性。（2）結(jié)合單位實際，采取整合、改造現(xiàn)有信息系統(tǒng)等恰當(dāng)方式，一方面將控制過程、控制規(guī)則和審核規(guī)則融入或嵌入會計信息系統(tǒng)，一方面通過系統(tǒng)集成促進(jìn)會計信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的一體化，以分步實現(xiàn)財務(wù)管理信息化和決策管理信息化。

2、加強(qiáng)管理會計人才保障。國土單位要重視高級應(yīng)用型復(fù)合型會計人才隊伍的建設(shè)，一是緊密結(jié)合工作實際，利用學(xué)歷教育、繼續(xù)教育、實踐鍛煉、交流培訓(xùn)等途徑和方式培養(yǎng)一批熟悉本單位業(yè)務(wù)情況，深諳本單位內(nèi)外部環(huán)境，以及掌握成本管理、資本運(yùn)作、預(yù)算管理、風(fēng)險管控、戰(zhàn)略規(guī)劃，信息技術(shù)等，能夠深入?yún)⑴c和支持單位決策制定的高級應(yīng)用型復(fù)合型會計人才，二是開出優(yōu)厚的招募條件，引進(jìn)外部高端管理會計人才。三是以購買外部會計服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的管理咨詢服務(wù)的方式，獲取專業(yè)機(jī)構(gòu)管理咨詢專家的幫助。

（三）四個轉(zhuǎn)型

國土單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究政府會計準(zhǔn)則制度改革政策導(dǎo)向，重新審視本單位資源稟賦和內(nèi)外部環(huán)境，主動轉(zhuǎn)型求變，提升管理。

1、向創(chuàng)造價值的管理會計轉(zhuǎn)型。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境呈現(xiàn)出的全球化、信息化和金融化趨勢，對政府會計信息質(zhì)量提出了更高的要求，管理會計可突破傳統(tǒng)財務(wù)會計固有局限，在單位規(guī)劃、決策、控制和評價等方面為單位提供決策相關(guān)信息，因此必須走管理會計道路。通過周密部署、穩(wěn)妥推進(jìn)，將管理會計工作納入單位整體戰(zhàn)略；通過強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，將管理會計嵌入單位管理活動中；通過建立管理會計人才和信息化技術(shù)支撐，確保管理會計功能的有效發(fā)揮；通過管理會計創(chuàng)新實踐，不斷提升單位管理會計應(yīng)用水平。

2、向全面防控的內(nèi)部控制轉(zhuǎn)型。針對單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，建立和實施單位內(nèi)部控制機(jī)制，把事后防范為主的內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍、貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員的全面防控的內(nèi)部控制，使之成為管控風(fēng)險、防范舞弊和預(yù)防腐敗的“防火墻”。

3、向全生命周期資產(chǎn)管理體系轉(zhuǎn)型。一是根據(jù)單位運(yùn)行特點(diǎn)并結(jié)合資產(chǎn)要素的新定義，合理確定單位資產(chǎn)管理范疇。二是開展摸清單位“家底”，整合業(yè)財信息系統(tǒng)和評價資產(chǎn)管理績效、強(qiáng)化內(nèi)部控制等各項工作，為單位強(qiáng)化資產(chǎn)管理提供基礎(chǔ)支撐。三是嚴(yán)控資產(chǎn)配置“入口”關(guān)。配置資產(chǎn)必須滿足如下條件：首先是應(yīng)有預(yù)算保障，其次是不得配置與單位履行職能無關(guān)的資產(chǎn)，再次是不得配置超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，最后是應(yīng)有效盤活存量資產(chǎn)。四是落實資產(chǎn)管理主體崗位職責(zé)，杜絕賬實不符、違規(guī)對外擔(dān)保、對外投資或出租出借資產(chǎn)行為。五是加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理，有效遏制延時或違規(guī)處置資產(chǎn)的行為。

4、向科學(xué)績效管理轉(zhuǎn)型。首先是擇優(yōu)選擇績效管理試點(diǎn)項目，穩(wěn)步拓展績效管理試點(diǎn)范圍。其次是科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)，保證績效目標(biāo)具有相關(guān)性、具體性、可計量性、可落實性和時段性。再次是利用信息技術(shù)實時監(jiān)控績效運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)運(yùn)行偏差及時觸發(fā)預(yù)警系統(tǒng)，促使被考核單位及時糾偏。最后是借鑒其他單位的績效管理先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合單位工作實際和管理要求，通過創(chuàng)新績效管理模式，科學(xué)構(gòu)建指標(biāo)考核體系，推動績效管理全面落實。

姓名：李亞，性別：女，職稱（職務(wù)）：會計師（財務(wù)科長），工作單位：廣西壯族自治區(qū)國土資源交易中心。