國內其他地區(qū)候鳥人口服務管理模式分析

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健康產業(yè)

國內其他地區(qū)候鳥人口服務管理模式分析

各地對候鳥人群的服務管理模式大同小異，即以頂層設計為導向，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調發(fā)展，加強交通、市政、水利、醫(yī)療、食宿等基礎設施建設與布局，構建現(xiàn)代化基礎設施網絡，不斷健全公共服務體系，提高公共服務水平，增強對候鳥人群的支撐能力和保障水平。

隨著經濟的迅速發(fā)展，民眾收入不斷增長，游客的消費需求越來越趨于個性化、多樣化，而且隨著物質生活水平的不斷提高，亞健康人群比例在不斷上升，相較于傳統(tǒng)的觀光型旅游產品，度假、休閑、養(yǎng)生、康樂類旅游產品更能迎合當下的市場需求。度假、休閑、養(yǎng)生、康樂旅游更強調在當?shù)鼐幼∫欢螘r間，強調外來游客在當?shù)氐慕涣髋c融入，這種外來游客通常被稱為“候鳥”?！昂蝤B”不僅是“財神爺”，為當?shù)匕l(fā)展帶來巨大的機遇，也沖擊了當?shù)氐慕洕?、社會、文化秩序，帶來了不小的管理挑?zhàn)，如擠占當?shù)刭Y源、與本地人產生文化摩擦等。因此，在大眾旅游時代，如何服務好“候鳥人群”值得每個旅居地政府認真思考，慎重應對。

國內候鳥人群的服務管理模式經驗談

國內發(fā)展相對成熟的候鳥人群旅居地主要有以黑龍江省哈爾濱市、黑河市、牡丹江市為代表的東北地區(qū)，以廣西壯族自治區(qū)河池市巴馬瑤族自治縣、貴州省貴陽市、云南省昆明市、四川省攀枝花市為代表的西南地區(qū)，以福建省廈門市為代表的東南地區(qū)。各地對候鳥人群的服務管理模式大同小異，即以頂層設計為導向，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調發(fā)展，加強交通、市政、水利、醫(yī)療、食宿等基礎設施建設與布局，構建現(xiàn)代化基礎設施網絡，不斷健全公共服務體系，提高公共服務水平，增強對候鳥人群的支撐能力和保障水平。

（一）完善頂層設計

一是把握已有優(yōu)勢，明確發(fā)展定位?？茖W和鮮明的發(fā)展定位，可以正確指導地方政府、企業(yè)和居民活動，最大限度的聚集資源，最優(yōu)化的配置資源，最有效的制定戰(zhàn)略，最大化的占領目標市場，從而最有力的提升旅居地競爭力。反之，如果旅居地定位不清，則會迷失方向，喪失特色，制約自身的進一步發(fā)展。昆明憑借其四季如春的獨特氣候優(yōu)勢，結合大山、森林、氧吧等富集的旅游資源，以及便捷的交通網絡、強大的地區(qū)輻射能力，推動自身由游客集散地向游客目的地轉型，積極搶占避暑避寒市場。巴馬縣依托其獨特的長壽養(yǎng)生資源，著力建設國際一流的長壽養(yǎng)生健康旅游目的地、長壽養(yǎng)生健康文化交流與合作平臺、長壽養(yǎng)生旅游示范區(qū)，在生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基礎上，積極探索旅游開發(fā)扶貧模式，力爭成為廣西旅游經濟發(fā)展新的增長極。

二是摒棄管制思維，樹立服務理念。摒棄計劃經濟體制下沿襲下來的“官本位、政府本位、權力本位”政府管理理念，嚴格按照政府讓權于社會、市場，充分考慮公眾的具體情況和需求，以實現(xiàn)社會公共利益最大化的“民本位、社會本位、權利本位”服務型政府來服務社會。為了方便長期居住在海南省的沈陽市參保人員異地就醫(yī)，沈陽市醫(yī)保局與海南省社會保險事業(yè)局簽訂了《沈陽市與海南省醫(yī)療保險異地就醫(yī)聯(lián)網結算經辦合作協(xié)議》，沈陽市參保人員在海南可以實現(xiàn)異地直接持卡就醫(yī)結算。哈爾濱市編寫《海南異地養(yǎng)老服務指南》，向長期在三亞市異地養(yǎng)老的老年人免費發(fā)放，為其提供信息引導服務，方便旅居海南的哈爾濱老人異地養(yǎng)老。

三是強調規(guī)劃管控，鼓勵土地流轉。隨著“候鳥”的大量涌入，旅居地建筑數(shù)量激增，土地資源日趨緊張。出于經濟利益的刺激，加上前期規(guī)劃缺位，“竹竿樓”“握手樓”等違章建筑隨處可見，既帶來了許多安全隱患，又破壞了旅居地原有特色風貌。對此，旅居地政府在保護基本農田的基礎上，規(guī)劃確定城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模和年度土地利用計劃，實行嚴格的土地用途管制制度，強化對土地利用的引導、管控、規(guī)劃。同時積極探索農村集體土地及農村宅基地運轉參與旅游經營的政策。攀枝花市政府以彝族村寨阿署達村為試點，探索流轉新模式，對村民宅基地及安置房進行統(tǒng)一規(guī)劃，村民既可以直接開旅店、餐館，也可以將其交管理公司托管以獲得收入。房屋托管后，村民還可以到管理公司工作，賺取另一份收入。巴馬縣政府對縣土地采取劃片管理方式，嚴格土地用途管制，整合多部門資源，成立片區(qū)項目建設指揮部，規(guī)劃、監(jiān)督土地利用，推動垃圾中轉站、污水處理廠、公路、步道等基礎設施建設，土地價值得以最大化。

四是深挖人才優(yōu)勢，助力區(qū)域發(fā)展。人才戰(zhàn)略決定地區(qū)發(fā)展的高度，強大的人才儲備是地區(qū)發(fā)展最堅實的后盾。一方面，候鳥人口管理和服務要求旅居地引進和培養(yǎng)專業(yè)護理、養(yǎng)生保健、旅游外語、酒店管理、旅行社經營等方面的緊缺人才。另一方面，候鳥人群中有一大批教育、科技、醫(yī)療等領域的專家、學者，將候鳥人才納入地方人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對地方經濟發(fā)展、社會進步、文化繁榮、環(huán)境改善，意義重大。出于建設長壽養(yǎng)生國際旅游區(qū)的需求，比如，巴馬縣政府多渠道、多形式重點引進熟知酒店管理、健康養(yǎng)生、營銷策劃等專項知識的人才，實施人才培養(yǎng)國際化工程，積極建設人才高地，構建人才發(fā)展平臺。還比如，三亞市通過老教授協(xié)會等“候鳥”自治組織將“候鳥人才”組織起來，鼓勵他們?yōu)楫數(shù)亟洕?、社會、教育、文化、環(huán)境事業(yè)的發(fā)展建言獻策。

五是加強統(tǒng)籌協(xié)作，鼓勵聯(lián)盟經營。厘清各區(qū)域特色旅游功能定位，明確各區(qū)域資源稟賦與開發(fā)價值，全方位加強統(tǒng)籌協(xié)作，組成類型豐富、特色突出的區(qū)域旅游聯(lián)盟，能夠最大限度地避免同質化競爭帶來的資源浪費，優(yōu)勢互補，發(fā)揮旅游區(qū)集群效用。在巴馬長壽養(yǎng)生旅游規(guī)劃綱要中，河池市政府整合巴馬縣的長壽養(yǎng)生特色、東蘭縣的銅鼓與紅色旅游特色、鳳山縣的熔巖地質奇觀特色，以巴馬縣為龍頭構建起包括東蘭縣、鳳山縣在內的“東巴鳳”長壽養(yǎng)生旅游金三角，三縣各具特色，相得益彰，統(tǒng)籌推進，加速了當?shù)芈糜萎a業(yè)的發(fā)展。

六是推動酒店聯(lián)營，倡導區(qū)域合作。候鳥人口流動的盲目性、季節(jié)性導致不同區(qū)域之間、同一區(qū)域淡旺季之間候鳥人口規(guī)模反差巨大。如何優(yōu)化資源利用、減少資源的閑置與浪費、提升“候鳥”的旅居體驗，成為旅居地所面對的現(xiàn)實問題。從哈爾濱、黑河、昆明、廈門等地的實踐來看，建構區(qū)域合作聯(lián)盟，優(yōu)化不同區(qū)域之間的資源調配，能夠很好地解決這些問題。從微觀層面上講，各養(yǎng)老機構、休閑度假公寓、酒店可以通過協(xié)議的方式把自己獨立經營的服務網點連接起來，采取聯(lián)營模式，“候鳥”可以申請更換其他養(yǎng)老機構、休閑度假公寓、酒店，只需補足費用差額，無需重復申請。從宏觀層面上講，各省市縣政府可以同其他省市縣政府簽訂協(xié)議，建立“候鳥”服務聯(lián)盟，在候鳥人群資源互換、醫(yī)療保險異地結算、跨區(qū)域公共服務提供等方面互相提供便利。

七是拓展目標市場，優(yōu)化營銷體系。在新的形勢和機遇下，旅居地政府著力研究目標客源市場的變化規(guī)律，積極發(fā)展國內外重點客源市場，尤其關注國際新興市場和潛在目標市場，整合旅游區(qū)旅游營銷資源，強化整體宣傳營銷，開發(fā)迎合市場需求的產品，提供高標準、個性化服務，不斷培育新的客源增長點，優(yōu)化客源結構，延長游客在旅游區(qū)的停留時間。黑河市憑借其毗鄰俄羅斯布拉戈維申斯克市的獨特區(qū)位優(yōu)勢，嘗試開展跨國異地旅游養(yǎng)老，開展與俄布拉戈維申斯克市的老年人養(yǎng)老交流，引導俄羅斯老年人深入內地旅游觀光養(yǎng)老。哈爾濱市著力改善傳統(tǒng)營銷手段和模式，建立和完善“政府主導、部門聯(lián)合、政企聯(lián)動”的營銷機制，在做大做強冰雪品牌的基礎上，傾力打造濕地品牌、啤酒品牌、音樂品牌、五花山品牌，推出特色文化游、鄉(xiāng)村游品牌，同時推動萬達文化城、馬來西亞環(huán)球海洋世界等旅游大項目建設，成功打造了“迷人的哈爾濱之夏”文化旅游新品牌，避暑人數(shù)、收入連續(xù)多年創(chuàng)歷史新高，避暑旅游也成為繼冬季冰雪旅游之后的又一張城市名片，被亞太環(huán)保組織譽為“夏日圣地”。

（二）完善基礎設施

一是完善交通網絡，強化接待能力。有些地區(qū)固然有豐富的自然和人文資源，但受限于交通條件，“進不來，出不去，走不動”，難以將資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，嚴重制約了旅游經濟的發(fā)展，降低了“候鳥”的旅居體驗。巴馬旅游區(qū)曾嚴重受限于其落后的交通條件，巴馬縣僅有一條322國道（二級）過境，鳳山縣境內只有29公里的二級公路，其余山區(qū)公路等級低，旅游線路通達性差。對此，當?shù)卣畬嵤┝恕奥肪W提升建設工程”，著眼于實現(xiàn)重要景區(qū)有支線機場、通高等級公路的目標，以鐵路、高速公路、機場為主骨架，干線公路、景區(qū)專用道路為補充，暢通旅游區(qū)與外界、各縣與景區(qū)、景區(qū)與景區(qū)之間的聯(lián)系通道，為巴馬縣跨越式發(fā)展提供了基礎條件。

二是改善基礎設施，提升人居質量?！昂蝤B”大量涌入旅居地，大量擠占了當?shù)鼗A設施資源，當?shù)毓┧⒐╇?、食宿、環(huán)衛(wèi)設施處于緊張狀態(tài)，環(huán)境承載力逼近紅線，如此必然降低候鳥人群旅居體驗，激化了“候鳥”與當?shù)厝说拿?、破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。對此，貴陽、昆明、哈爾濱、巴馬等地政府多措并舉，應對基礎設施供應緊張問題：其一，加大財政投入，因地制宜，按戶籍人口總數(shù)1:1.5或1:2比例配置公共交通、醫(yī)療、住房等重要基礎設施；其二，出臺財稅等優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本投資酒店、度假式公寓、養(yǎng)老機構等基礎設施；其三，開發(fā)高級酒店、度假公寓、經濟型養(yǎng)老院、農家樂等多種形式的居住模式，滿足不同經濟條件“候鳥”的需求；其四，鼓勵休假型商品住宅向度假酒店和產權式養(yǎng)老公寓轉型，倡導開發(fā)經營性房地產，減少商品住房類投資建設，以減少淡季商品房空置率；其五，改擴城鎮(zhèn)集中供水設施，完善城鎮(zhèn)集中供水管網，提高供水能力保障；其六，建設改造與完善城鄉(xiāng)電網，根據地區(qū)資源優(yōu)勢，開發(fā)多種再生能源，構建多元、有效、安全的現(xiàn)代能源保障體系；其七，完善污水收集管網系統(tǒng)，配套數(shù)量足額、規(guī)模合理的污水處理設施；其八，推進垃圾處理廠的建設與布局，全面提高垃圾集中處理率和處理水平。

三是布局智慧旅游，搭建信息平臺。智慧旅游可以讓游客方便快捷地獲取旅游信息，以便更好地形成旅游計劃、安排旅游決策，為游客帶來更好地旅游安全保障和旅游品質保障；可以與公安、質監(jiān)等部門形成信息共享和協(xié)作聯(lián)動，變被動處理、事后管理為過程管理、實時管理，維護市場秩序；可以獲取游客信息，形成游客數(shù)據積累和分析體系，全面了解游客需求變化、意見建議以及旅游企業(yè)的相關信息，實現(xiàn)科學決策和科學管理。鑒于此，哈爾濱、廈門、巴馬等“候鳥”旅居地開展形式多樣的智慧旅游景區(qū)建設工作，形成一批“智慧城市”“智慧景區(qū)”“智慧飯店”，“智慧旅游”還被寫進了不少地方政府的旅游文件中，極大地方便了“候鳥”在旅居地的生活。

（三）優(yōu)化公共服務

一是整合行政資源，完善執(zhí)法體系。候鳥人群服務與管理涉及到旅居地公安、衛(wèi)生、旅游等多政府部門，各部門之間職權交叉、政出多門，行政成本大大增加，行政效率降低，候鳥人群感知較差。因此，以服務管理候鳥人群為導向和目標，將聯(lián)系緊密的業(yè)務加以整合，成立一個部門統(tǒng)一加以管理，能最大限度地避免多頭管理，提高行政效率。為了應對公共安全、衛(wèi)生防疫等突發(fā)事件，巴馬縣整合公安、衛(wèi)生等各部門資源，成立基本公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急指揮中心，提高了應對緊急事件的效率，更好地保障了候鳥人群的權益。另外，巴馬縣政府還將整合衛(wèi)生、計生、民政等各部門資源，成立景區(qū)流動人口服務管理中心，對居住半個月以上的流動人口的個人基本情況、具體健康狀況等信息進行登記，這些信息由景區(qū)流動人口服務管理中心匯總到流動人口管理站，以便實時監(jiān)測流動人口狀況，便于為他們提供更有針對性的、個性化的服務和管理。

二是改革醫(yī)保模式，實現(xiàn)異地覆蓋。從年齡結構來看，老年人在候鳥人群中的比例最高。隨著異地養(yǎng)老日益成為一種時尚，老年人異地就醫(yī)結算報銷困難也愈發(fā)凸顯，在當?shù)鼐歪t(yī)所發(fā)生的費用常常因無法報銷而需要現(xiàn)金墊付或自費承擔，“候鳥”老人可能被迫回到原參保地就醫(yī)，從而無法方便的享受旅居地舒適的生活。對此，很多“候鳥”輸出地城市選擇與輸入城市合作，打破各省市之間醫(yī)療保障體制之間的障礙，更好地為“候鳥”服務。哈爾濱市和三亞市合作，多家藥品超市均可刷黑龍江省、哈爾濱市醫(yī)?？?。三亞市相關藥店也購入北方老人八九千種常用藥，“候鳥”老人實實在在收獲了便利。

三是加快法規(guī)建設，完善監(jiān)督機制。不斷健全旅游業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境，健全旅游質量監(jiān)管體系，強化旅游執(zhí)法隊伍建設，進一步建立健全政府引導、行業(yè)自律、企業(yè)依法自主經營的旅游管理體制和運行機制，對更好地服務候鳥人群、拓展旅游市場，意義重大。巴馬縣政府不僅從制度上健全各項旅游法律法規(guī)，而且從實踐角度建立巡回法庭，為“候鳥”權益保駕護航，比如，對年老體弱、行動不便的“候鳥”堅持上門立案，就地調節(jié)審理，切實減輕“候鳥”在旅居地的司法負擔。

各地候鳥人群服務管理模式對海南的啟示

（一）政府主導，市場主體，推動多層次協(xié)同發(fā)展

進一步建設政府主導、市場主體、社會協(xié)同、公眾參與的旅游管理模式和運行機制，積極探索景區(qū)經營新模式，提高景區(qū)的經濟效益。首先，尊重市場的主體地位，建立與經濟規(guī)律相適應的約束和激勵機制，讓個人和企業(yè)獲得更多的活力和更大的發(fā)展空間。其次，厘清自身優(yōu)勢資源，明確自身發(fā)展定位，最大限度提升旅居地競爭力。再次，不斷健全旅居地旅游業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境，加強執(zhí)法隊伍建設，加大執(zhí)法力度，完善監(jiān)督機制，切實規(guī)范旅游市場秩序。最后，開展旅游誠信教育活動，增強行業(yè)自律管理能力建設，開展社會監(jiān)督，鼓勵公民參與，營造誠信氛圍，促進旅游市場規(guī)范有序發(fā)展。

（二）突出特色，培育精品，提升旅游文化內涵

實施“品質旅游”戰(zhàn)略，加強統(tǒng)籌協(xié)調，著力打造消費層次豐富、產品體系完整、服務水平一流、市場秩序規(guī)范，能滿足多樣化現(xiàn)代需求的旅游精品和旅游品牌。首先，遵循目標客源市場的變化規(guī)律，全面發(fā)展國內旅游，積極發(fā)展入境旅游，細分旅游客源市場，開發(fā)迎合市場需求的、個性化的旅游產品。其次，以市場需求為核心，強化景區(qū)、餐飲、購物、交通等基礎設施建設，合理布局，優(yōu)化結構，著力打造集景點、文化產品、餐飲住宿、休閑娛樂等要素于一體的旅游街區(qū)，努力增強旅游產品的吸引力。最后，完善包括游客集散中心、游客信息服務中心、公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急指揮中心、基本衛(wèi)生醫(yī)療服務中心、公共信息服務平臺等在內的公共服務體系，確保旅游活動安全、健康、有序進行。

（三）保護優(yōu)先，合理利用，實現(xiàn)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展

正確處理好保護與開發(fā)的關系，強化生態(tài)意識、發(fā)展生態(tài)經濟、搞好污染綜合防治，建設環(huán)境友好、生活富裕、人與自然和諧發(fā)展的低碳旅游區(qū)。首先，強化旅居地規(guī)劃設計，加快推進污水處理設施、垃圾處理設施以及收集系統(tǒng)建設，改善資源利用方式，合理開發(fā)、利用城鎮(zhèn)土地資源、水資源及能源等，積極發(fā)展太陽能、沼氣等新興能源，大力推進生態(tài)旅游區(qū)建設。其次，科學評估旅居地環(huán)境容量，在滿足生態(tài)環(huán)境保護要求的基礎上合理控制區(qū)域內的旅游接待總量，避免超載造成對生態(tài)環(huán)境和景觀環(huán)境的影響。

（四）擴大開放，互利共贏，提升景區(qū)競爭力

加強旅游區(qū)之間的全方位合作，建立旅游營銷聯(lián)盟，統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)勢互補，促進共同發(fā)展。首先，強化區(qū)域內各旅游區(qū)之間的全方位合作，突出本地特色、集群效應，形成類型豐富、特色鮮明的旅游產品體系，推動區(qū)域一體化發(fā)展。其次，對外開放，強化與其他區(qū)域的合作交流，資源互惠，優(yōu)勢共享，合理打造旅游品牌，促進各區(qū)域旅游業(yè)共同進步。最后，加強對國內外旅游的宣傳推廣，推出形象更加鮮明、特色更加突出的旅游整體形象，提高旅游宣傳推廣水平，開展多種形式的旅游推廣活動。

（五）整合資源，改革體制，提高政府服務水平

以公眾服務為核心，轉變認識，深化改革，強調建設、管理的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調，逐步建立專業(yè)管理相對集中、綜合管理重心下移的行政管理體制，避免多頭管理，提高政府管理和服務水平。首先，打破醫(yī)保體制障礙，建立健全綜合協(xié)調機制，實現(xiàn)醫(yī)療保險跨區(qū)域結算，為“候鳥”在外地就醫(yī)看病提供便利。其次，明確各部門職責分工，對管理相對集中的領域增設部門管轄，避免權責不清、多頭管理，提高行政效率。最后，制定人才戰(zhàn)略規(guī)劃，積極引進培養(yǎng)專業(yè)化人才，深挖候鳥人才資源優(yōu)勢，切實推進旅居地經濟社會文化環(huán)保全方位發(fā)展。

（本文系海南省衛(wèi)生計生委聯(lián)合北京大學社會學系和中國社科院人口與勞動經濟研究所的調研成果，節(jié)選）

本文責編/鐘瑜郵箱/zy200928@qq.com