芻議主任檢察官辦案責(zé)任制改革

劉文安

芻議主任檢察官辦案責(zé)任制改革

劉文安

以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制是中央確定的司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，是深化檢察體制改革、不斷完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的客觀需要。目前，主任檢察官辦案責(zé)任制改革還面臨制度困境、運(yùn)行困境、選任困境、保障困境等一些比較突出的困境。推進(jìn)主任檢察官辦案責(zé)任制改革要確立主任檢察官的主體地位，界定主任檢察官職權(quán)范圍，健全檢察官職業(yè)保障機(jī)制，積極推進(jìn)相關(guān)法律修訂。

主任檢察官；辦案責(zé)任制；檢察改革；

黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了新一輪司法改革，其中檢察官辦案責(zé)任制是中央確定的司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。在這個(gè)背景下，高檢院制定下發(fā)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確提出了以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革。為此，本文擬對(duì)這一事關(guān)檢察體制改革成效的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行理論上的思考和探索。

一、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實(shí)踐背景

作為一種檢察制度改革，主任檢察官辦案責(zé)任制度并非憑空出現(xiàn)，而是有著其特有的實(shí)踐背景的。主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制的改革實(shí)踐，為主任檢察官辦案責(zé)任制改革提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法，是當(dāng)前主任檢察官辦案責(zé)任制改革的重要基礎(chǔ)。2000年以后，為了突出檢察官在辦案中的主體地位，給辦案檢察官充分賦權(quán)，高檢院拉開(kāi)了檢察官辦案責(zé)任制改革的序幕，先后制定出臺(tái)了《關(guān)于在審查起訴部門(mén)全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》、《關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)開(kāi)展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見(jiàn)》等文件，在全國(guó)推行主訴(辦)檢察官辦案責(zé)任制。

但是，從全國(guó)范圍的實(shí)踐效果來(lái)看，大部分地區(qū)的主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制被擱置甚至名存實(shí)亡，辦案模式并未實(shí)質(zhì)改變，沒(méi)有取得預(yù)期效果。究其原因，主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制只是規(guī)定了主訴（辦）檢察官的權(quán)力、責(zé)任，但檢察官的職業(yè)保障卻無(wú)法與之配套，權(quán)責(zé)利相結(jié)合的問(wèn)題沒(méi)有從跟本上給予解決。主訴（辦）檢察官的提拔晉升依然只能通過(guò)行政途徑解決，改革中賦予主訴檢察官的多方面權(quán)力也打了折扣，尤其是對(duì)檢察官的責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，將錯(cuò)案責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，結(jié)果導(dǎo)致主訴（辦）檢察官的積極性無(wú)法充分調(diào)動(dòng)，檢察官往往通過(guò)加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)，避開(kāi)權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)等。

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出了深化司法體制改革，檢察官辦案責(zé)任制改革是其中的重要內(nèi)容?！兑庖?jiàn)》更是提出了人民檢察院的司法責(zé)任制目標(biāo)，即健全司法辦案組織，科學(xué)界定內(nèi)部司法辦案權(quán)限，構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法認(rèn)定、追究機(jī)制。啟動(dòng)主任檢察官辦案責(zé)任制改革具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，成為了不斷深化檢察體制改革、完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的客觀需要，在整個(gè)檢察改革中處于基礎(chǔ)地位。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的目標(biāo)定位

檢察官辦案責(zé)任制改革是涉及面比較廣的綜合性改革。推進(jìn)主任檢察官辦案責(zé)任制改革，重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)以下方面的目標(biāo)。

一是突出辦案主體。主任檢察官辦案責(zé)任制改革要通過(guò)檢察長(zhǎng)授權(quán)等形式科學(xué)界定辦案權(quán)限。重點(diǎn)要將辦案的決定權(quán)賦予主任檢察官，實(shí)行“誰(shuí)辦案誰(shuí)決定、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，體現(xiàn)檢察官在執(zhí)法辦案中的主體作用

二是健全辦案組織。主任檢察官辦案責(zé)任制本質(zhì)上是一個(gè)融執(zhí)法辦案、配套改革、監(jiān)督制約等為一體，更加符合執(zhí)法辦案規(guī)律和執(zhí)法辦案需要的辦案組織。根據(jù)《意見(jiàn)》，主任檢察官辦案組織一般由兩名檢察官組成并配備必要的檢輔人員，主任檢察官是辦案組織的負(fù)責(zé)人。

三是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。主任檢察官責(zé)任制改革還要解決制約檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量提升的責(zé)任不明、追責(zé)不嚴(yán)問(wèn)題。要通過(guò)改革，明確執(zhí)法主體主任檢察官的擔(dān)責(zé)范圍，完善執(zhí)法辦案考核、辦案責(zé)任終身負(fù)責(zé)、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等制度，強(qiáng)化主任檢察官執(zhí)法辦案的責(zé)任意識(shí)。

三、主任檢察官辦案責(zé)任制改革面臨的困境分析

從各地落實(shí)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》的情況來(lái)看，主任檢察官辦案責(zé)任制改革還面臨一些比較突出的困境。

（一）制度困境

主任檢察官辦案責(zé)任制改革離不開(kāi)制度的有力保障，但是現(xiàn)行的制度并沒(méi)有為主任檢察官辦案責(zé)任制改革推進(jìn)提供剛性支持。目前，《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《刑事訴訟法》等現(xiàn)行相關(guān)法律只是規(guī)定行使檢察權(quán)的主體是人民檢察院，而沒(méi)有對(duì)主任檢察官進(jìn)行明確的界定和規(guī)范。隨著主任檢察官的權(quán)限改革深化，主任檢察官辦案責(zé)任制改革可能會(huì)突破現(xiàn)行法律的許多規(guī)定，甚至有可能與現(xiàn)行法律沖突、面臨合法性質(zhì)疑。

（二）運(yùn)行困境

現(xiàn)行檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制是“檢察人員承辦，部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”的“三級(jí)審批”制模式，直接承辦案件的檢察官對(duì)案件處理無(wú)決定權(quán)，有決定權(quán)的是往往不實(shí)際辦案的行政領(lǐng)導(dǎo)，長(zhǎng)期以來(lái)“辦者不定”、“定者不辦”。在這種運(yùn)行機(jī)制下，每項(xiàng)辦案工作只要嚴(yán)格按照行政化的審批程序進(jìn)行，檢察官缺乏相對(duì)獨(dú)立決定權(quán)。行政化的審批過(guò)程將案件個(gè)人責(zé)任稀釋為集體責(zé)任，除了會(huì)增加辦案成本和降低辦案效率外，還會(huì)造成責(zé)任主體不明確，難以要求“檢察官在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”。

（三）選任困境

實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制改革對(duì)檢察官的能力素質(zhì)提出了更高的要求，選任好主任檢察官至關(guān)重要，目前，對(duì)主任檢察官的選任還沒(méi)有明確規(guī)定，試點(diǎn)各地選配主任檢察官的標(biāo)準(zhǔn)和方式都是自行制定，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，某種程度影響了主任檢察官選任的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。此外，主任檢察官選任上還存在外部行政化問(wèn)題，檢察官職務(wù)上的任免更是直接與行政級(jí)別相掛鉤。

（四）保障困境

在某種意義上，嚴(yán)格履行檢察官職責(zé)和全面保障檢察官利益相輔相成、互相促進(jìn)、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一。但是，由于目前職業(yè)保障機(jī)制改革與檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的不同步，推行主任檢察官辦案責(zé)任制面臨權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一的突出問(wèn)題。目前，主任檢察官責(zé)任大于職權(quán)，待遇保障和職務(wù)保障還缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策支持，使得主任檢察官在司法實(shí)踐中很難樹(shù)立起全面的責(zé)任意識(shí)，一定程度上影響了主任檢察官的積極性。保障不充分將不利于主任檢察官辦案責(zé)任制的良性發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致優(yōu)秀檢察人才的大量流失。

四、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實(shí)現(xiàn)途徑

探索建立以主任檢察官為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制是新時(shí)期新形勢(shì)下深化司法體制改革、推動(dòng)新一輪檢察改革、健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和辦案組織形式的重要舉措。主任檢察官辦案責(zé)任制改革剛剛起步，改革中的難題需要用改革的辦法來(lái)解決。

（一）確立主任檢察官的主體地位

主任檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵是突出主任檢察官的主體地位，即執(zhí)法辦案的主體地位和承擔(dān)責(zé)任的主體地位。一方面，明確主任檢察官行使檢察職權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，確保檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)有明確的法律依據(jù)。另一方面，完善相應(yīng)的監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，對(duì)其授權(quán)范圍內(nèi)的案件和事項(xiàng)作出的決定應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)終身責(zé)任。

（二）界定主任檢察官職權(quán)范圍

為了主任檢察官辦案責(zé)任制改革的順利實(shí)施，要堅(jiān)持“授權(quán)與獨(dú)立行使相結(jié)合”的權(quán)力來(lái)源定位，科學(xué)界定主任檢察官、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)在執(zhí)法辦案工作中的職權(quán)界限，處理好檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、主任檢察官、檢察官之間的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，除法律明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)行使的權(quán)力以外的一般權(quán)力，可以通過(guò)制定權(quán)力清單的方式授予主任檢察官。主任檢察官在權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)辦案事項(xiàng)作出決定。

（三）健全檢察官職業(yè)保障機(jī)制

主任檢察官所享有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任決定了要建立和健全與之相對(duì)應(yīng)的職業(yè)保障機(jī)制。要從頂層制度設(shè)計(jì)解決其職業(yè)保障的問(wèn)題，讓檢察官有職業(yè)榮譽(yù)感，以增強(qiáng)主任檢察官崗位吸引力、穩(wěn)定辦案隊(duì)伍和保障案件質(zhì)量，保障主任檢察官抵制各種誘惑和干擾。一是建立在辦案過(guò)程中的履職保障，從制度上對(duì)適度分權(quán)、依法授權(quán)作出合理安排，科學(xué)評(píng)價(jià)主任檢察官工作業(yè)績(jī)，讓主任檢察官能夠享有與執(zhí)法辦案權(quán)力、執(zhí)法辦案責(zé)任相匹配的保障條件。二是提升在工作生活中的待遇保障，包括檢察官分類(lèi)管理、工資職務(wù)序列、落實(shí)主任辦案津貼、優(yōu)先晉級(jí)提職、退職之后可享有的職業(yè)廉政金等，著力解決過(guò)去長(zhǎng)期存在的待遇低、晉升難等問(wèn)題。

（四）積極推進(jìn)相關(guān)法律修訂

主任檢察官辦案責(zé)任制改革需要有與之相適應(yīng)的立法體系。根據(jù)主任檢察官辦案責(zé)任制改革的現(xiàn)實(shí)需要，盡快對(duì)《人民檢察院組織法》、《檢察官法》以及其他相關(guān)法律進(jìn)行修訂完善或者出臺(tái)相關(guān)立法解釋?zhuān)瑥姆缮厦鞔_主任檢察官在檢察實(shí)踐中的司法地位，使主任檢察官辦案責(zé)任制能夠長(zhǎng)久持續(xù)下去。同時(shí)，在條文中對(duì)主任檢察官辦案責(zé)任制的監(jiān)管方面作出規(guī)定，提升主任檢察官的辦案效率，避免實(shí)施過(guò)程中的司法腐敗問(wèn)題，使檢察權(quán)力真正關(guān)進(jìn)“制度的籠子”里。

［1］蔡巍.檢察官辦案責(zé)任制比較研究［J］.人民檢察，2013,(14).［2］李雁.檢察官辦案責(zé)任制改革的路徑選擇［J］.人民檢察，2014,(23).［3］王一超.檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對(duì)主任檢察官制度的反思［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014,(3).［4］樊崇義,龍宗智,萬(wàn)春.主任檢察官辦案責(zé)任制三人談［J］.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(6).［5］天津市靜海縣人民檢察院課題組.主任檢察官辦案責(zé)任制改革探究［J］.天津法學(xué),2015,(2).

［責(zé)任編輯：于龍廣］

劉文安（1980—），男，鷹潭市人民檢察院檢察官，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論與實(shí)踐。（江西鷹潭335000）