我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問題及對策分析

黃志輝武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

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我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問題及對策分析

黃志輝
武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

【摘要】財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一種有效的反腐手段，自產(chǎn)生以來就廣受關(guān)注。隨著中國的反腐工作的進(jìn)一步展開，制度建設(shè)成為國家廉政事業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度自上世紀(jì)80年代末已初具雛形，理論與實(shí)踐工作也取得了一定的成果，但其實(shí)際效果仍然十分有限。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展進(jìn)行了簡要梳理，并就其面臨的問題提出針對性的對策建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)產(chǎn)申報(bào)；制度；公職人員

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本概況

（一）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的概念

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在西方被稱為“陽光法案”，在我國臺(tái)灣地區(qū)則稱之為“烈日法案”。是指要求政府等公共部門公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息，達(dá)到防治腐敗的一種重要手段。具體而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是以政府為主體的公共部門公職人員及其一定范圍內(nèi)的家庭成員，依法定形式、期限，在指定范圍內(nèi)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)信息，并按規(guī)定公開，從而避免利益沖突，預(yù)防和治理公職人員貪污腐敗的制度。

（二）我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)展概況

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起步較晚，雖然在上世紀(jì)80年代末已初具雛形，但至今沒有得到很好的完善。

1987年，時(shí)任全國人大常委會(huì)秘書長、法制工作委員會(huì)主任王漢斌曾明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中解決?！贝文?，國務(wù)院監(jiān)察部會(huì)同法制局起草了《國家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，但當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件，草案工作最終中斷；1994年，第八屆全國人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入“八五”立法規(guī)劃中，但立法步伐也就此停滯，并未進(jìn)入實(shí)際的立法程序。

1995年4月30日，中共中央和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，第一次要求黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國有大中型企業(yè)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)各項(xiàng)收入；1997年1月，中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，其申報(bào)內(nèi)容有所擴(kuò)充，但未根本上改變原有缺陷；2001年中共中央紀(jì)委和組織部頒布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)千部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》）這一規(guī)定將申報(bào)主體圈定在省部級群體中，并將申報(bào)范圍明確擴(kuò)大到家庭財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)格規(guī)定申報(bào)程序和期限，但僅將申報(bào)主體定位在高級官員上，因此輻射面不夠廣泛；2006年中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)千部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》對1997年規(guī)定進(jìn)行了修訂，增加申報(bào)事項(xiàng)，并對申報(bào)程序作出具體的規(guī)定。

2010年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），同時(shí)廢止1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》及2006年《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。因此，“目前中國實(shí)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以2010年《規(guī)定》及2001年《規(guī)定（試行）》”為基礎(chǔ)，這兩項(xiàng)規(guī)定也基本代表和構(gòu)建了目前中國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的框架。

二、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題

（一）財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程遲緩

2010年《規(guī)定》及2001年《規(guī)定（試行）》是我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建與施行的兩項(xiàng)基本規(guī)定，但這兩項(xiàng)規(guī)定從形式上來說并不屬于嚴(yán)格意義上的立法，而屬于政策性紅頭文件?！皬姆杉s束效力上講，它們的效力低于法律的規(guī)定；從法律層次上講，它們處于法律體系的末端，缺乏剛性?！睆姆啥ㄎ簧峡矗覈呢?cái)產(chǎn)申報(bào)制度至今僅停留在政策層面，不利于社會(huì)的知曉與監(jiān)督參與，更缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，難以滿足我國當(dāng)前反腐形勢的實(shí)際需要。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍不合理

2010年《規(guī)定》要求進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體包括：黨政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、國有企業(yè)、事業(yè)單位中的縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)，以及大型、特大型、中型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員；而2001年的規(guī)定內(nèi)容僅適用省部級現(xiàn)職干部。這與我國的公職人員體系不甚相符。首先，“當(dāng)代中國政府是一個(gè)規(guī)模巨大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在運(yùn)行上有著明顯特色，歷經(jīng)多次變化，現(xiàn)在又處于改革和調(diào)整之中的社會(huì)整治和管理系統(tǒng)?！惫毴藛T廣泛的存在與黨、政、軍、法以及各種社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位的職能部門中，不同部門的人員其腐敗的可能性各不相同。其次，制度雖規(guī)定公職人員對家庭成員的從業(yè)情況、居住情況進(jìn)行申報(bào)，但由于相關(guān)規(guī)定的模糊性、申報(bào)義務(wù)的不明確導(dǎo)致很多公職人員通過其家人進(jìn)行非法資金轉(zhuǎn)移，造成許多隱性腐敗。

（三）規(guī)定申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍狹小

2001年《規(guī)定》列舉的需要申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍包括：人民幣、外幣現(xiàn)金、存款及有價(jià)證券；合計(jì)價(jià)值10000元人民幣以上的債權(quán)債務(wù)及貴重物品；私有房產(chǎn)；名人字畫、古董；領(lǐng)導(dǎo)干部家庭成員擁有的產(chǎn)業(yè)、股份；土地使用權(quán)以及本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)申報(bào)的其他財(cái)產(chǎn)。申報(bào)內(nèi)容沒有包括申報(bào)主體全部收入，比如偶然所得、受贈(zèng)、遺產(chǎn)繼承和風(fēng)險(xiǎn)投資所得收入，也未包含全部財(cái)產(chǎn)，實(shí)際上是一種“收入申報(bào)制”而非“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制”。公職人員工資收入原本就是公開、穩(wěn)定的，如若腐敗，其非法所得本就在這部分收入之外。而“收入申報(bào)”恰恰就是將這部分最可能涉嫌犯罪的收入遺漏在申報(bào)范圍之外。因此，這種申報(bào)對于防范、懲罰官員腐敗的實(shí)際效果有限。

（四）財(cái)產(chǎn)申報(bào)期限規(guī)定不完善

從期限來看，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)可分為初任申報(bào)、在職申報(bào)和離任申報(bào)。2010年《規(guī)定》要求新任領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)在符合報(bào)告條件30日內(nèi)依規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)；領(lǐng)導(dǎo)干部每年定期集中報(bào)告上一年度的收入、房產(chǎn)和投資狀況以及本人的婚姻變化和配偶子女的移居事項(xiàng)；領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職的，也應(yīng)當(dāng)在提出辭職申請時(shí)一并報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)。但在行政系統(tǒng)中常常有因升降、調(diào)職、掛職等情況，現(xiàn)行規(guī)定明顯缺乏針對性的細(xì)化。初任申報(bào)不明確、不具體，無法確認(rèn)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的原始狀況，就難以保證在職和離任申報(bào)的可信度。同時(shí)離任申報(bào)要求僅限于“辭職”，對正常退休和調(diào)職的情況缺少針對性的說明，這種“來不清、去不明”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)自然無法發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（五）財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度不健全

配套制度健全與否是影響財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)際效用的重要因素。目前我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度并不健全，使其實(shí)際效果大打折扣。首先是缺乏配套的懲處機(jī)制，財(cái)產(chǎn)申報(bào)更多的是被視為次要任務(wù)來完成，故意延遲申報(bào)時(shí)間、漏交或偽造財(cái)產(chǎn)信息資料的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，受到的懲罰卻微乎其微，這嚴(yán)重破壞了財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度權(quán)威。此外，配套的經(jīng)濟(jì)、金融制度缺失也使不法分子很容易找到隱匿和轉(zhuǎn)移非法收入的空隙。目前的儲(chǔ)蓄實(shí)名制度、金融實(shí)名制度等仍不完善，給公職人員的違法行為提供了很大空間。

四、完善我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對策與建議

（一）加快財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法進(jìn)程

“有法可依”是我國依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要原則之一。財(cái)產(chǎn)申報(bào)不僅是對公職人員廉政行為的監(jiān)督，更是對其“經(jīng)濟(jì)人”屬性的合理限制，具有培養(yǎng)“制度人”屬性的理性內(nèi)涵，而且也是法治國家制度建設(shè)的必然要求。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不能僅依靠行政規(guī)范的約束或公職人員的道德自律，只有具備強(qiáng)制性的法律法規(guī)，才能發(fā)揮制度應(yīng)有效用。加快立法進(jìn)程，需要黨政高層的高度重視，也離不開社會(huì)群體和公共輿論的推動(dòng)。探討高層與基層、官員與大眾、領(lǐng)導(dǎo)與專家之間交流模式，建立更為暢通的信息渠道，以及積極開展財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究和討論等，都將對制度走向立法起到積極作用。使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從“紅頭文件”走向國家法律，是我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度健全與完善的必經(jīng)之路。

（二）完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度內(nèi)容設(shè)計(jì)

1、確立以部分申報(bào)為主、指定申報(bào)為輔的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍

我國公職人員系統(tǒng)復(fù)雜，數(shù)量龐大，出于行政成本和效率的考量，應(yīng)當(dāng)確立以部分申報(bào)為主，指定申報(bào)或者特殊申報(bào)為輔的申報(bào)制度。就主體范圍來看，全員申報(bào)要求所有公職人員定期依法申報(bào)財(cái)產(chǎn)，覆蓋全面，但同時(shí)造成了行政成本的上升，不符合行政效率要求；部分申報(bào)制度針對部分公職人員，通過縱向?qū)蛹壔蛘邫M向職能來進(jìn)行選定，成本低，且針對性強(qiáng)；指定申報(bào)是經(jīng)過權(quán)威認(rèn)定，指定部門或人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，具有靈活便捷的優(yōu)點(diǎn)。因此，以部分申報(bào)為主，指定申報(bào)和特殊申報(bào)為輔的財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍是符合國情的選擇。

2、擴(kuò)大公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍

市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的流通量及其具體形式都呈現(xiàn)多樣化的趨勢。尤其是金融市場的繁榮不斷衍生出新的金融產(chǎn)品，若將申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍局限在現(xiàn)金、存款、房產(chǎn)等傳統(tǒng)的項(xiàng)目上，則難以涵蓋股票、債券、期貨等新的財(cái)產(chǎn)形式，申報(bào)漏洞將進(jìn)一步擴(kuò)大。因此必須隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展對申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍進(jìn)行調(diào)整?！熬臀覈膶?shí)際情況而言，官員財(cái)產(chǎn)可劃分為：收入類、贈(zèng)與類、財(cái)務(wù)類、金融證券類和債權(quán)債務(wù)類?！泵恳活悜?yīng)當(dāng)繼續(xù)細(xì)分，并逐漸形成較為詳盡的財(cái)產(chǎn)申報(bào)項(xiàng)目表，為受審機(jī)關(guān)的審查工作提供參考，此后則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整，及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目增補(bǔ)、修改和剔除工作。

3、合理規(guī)定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的期限范圍

應(yīng)以初任申報(bào)為切入點(diǎn)，以在職申報(bào)為基本形式，同時(shí)完善離職申報(bào)有關(guān)規(guī)定。首先，凡規(guī)定范圍內(nèi)新上任公職人員，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行全面申報(bào)，對拒不申報(bào)和申報(bào)不實(shí)的人員，可將其排除在職位晉升的考察名單之外；其次，以任期申報(bào)為基本申報(bào)方式，與初任申報(bào)相比，任期申報(bào)的內(nèi)容、程序都應(yīng)進(jìn)一步簡化規(guī)范，其重點(diǎn)應(yīng)放在上年度的財(cái)產(chǎn)變化上，對已經(jīng)申報(bào)核實(shí)、歸檔的內(nèi)容不再進(jìn)行申報(bào)，以提升申報(bào)效率，降低申報(bào)成本；最后，完善離職申報(bào)有關(guān)內(nèi)容，除辭職外，對職位調(diào)動(dòng)、退休等項(xiàng)目也應(yīng)明確規(guī)定，并要求離退休官員定期申報(bào)，防止其進(jìn)行有損市場效率和社會(huì)公平的活動(dòng)。

（三）逐步完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度

1、建立和完善金融實(shí)名制。要求公職人員在規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)名確認(rèn)，在保護(hù)個(gè)人合法金融交易秘密的前提下，對實(shí)名確認(rèn)的資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。通過實(shí)名措施能夠?qū)毴藛T的投資活動(dòng)及資產(chǎn)變動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控。

2、建立個(gè)人信用機(jī)制，完善社會(huì)信用體系。收集匯總個(gè)人信用信息，通過“守信獎(jiǎng)勵(lì)、失信懲戒”的機(jī)制，讓遵紀(jì)守法的個(gè)人和組織得到保護(hù)，并嚴(yán)懲不講信用的行為。

3、深化干部人事制度改革。從政府體系內(nèi)部下手，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)后的獎(jiǎng)勵(lì)懲處與職位升降相掛鉤，對于虛假申報(bào)、不按時(shí)申報(bào)等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行懲處，反則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，形成有賞有罰、賞罰分明的懲戒和激勵(lì)機(jī)制。

4、建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息檔案化管理制度。將“錄以備考”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查形式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)產(chǎn)檔案制”。以檔案形式記錄財(cái)產(chǎn)變化狀況，能夠?qū)μ摷偕陥?bào)等不法行為形成約束，有利于形成公職人員監(jiān)督的長效機(jī)制。

（四）加強(qiáng)反腐倡廉國際合作與交流

腐敗問題是國際社會(huì)共同面臨的“頑疾”，也是各國亟待解決的一項(xiàng)重大任務(wù)。我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平日益提升，貪污腐敗的廣度和深度也在進(jìn)一步擴(kuò)大。2005年中國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，進(jìn)入國際反腐戰(zhàn)線行列，做好自身的反腐工作，積極參加國際反腐聯(lián)合行動(dòng)，已經(jīng)成為我國的一項(xiàng)國際義務(wù)。完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不僅有利于提升我國反腐制度建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)制度的國際接軌，對于解決公職人員腐敗的“國際化”問題也有著十分現(xiàn)實(shí)的意義。在國際合作和交流的過程中，取人之長補(bǔ)己之短，也是充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度效果、提升政府治理水平的必然要求。

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