淺談我國(guó)推行公務(wù)員聘任制改革的必要性

楊 帆

北京出入境檢驗(yàn)檢疫局展覽辦 100026

淺談我國(guó)推行公務(wù)員聘任制改革的必要性

楊 帆

北京出入境檢驗(yàn)檢疫局展覽辦 100026

在我國(guó)，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行公務(wù)員終身制，公務(wù)員這一職業(yè)被人們形象地稱為“鐵飯碗”。“鐵飯碗”因其工作的穩(wěn)定性和保障性一直受到社會(huì)的普遍追捧。一度出現(xiàn)了大學(xué)畢業(yè)生“公考熱”、老百姓辦事難、行政機(jī)構(gòu)臃腫、腐敗問(wèn)題頻發(fā)等社會(huì)問(wèn)題。究其原因，主要在于公務(wù)員終身制的優(yōu)越性、不明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制、工作的零風(fēng)險(xiǎn)，再加上監(jiān)管缺失，使公務(wù)員隊(duì)伍不能高效運(yùn)行。進(jìn)入信息化和國(guó)際化的新時(shí)代，公共服務(wù)的市場(chǎng)化也要求公務(wù)員制度多元化發(fā)展，國(guó)外公務(wù)員聘任制的實(shí)行和我國(guó)部分地區(qū)公務(wù)員聘任制的試行給我國(guó)公務(wù)員制度的改革帶來(lái)了新的方向和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，打破“鐵飯碗”、推行“瓷飯碗”勢(shì)在必行。

公務(wù)員；聘任制；國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀；改革；必要性

一、公務(wù)員聘任制的概念與特點(diǎn)

（一）公務(wù)員聘任制的概念

公務(wù)員聘任制是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對(duì)不涉及國(guó)家秘密的專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同的方式聘任的制度。

2005年我國(guó)《公務(wù)員法》首次引入了公務(wù)員管理的聘任制；2007年我國(guó)正式在深圳和上海浦東試點(diǎn)公務(wù)員聘任制。

（二）公務(wù)員聘任制的優(yōu)缺點(diǎn)

公務(wù)員聘任制適用范圍：專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位。專業(yè)性較強(qiáng)的職位，如金融、財(cái)會(huì)、法律、信息技術(shù)等崗位；輔助性職位，如書記員、資料整理、文件分發(fā)、數(shù)據(jù)錄入等崗位。

優(yōu)點(diǎn)：聘任方式靈活多樣，可公開(kāi)招聘也可直接聘任；聘任時(shí)間明確，合同制可解聘，打破終身制；薪資待遇可按績(jī)效發(fā)放，多勞多得，解決死工資、效率低的問(wèn)題；減少行政機(jī)關(guān)人員臃腫問(wèn)題。

缺點(diǎn)：短期合同聘任人員流動(dòng)性強(qiáng)，不便于統(tǒng)一管理；聘任人員根據(jù)工作表現(xiàn)有被解聘的可能，安全感明顯降低；聘任人員區(qū)別于終身制公務(wù)員，職業(yè)發(fā)展通道受限。

二、國(guó)外公務(wù)員聘任制的現(xiàn)狀

國(guó)外公務(wù)員聘任制主要有合同雇員制和新入職公務(wù)員完全聘任制兩種形式。法國(guó)、德國(guó)等主要?dú)W洲國(guó)家實(shí)行的合同雇員制；奧地利、我國(guó)的香港地區(qū)實(shí)行的是新入職公務(wù)員聘任制。

兩種形式的聘任制各有其特點(diǎn)：

（一）合同雇員制

社會(huì)地位：合同制雇員作為補(bǔ)充式的用人機(jī)制，承擔(dān)的主要是臨時(shí)性和階段性的工作，沒(méi)有公務(wù)員身份；法律依據(jù)：合同制雇員按照《雇員勞資合同法》管理，通過(guò)私法來(lái)調(diào)整合同關(guān)系；職業(yè)發(fā)展通道：合同制雇員通過(guò)招聘入職的，主要從事低級(jí)輔助類職位，在公共部門沒(méi)有職業(yè)發(fā)展通道；合同制雇員要進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，必須通過(guò)考試等方式，才能有完整的職業(yè)發(fā)展通道。

（二）新入職公務(wù)員完全聘任制

社會(huì)地位：新錄用的公務(wù)員（除特殊職位外）全部通過(guò)聘任的方式入職，仍具有公務(wù)員身份；法律依據(jù)：按照公務(wù)員法（新修訂）進(jìn)行管理；職業(yè)發(fā)展通道：入職的聘任制公務(wù)員隊(duì)伍流動(dòng)性小，與其他終身制公務(wù)員具有相同的職業(yè)發(fā)展通道。

三、國(guó)內(nèi)公務(wù)員聘任制的現(xiàn)狀

（一）法律地位

2006年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十六章對(duì)“職位聘任”作了專門規(guī)定，并要求：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！薄皺C(jī)關(guān)聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用的程序進(jìn)行公開(kāi)招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”

（二）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前我國(guó)除第一批在深圳和上海浦東區(qū)試點(diǎn)公務(wù)員聘任制外，浙江溫州和廣東佛山也已在部分職位試行公務(wù)員聘任制。2013年，公務(wù)員聘任制試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到廣西、福建、山東等大部分省市地區(qū)。其中深圳是針對(duì)新入職公務(wù)員實(shí)行聘任制，其他地方僅針對(duì)個(gè)別公務(wù)員職位采用公開(kāi)招聘的方式錄用公務(wù)員。

（三）制度改革實(shí)質(zhì)

我國(guó)的公務(wù)員體系一般分為三大類：綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類。

綜合管理類實(shí)行職數(shù)控制，尤其注重德能勤績(jī)廉的考核，競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，極少部分的優(yōu)秀公務(wù)員可以發(fā)展到領(lǐng)導(dǎo)職位；行政執(zhí)法類職業(yè)發(fā)展通道較明確，在職業(yè)發(fā)展的大部分時(shí)間不受職數(shù)限制，大部分人最終發(fā)展高度差別不大；專業(yè)技術(shù)類強(qiáng)調(diào)個(gè)人的專業(yè)技術(shù)能力，技術(shù)能力高的專家和技術(shù)權(quán)威的待遇可能比領(lǐng)導(dǎo)的待遇還要優(yōu)越，但因其職位技術(shù)性要求很高，交流到其他職位的機(jī)會(huì)相對(duì)較少。

這三類公務(wù)員職位共同構(gòu)成了公務(wù)員職位的不同方面，需要的人才素質(zhì)和能力也有區(qū)別。發(fā)展多元化的公務(wù)員職位，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類管理，有利于實(shí)現(xiàn)人才利用的最大化，有利于實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的分類發(fā)展。

公務(wù)員聘任制主要面向?qū)I(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，因此我國(guó)實(shí)行公務(wù)員聘任制探索的實(shí)質(zhì)是對(duì)公務(wù)員分類管理制度的探索。

（四）我國(guó)公務(wù)員聘任制的特點(diǎn)

社會(huì)地位：新錄用的公務(wù)員（包括特定職位新錄用人員）通過(guò)聘任的方式入職，仍具有公務(wù)員身份；法律依據(jù)：按照《公務(wù)員法》規(guī)定，根據(jù)聘用合同進(jìn)行管理；原則：按照平等自愿、協(xié)商一致的原則；職業(yè)發(fā)展通道：對(duì)于普通公務(wù)員來(lái)說(shuō)，職業(yè)通道更寬廣，考核情況良好，待遇也會(huì)提高。優(yōu)秀的聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)任傳統(tǒng)序列公務(wù)員的渠道還有待發(fā)展。

四、中國(guó)推行公務(wù)員聘任制的必要性

二十世紀(jì)八十年代，為了更好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化和市場(chǎng)化，西方國(guó)家進(jìn)行了行政改革和公務(wù)員制度的變革，打破了公務(wù)員制度中的職業(yè)永久性和穩(wěn)定性，并推行兼容并蓄的公務(wù)員分類制度和工資制度，使公務(wù)員隊(duì)伍既實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)又得到穩(wěn)定發(fā)展，也優(yōu)化了公共服務(wù)，推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。

我國(guó)自2007年在深圳試點(diǎn)公務(wù)員聘任制以來(lái)，也取得了階段性的成績(jī)。一是公務(wù)員分類管理改革發(fā)揮引領(lǐng)作用。2010年全面啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革，在綜合管理類之外，建立了行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)兩個(gè)全新的職務(wù)序列，并配套實(shí)施了相應(yīng)的職務(wù)晉升、薪酬福利等管理制度。以職位分類為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了分類招考、分類考核、分類培訓(xùn)等精細(xì)化管理。截至2014年底，全深圳市共有綜合管理類公務(wù)員2.24萬(wàn)人，行政執(zhí)法類公務(wù)員2.37萬(wàn)人，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員11人。二是公務(wù)員聘任制改革發(fā)揮示范效應(yīng)。2010年起，新進(jìn)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員全面實(shí)行聘任制。聘用合同管理使權(quán)利義務(wù)的保障機(jī)制更加公平，實(shí)現(xiàn)了“擇人”和“擇業(yè)”動(dòng)態(tài)優(yōu)化，同時(shí)進(jìn)一步豐富了用人單位的管理手段，截至2014年底，全深圳市聘任制公務(wù)員達(dá)5341人。

無(wú)論從國(guó)外公務(wù)員制度發(fā)展還是從我國(guó)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公務(wù)員聘任制是符合公共服務(wù)市場(chǎng)化需求的，是有利于推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的，是有助于加快大社會(huì)小政府的社會(huì)形態(tài)的實(shí)現(xiàn)的。立足我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)員聘任制是十分必要的。

（一）減少行政機(jī)構(gòu)成本，提高行政效率

推行公務(wù)員聘任制，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，對(duì)新入職的公務(wù)人員和自愿轉(zhuǎn)為合同制的公務(wù)人員通過(guò)合同進(jìn)行分類管理，并建立起相應(yīng)的薪資、解聘、仲裁等人員管理制度，可以有效分離出部分傳統(tǒng)公務(wù)員，減輕行政機(jī)構(gòu)人員臃腫的現(xiàn)狀，降低行政成本，提高政府效能。

（二）人才利用最大化，提高個(gè)人積極性

公務(wù)員聘任制作為公務(wù)員分類管理制度的重要組成部分，拓寬了公務(wù)員的入職方式和職業(yè)發(fā)展通道，完善了公務(wù)員獎(jiǎng)懲機(jī)制，用績(jī)效薪資打破了公務(wù)員“唯官論”，在《公務(wù)員法》的保障下，以合同作為入職和解聘的依據(jù)。既有利于激發(fā)公務(wù)人員工作的積極性，優(yōu)化服務(wù)態(tài)度，也適度增加公務(wù)人員的職業(yè)危機(jī)感，提升了公務(wù)員隊(duì)伍整體執(zhí)行力和活力。促進(jìn)了優(yōu)化層級(jí)管理。

（三）有利于保障政策執(zhí)行的穩(wěn)定性

政府部門作為社會(huì)公共服務(wù)的核心部門，應(yīng)該保持其政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和持續(xù)性，就需要一部分中立、客觀、有執(zhí)行力的公務(wù)人員來(lái)完成政策的執(zhí)行工作。公務(wù)員聘任制恰好為政策的執(zhí)行提供了所需要的人員，可以有效避免“官走一任、政策翻盤”的現(xiàn)象，有利于社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（四）打造健康官場(chǎng)文化，減少腐敗滋生

公務(wù)員聘任制打破了公務(wù)員任用的“唯資歷論”、“唯親疏論”觀念，能夠更好地實(shí)現(xiàn)“任人唯賢”。聘任制下的公務(wù)人員以合同作為入職和解聘的標(biāo)準(zhǔn)，“鐵飯碗”換成了“瓷飯碗”，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)督，提高了公務(wù)人員的自律水平，有助于減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

五、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)當(dāng)前全球化、信息化和市場(chǎng)化的新形勢(shì)，我國(guó)全力發(fā)展大社會(huì)、小政府，引進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，全面提高公共服務(wù)水平?，F(xiàn)代社會(huì)的管理要求政府公務(wù)人員年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化。行政機(jī)構(gòu)既要有專業(yè)技術(shù)人員也要有精通管理人員才能滿足提高政策水平、創(chuàng)新管理制度的需要。公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)既是我國(guó)對(duì)公務(wù)員分類管理的重要探索，也是調(diào)整行政人員結(jié)構(gòu)、優(yōu)化社會(huì)管理制度的重要方面，是社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也將在探索中不斷完善。

［1］《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》

［2］羅正業(yè)，曹秋香.“關(guān)于公務(wù)員職位聘任制的探討”.北方文學(xué).2011年第4期.

［3］張敏，鄭潔.國(guó)內(nèi)外公務(wù)員聘用模式比較分析.中國(guó)黨政干部論壇，2014-07-22.

［4］曹永勝，王錚.近年來(lái)英國(guó)公務(wù)員錄用制度的改革與發(fā)展.中國(guó)行政管理，2012年02期

［5］吳志華.美國(guó)公務(wù)員制度的轉(zhuǎn)型及其啟示.中國(guó)行政管理，2005年12期

［6］Kieran Walsh.Public Services and Market Mechanism ［M］.Macmillan Press LTD，1995.

［7］［英］諾曼·弗林：《公共部門管理》.曾錫環(huán)譯，中國(guó)青年出版社，2004年.

［8］王杉杉.公務(wù)員退出制度的優(yōu)劣勢(shì)及其對(duì)策.企業(yè)改革與管理，2016年16期.

［9］胡威.中國(guó)公務(wù)員制度研究：歷程回顧、前沿問(wèn)題與未來(lái)展望.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013年05期.

［10］莫于川，風(fēng)起云涌的政府雇員制，法制日?qǐng)?bào)，2004年.

［11］湯興荷.政府雇員制度：公務(wù)員制度的一種補(bǔ)充與發(fā)展.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2005年03期.

［12］張帆，薛瀾.彌合碎片化的政策設(shè)計(jì)：從提升專業(yè)性的角度深化公務(wù)員制度改革.中國(guó)行政管理，2015年12期.