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    芻議主任檢察官辦案責(zé)任制改革

    2016-11-26 01:02:47劉文安
    老區(qū)建設(shè) 2016年24期
    關(guān)鍵詞:困境改革

    劉文安

    芻議主任檢察官辦案責(zé)任制改革

    劉文安

    以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制是中央確定的司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一,是深化檢察體制改革、不斷完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的客觀需要。目前,主任檢察官辦案責(zé)任制改革還面臨制度困境、運(yùn)行困境、選任困境、保障困境等一些比較突出的困境。推進(jìn)主任檢察官辦案責(zé)任制改革要確立主任檢察官的主體地位,界定主任檢察官職權(quán)范圍,健全檢察官職業(yè)保障機(jī)制,積極推進(jìn)相關(guān)法律修訂。

    主任檢察官;辦案責(zé)任制;檢察改革;

    黨的十八屆三中全會(huì)開啟了新一輪司法改革,其中檢察官辦案責(zé)任制是中央確定的司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。在這個(gè)背景下,高檢院制定下發(fā)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《意見》),明確提出了以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革。為此,本文擬對這一事關(guān)檢察體制改革成效的重要現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行理論上的思考和探索。

    一、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實(shí)踐背景

    作為一種檢察制度改革,主任檢察官辦案責(zé)任制度并非憑空出現(xiàn),而是有著其特有的實(shí)踐背景的。主訴(辦)檢察官辦案責(zé)任制的改革實(shí)踐,為主任檢察官辦案責(zé)任制改革提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法,是當(dāng)前主任檢察官辦案責(zé)任制改革的重要基礎(chǔ)。2000年以后,為了突出檢察官在辦案中的主體地位,給辦案檢察官充分賦權(quán),高檢院拉開了檢察官辦案責(zé)任制改革的序幕,先后制定出臺(tái)了《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》、《關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見》等文件,在全國推行主訴(辦)檢察官辦案責(zé)任制。

    但是,從全國范圍的實(shí)踐效果來看,大部分地區(qū)的主訴(辦)檢察官辦案責(zé)任制被擱置甚至名存實(shí)亡,辦案模式并未實(shí)質(zhì)改變,沒有取得預(yù)期效果。究其原因,主訴(辦)檢察官辦案責(zé)任制只是規(guī)定了主訴(辦)檢察官的權(quán)力、責(zé)任,但檢察官的職業(yè)保障卻無法與之配套,權(quán)責(zé)利相結(jié)合的問題沒有從跟本上給予解決。主訴(辦)檢察官的提拔晉升依然只能通過行政途徑解決,改革中賦予主訴檢察官的多方面權(quán)力也打了折扣,尤其是對檢察官的責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,將錯(cuò)案責(zé)任落實(shí)到個(gè)人,結(jié)果導(dǎo)致主訴(辦)檢察官的積極性無法充分調(diào)動(dòng),檢察官往往通過加強(qiáng)請示匯報(bào),避開權(quán)力與責(zé)任的不對等。

    黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出了深化司法體制改革,檢察官辦案責(zé)任制改革是其中的重要內(nèi)容?!兑庖姟犯翘岢隽巳嗣駲z察院的司法責(zé)任制目標(biāo),即健全司法辦案組織,科學(xué)界定內(nèi)部司法辦案權(quán)限,構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法認(rèn)定、追究機(jī)制。啟動(dòng)主任檢察官辦案責(zé)任制改革具有現(xiàn)實(shí)緊迫性,成為了不斷深化檢察體制改革、完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的客觀需要,在整個(gè)檢察改革中處于基礎(chǔ)地位。

    二、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的目標(biāo)定位

    檢察官辦案責(zé)任制改革是涉及面比較廣的綜合性改革。推進(jìn)主任檢察官辦案責(zé)任制改革,重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)以下方面的目標(biāo)。

    一是突出辦案主體。主任檢察官辦案責(zé)任制改革要通過檢察長授權(quán)等形式科學(xué)界定辦案權(quán)限。重點(diǎn)要將辦案的決定權(quán)賦予主任檢察官,實(shí)行“誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)”,體現(xiàn)檢察官在執(zhí)法辦案中的主體作用

    二是健全辦案組織。主任檢察官辦案責(zé)任制本質(zhì)上是一個(gè)融執(zhí)法辦案、配套改革、監(jiān)督制約等為一體,更加符合執(zhí)法辦案規(guī)律和執(zhí)法辦案需要的辦案組織。根據(jù)《意見》,主任檢察官辦案組織一般由兩名檢察官組成并配備必要的檢輔人員,主任檢察官是辦案組織的負(fù)責(zé)人。

    三是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。主任檢察官責(zé)任制改革還要解決制約檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量提升的責(zé)任不明、追責(zé)不嚴(yán)問題。要通過改革,明確執(zhí)法主體主任檢察官的擔(dān)責(zé)范圍,完善執(zhí)法辦案考核、辦案責(zé)任終身負(fù)責(zé)、過錯(cuò)責(zé)任追究等制度,強(qiáng)化主任檢察官執(zhí)法辦案的責(zé)任意識(shí)。

    三、主任檢察官辦案責(zé)任制改革面臨的困境分析

    從各地落實(shí)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》的情況來看,主任檢察官辦案責(zé)任制改革還面臨一些比較突出的困境。

    (一)制度困境

    主任檢察官辦案責(zé)任制改革離不開制度的有力保障,但是現(xiàn)行的制度并沒有為主任檢察官辦案責(zé)任制改革推進(jìn)提供剛性支持。目前,《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《刑事訴訟法》等現(xiàn)行相關(guān)法律只是規(guī)定行使檢察權(quán)的主體是人民檢察院,而沒有對主任檢察官進(jìn)行明確的界定和規(guī)范。隨著主任檢察官的權(quán)限改革深化,主任檢察官辦案責(zé)任制改革可能會(huì)突破現(xiàn)行法律的許多規(guī)定,甚至有可能與現(xiàn)行法律沖突、面臨合法性質(zhì)疑。

    (二)運(yùn)行困境

    現(xiàn)行檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制是“檢察人員承辦,部門負(fù)責(zé)人審核,檢察長或者檢察委員會(huì)決定”的“三級審批”制模式,直接承辦案件的檢察官對案件處理無決定權(quán),有決定權(quán)的是往往不實(shí)際辦案的行政領(lǐng)導(dǎo),長期以來“辦者不定”、“定者不辦”。在這種運(yùn)行機(jī)制下,每項(xiàng)辦案工作只要嚴(yán)格按照行政化的審批程序進(jìn)行,檢察官缺乏相對獨(dú)立決定權(quán)。行政化的審批過程將案件個(gè)人責(zé)任稀釋為集體責(zé)任,除了會(huì)增加辦案成本和降低辦案效率外,還會(huì)造成責(zé)任主體不明確,難以要求“檢察官在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”。

    (三)選任困境

    實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制改革對檢察官的能力素質(zhì)提出了更高的要求,選任好主任檢察官至關(guān)重要,目前,對主任檢察官的選任還沒有明確規(guī)定,試點(diǎn)各地選配主任檢察官的標(biāo)準(zhǔn)和方式都是自行制定,缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性,某種程度影響了主任檢察官選任的專業(yè)性和權(quán)威性。此外,主任檢察官選任上還存在外部行政化問題,檢察官職務(wù)上的任免更是直接與行政級別相掛鉤。

    (四)保障困境

    在某種意義上,嚴(yán)格履行檢察官職責(zé)和全面保障檢察官利益相輔相成、互相促進(jìn)、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一。但是,由于目前職業(yè)保障機(jī)制改革與檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的不同步,推行主任檢察官辦案責(zé)任制面臨權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一的突出問題。目前,主任檢察官責(zé)任大于職權(quán),待遇保障和職務(wù)保障還缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策支持,使得主任檢察官在司法實(shí)踐中很難樹立起全面的責(zé)任意識(shí),一定程度上影響了主任檢察官的積極性。保障不充分將不利于主任檢察官辦案責(zé)任制的良性發(fā)展,甚至?xí)?dǎo)致優(yōu)秀檢察人才的大量流失。

    四、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實(shí)現(xiàn)途徑

    探索建立以主任檢察官為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制是新時(shí)期新形勢下深化司法體制改革、推動(dòng)新一輪檢察改革、健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和辦案組織形式的重要舉措。主任檢察官辦案責(zé)任制改革剛剛起步,改革中的難題需要用改革的辦法來解決。

    (一)確立主任檢察官的主體地位

    主任檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵是突出主任檢察官的主體地位,即執(zhí)法辦案的主體地位和承擔(dān)責(zé)任的主體地位。一方面,明確主任檢察官行使檢察職權(quán)的相對獨(dú)立性,確保檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)有明確的法律依據(jù)。另一方面,完善相應(yīng)的監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度,對其授權(quán)范圍內(nèi)的案件和事項(xiàng)作出的決定應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)終身責(zé)任。

    (二)界定主任檢察官職權(quán)范圍

    為了主任檢察官辦案責(zé)任制改革的順利實(shí)施,要堅(jiān)持“授權(quán)與獨(dú)立行使相結(jié)合”的權(quán)力來源定位,科學(xué)界定主任檢察官、檢察長、檢察委員會(huì)在執(zhí)法辦案工作中的職權(quán)界限,處理好檢察長和檢委會(huì)、部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官、檢察官之間的關(guān)系。一般來說,除法律明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢委會(huì)行使的權(quán)力以外的一般權(quán)力,可以通過制定權(quán)力清單的方式授予主任檢察官。主任檢察官在權(quán)限范圍內(nèi)對辦案事項(xiàng)作出決定。

    (三)健全檢察官職業(yè)保障機(jī)制

    主任檢察官所享有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任決定了要建立和健全與之相對應(yīng)的職業(yè)保障機(jī)制。要從頂層制度設(shè)計(jì)解決其職業(yè)保障的問題,讓檢察官有職業(yè)榮譽(yù)感,以增強(qiáng)主任檢察官崗位吸引力、穩(wěn)定辦案隊(duì)伍和保障案件質(zhì)量,保障主任檢察官抵制各種誘惑和干擾。一是建立在辦案過程中的履職保障,從制度上對適度分權(quán)、依法授權(quán)作出合理安排,科學(xué)評價(jià)主任檢察官工作業(yè)績,讓主任檢察官能夠享有與執(zhí)法辦案權(quán)力、執(zhí)法辦案責(zé)任相匹配的保障條件。二是提升在工作生活中的待遇保障,包括檢察官分類管理、工資職務(wù)序列、落實(shí)主任辦案津貼、優(yōu)先晉級提職、退職之后可享有的職業(yè)廉政金等,著力解決過去長期存在的待遇低、晉升難等問題。

    (四)積極推進(jìn)相關(guān)法律修訂

    主任檢察官辦案責(zé)任制改革需要有與之相適應(yīng)的立法體系。根據(jù)主任檢察官辦案責(zé)任制改革的現(xiàn)實(shí)需要,盡快對《人民檢察院組織法》、《檢察官法》以及其他相關(guān)法律進(jìn)行修訂完善或者出臺(tái)相關(guān)立法解釋,從法律上明確主任檢察官在檢察實(shí)踐中的司法地位,使主任檢察官辦案責(zé)任制能夠長久持續(xù)下去。同時(shí),在條文中對主任檢察官辦案責(zé)任制的監(jiān)管方面作出規(guī)定,提升主任檢察官的辦案效率,避免實(shí)施過程中的司法腐敗問題,使檢察權(quán)力真正關(guān)進(jìn)“制度的籠子”里。

    [1]蔡巍.檢察官辦案責(zé)任制比較研究[J].人民檢察,2013,(14).[2]李雁.檢察官辦案責(zé)任制改革的路徑選擇[J].人民檢察,2014,(23).[3]王一超.檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對主任檢察官制度的反思[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014,(3).[4]樊崇義,龍宗智,萬春.主任檢察官辦案責(zé)任制三人談[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(6).[5]天津市靜??h人民檢察院課題組.主任檢察官辦案責(zé)任制改革探究[J].天津法學(xué),2015,(2).

    [責(zé)任編輯:于龍廣]

    劉文安(1980—),男,鷹潭市人民檢察院檢察官,研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論與實(shí)踐。(江西鷹潭335000)

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