國(guó)外政府法律顧問(wèn)制度對(duì)我國(guó)的啟示

冷曉華

摘 要：法治是一個(gè)國(guó)家邁向文明的標(biāo)志。隨著法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，政府法律顧問(wèn)在政府依法行政中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。在西方社會(huì)早已經(jīng)建立了完善的政府法律顧問(wèn)制度。而我國(guó)還處在新生兒階段，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度有著很好的啟示作用，這些經(jīng)驗(yàn)啟示我們：在我國(guó)建立法律顧問(wèn)制度，必須建立一個(gè)剛性的政府法律顧問(wèn)制度，必須大力提升我國(guó)政府法律顧問(wèn)的主體地位，必須統(tǒng)一政府法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍，必須完善任選機(jī)制、聘請(qǐng)大量的律師為政府服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問(wèn)依法行政

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度?！边@是推進(jìn)國(guó)家法治體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實(shí)選擇。十八屆四中全會(huì)指出：各級(jí)政府必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。而政府法律顧問(wèn)制度作為法治政府建設(shè)的分支系統(tǒng)，對(duì)于依法履行政府職能、深化行政執(zhí)法體系改革、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法和監(jiān)督行政權(quán)力行使都發(fā)揮了重大的作用。我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度是在借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合本國(guó)的特色而逐步發(fā)展起來(lái)的。

一、西方政府法律顧問(wèn)制度的經(jīng)驗(yàn)

政府法律顧問(wèn)制度在西方資本主義國(guó)家已經(jīng)有了較為完善的制度，政府法律顧問(wèn)在英美國(guó)家稱為政府律師。在英美法系中英國(guó)和美國(guó)的政府律師制度是最具代表性的，這兩個(gè)國(guó)家都有著悠久的法律傳統(tǒng)和較為完善的政府律師制度。世界上許多發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)都建立的較為完善的政府法律顧問(wèn)制度，律師為政府提供法律服務(wù)，這對(duì)于政府在重大決策和具體事務(wù)的運(yùn)作中發(fā)揮了很大的作用。本文以美國(guó)國(guó)家的政府律師制度為經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行闡釋。

（一）具有深厚的法治傳統(tǒng)

國(guó)外政府法律顧問(wèn)制度最早可以追溯到美國(guó)建國(guó)時(shí)期，這一制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有著清晰的歷史痕跡。1789年司法法案，在規(guī)定了聯(lián)邦法院體系設(shè)置的同時(shí)，就設(shè)置了Attorney Gerneral這個(gè)職位。這個(gè)職位的設(shè)立就為律師制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，直到1870年美國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)會(huì)決定設(shè)立司法部，Attorney General 為司法部部長(zhǎng)，而這個(gè)職位來(lái)源于英國(guó)。同時(shí)設(shè)立Solicitor General協(xié)助Attorney General 工作。這一制度隨著時(shí)代的進(jìn)步不斷發(fā)展，為國(guó)外政府依法行政提供了有利的保障。國(guó)外政府法律制度是伴隨著美國(guó)的歷史發(fā)展不斷進(jìn)步而完善的。從1789年Attorney General的誕生而不斷發(fā)展壯大?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)現(xiàn)有28000多名政府律師服務(wù)于司法部、移民局、衛(wèi)生局、環(huán)境保護(hù)曙、稅務(wù)總曙等部門?！盵1]

（二）具有較高的法律地位

美國(guó)的政府法律顧問(wèn)也都具有非常高的法律地位，較高的法律地位有助于工作的順利開(kāi)展，而作為部門法律顧問(wèn)最高首長(zhǎng)的部門法律顧問(wèn)，是由美國(guó)總統(tǒng)直接提名并經(jīng)美國(guó)參議院表決通過(guò)的。一般政府法律顧問(wèn)直接向部門首長(zhǎng)提供法律意見(jiàn)，對(duì)一些業(yè)務(wù)項(xiàng)目官員給予法律指導(dǎo)。國(guó)外政府法律顧問(wèn)地位獨(dú)立于所服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，不受部門首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，而是直接接受美國(guó)司法部的領(lǐng)導(dǎo)?？梢?jiàn)地位之高。在美國(guó)所有部門的法律顧問(wèn)都是聯(lián)邦法律委員會(huì)的組成成員，而聯(lián)邦法律委員會(huì)實(shí)際上是國(guó)外政府律師的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

（三）較為完備的組織體系

美國(guó)的政府律師主要是由兩部分構(gòu)成分別服務(wù)不同的部門，1933年羅斯福發(fā)布6166行政命令，司法部和各部門律師實(shí)現(xiàn)了智能分離。一部分是司法部的律師人員，另一部分是政府各部分的法律顧問(wèn)辦公室律師。從辦理事件內(nèi)容劃分，司法部的律師人員主要負(fù)責(zé)處理所有聯(lián)邦刑事犯罪指控和大量的民事訴訟。而各部門律師只是負(fù)責(zé)部門內(nèi)法律顧問(wèn)的事務(wù)，在行政部門之外，部門律師一般不參與。從政治地位上劃分，司法部要高于各政府部門的法律顧問(wèn)，它是美國(guó)最大的律師事務(wù)所，服務(wù)的唯一客戶就是聯(lián)邦政府，而政府各部分的法律顧問(wèn)主要為本部門的法律工作負(fù)責(zé)。司法部的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門法律顧問(wèn)辦公室之間通過(guò)有效的溝通和協(xié)調(diào)，從而避免部門意見(jiàn)不一致和產(chǎn)生不必要的訴訟糾紛，節(jié)省法律資源，分工明確。

二、我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度實(shí)踐中的問(wèn)題

我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度起源于上個(gè)世界80年代，從試點(diǎn)到逐步成熟的不同階段中都出現(xiàn)了不一樣的問(wèn)題。于西方成熟的法律顧問(wèn)制度相比，我國(guó)還處在新生兒階段。我國(guó)政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)最早記錄為1985年山西省副省長(zhǎng)聘請(qǐng)律師做法律顧問(wèn)。[2]在1989年司法部發(fā)布了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》。從1985年至今也僅僅是不到30年的時(shí)間。在這么短的時(shí)間里進(jìn)行摸索和成長(zhǎng)，在此期間出現(xiàn)的問(wèn)題也是理所當(dāng)然的。但毋庸置疑，政府法律顧問(wèn)制度在向著規(guī)范化、常態(tài)化、專業(yè)化的過(guò)程中逐漸的前行，任何事物在成長(zhǎng)的過(guò)程中都會(huì)伴隨著“煩惱”。以下是我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度“成長(zhǎng)的煩惱”主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）缺乏系統(tǒng)的法律思維

從古至今，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，法律都處于很次要的位置，僅僅作為一種形式出現(xiàn)。從古至今，在國(guó)人的觀念中。官僚機(jī)構(gòu)的話往往大于法律，出了事情第一時(shí)間的想法是找關(guān)系，靠花錢而不是尋求法律。這是一種傳統(tǒng)的并且具有嚴(yán)重封建意識(shí)的思維模式。通過(guò)國(guó)家法律制度不斷的健全和法律知識(shí)的廣泛普及，國(guó)人對(duì)法律有了比較深刻的認(rèn)識(shí)和了解，但是不得不承認(rèn)，我國(guó)的法律在真正用到的時(shí)候還是發(fā)揮了較小的作用，處在很薄弱的環(huán)節(jié)。國(guó)人普遍還是認(rèn)為權(quán)力、金錢辦事手段要高于法律。這都是一些封建社會(huì)留下來(lái)的傳統(tǒng)辦事手段。要真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，這種現(xiàn)象就必須根除，習(xí)總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。我國(guó)十八大規(guī)定，任何政府機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人都不得做出超越法律規(guī)定范圍之外的行為，法律在中國(guó)是高于一切行為準(zhǔn)則。我們必須遵守法律，法律是最高的行為準(zhǔn)則，要以法律為準(zhǔn)繩而不是靠關(guān)系。

（二）法律顧問(wèn)制度多趨于形式主義

黨的十八大三中全會(huì)《決定》和十一屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革偌干重大問(wèn)題的決定》都具體要求要普遍建立法律顧問(wèn)制度。伴隨著“依法行政，建設(shè)法治政府”的號(hào)召，各地政府都來(lái)陸續(xù)聘請(qǐng)了政府法律顧問(wèn)，而有的地方政府只是把法律顧問(wèn)當(dāng)做個(gè)形象工程，做個(gè)樣子、作為擺設(shè)。實(shí)際行政決策時(shí)候不讓法律顧問(wèn)參與。這就讓法律顧問(wèn)處在于一個(gè)“顧而不問(wèn)”的尷尬境地。這就可能導(dǎo)致律師對(duì)政府工作形成排斥態(tài)度。很多政府部門并沒(méi)有對(duì)政府法律顧問(wèn)的參與程度做出合理的規(guī)定。法律顧問(wèn)系統(tǒng)主要的工作范圍都比較邊緣化，比如接待領(lǐng)導(dǎo)人解決相關(guān)涉及法律的上訪事件等，并沒(méi)有起到真正的用武之地，還有很多政府出現(xiàn)了行政訴訟、上訪事件之后，才開(kāi)始讓法律顧問(wèn)介入，成為一種事后補(bǔ)救措施，政府法律顧問(wèn)參與政府工作時(shí)候就會(huì)有很多顧慮，于真正的法律顧問(wèn)作用相差甚遠(yuǎn)。

（三）立法不統(tǒng)一

作為依法行政的主要制度，政府法律顧問(wèn)制度在國(guó)家層面上并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范。降低了政府辦事的效率。我國(guó)法律對(duì)政府法律顧問(wèn)制度并沒(méi)有統(tǒng)一的立法規(guī)定，這樣就導(dǎo)致了個(gè)地方對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的規(guī)定五花八門。在1989年12月出現(xiàn)了《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》，但是并沒(méi)有引起各地區(qū)政府的積極響應(yīng)，各地區(qū)發(fā)展程度也是有先有后。主要受到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治的影響導(dǎo)致各地區(qū)出臺(tái)政府法律顧問(wèn)相關(guān)工作的時(shí)間不同，如吉林省早在1999年6月份就建立的政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，在2006年國(guó)有企業(yè)制度改革時(shí)提交了《關(guān)于組織律師為國(guó)有企業(yè)改革提供法律服務(wù)的建議》等文件，得到了政府部門的充分肯定。與此同時(shí)也有部分地區(qū)政府法律顧問(wèn)工作進(jìn)度緩慢，如四川、山東等省份直到2014年才建立省級(jí)政府法律顧問(wèn)制度。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和各種因素的影響，各省退出的規(guī)范文件時(shí)間和內(nèi)容都不相同，政府也沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的政府法律顧問(wèn)制度文件，使得我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的規(guī)范文件難以一致。

三、西方經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到目前為止，大約有23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門的法律顧問(wèn)，其占全國(guó)律師總數(shù)的占比已經(jīng)接近英國(guó)。經(jīng)過(guò)了大約30年的發(fā)展，我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度有了一定的進(jìn)步，但是在實(shí)踐的過(guò)程中也暴露了許多問(wèn)題。為加快我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的建設(shè)，國(guó)家應(yīng)該在制度上作出規(guī)定，需要建立剛性的政府法律顧問(wèn)制度、提升主體地位、統(tǒng)一政府法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍、完善任選機(jī)制、調(diào)動(dòng)法律顧問(wèn)的積極性。使政府法律顧問(wèn)制度更好地服務(wù)政府，為法治政府建設(shè)保駕護(hù)航。

（一）建立剛性的政府法律顧問(wèn)制度

全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。也就是說(shuō)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。把政府法律顧問(wèn)制度納入依法治國(guó)的政體規(guī)劃中。明確規(guī)定各級(jí)政府必須建立法律顧問(wèn)制度，將法律顧問(wèn)合同的簽訂作為依法行政工作的考核標(biāo)準(zhǔn)。建立規(guī)范的政府法律顧問(wèn)制度包括權(quán)力和義務(wù)、聘任制度、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)制度、政府會(huì)議制度、工作評(píng)價(jià)制度等制度，更好的為政府提供高效的法律服務(wù)，保證工作的依法進(jìn)行。同時(shí)還應(yīng)該注重規(guī)范法律顧問(wèn)的工作模式、工作流程和行為準(zhǔn)則，建立完善的考核標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)制度，提高法律顧問(wèn)的業(yè)務(wù)水平，為法治政府的建設(shè)提供有力的保障。改革必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，要用法律的思維去解決改革中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（二）提升政府法律顧問(wèn)的主體地位

法治政府的建設(shè)中最關(guān)鍵的就是政府法律顧問(wèn)制度的建設(shè)，而政府法律顧問(wèn)要真的發(fā)揮本身應(yīng)該有的作用，必須提升政府法律顧問(wèn)的主體地位，讓他們?cè)谡ぷ髦心苷娴恼f(shuō)上話、意見(jiàn)能真的被采用。提升政府法律顧問(wèn)地位是有效發(fā)揮律師的核心之舉。整個(gè)政府法律顧問(wèn)工作中，政府始終都是決策者，行政權(quán)力直接影響了律師的專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用。要想政府法律顧問(wèn)工作做的好，政府必須重視法律顧問(wèn)的工作，確保律師的權(quán)力和地位得到體現(xiàn)。再者必須充分的尊重律師，加強(qiáng)與律師之間的合作溝通，增加彼此之間的信任和理解。最后必須加大政府法律顧問(wèn)的參與力度，對(duì)政府依法行政過(guò)程中涉及的法律工作提供相應(yīng)的法律服務(wù)。讓律師不僅僅只是為政府提供法律咨詢，而是讓律師多方位的參加到政府工作中去。

（三）明確政府法律顧問(wèn)的權(quán)責(zé)

權(quán)責(zé)就是指權(quán)利和職責(zé)。我國(guó)的政府法律顧問(wèn)服務(wù)范圍比較傳統(tǒng)，各地政府法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，沒(méi)有立法。也沒(méi)有一個(gè)組織領(lǐng)導(dǎo)政府法律顧問(wèn)協(xié)同工作的部門或者機(jī)構(gòu)。各地政府法律顧問(wèn)服務(wù)范圍五花八門，不利于工作的開(kāi)展。國(guó)家應(yīng)根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的層級(jí)明確每級(jí)政府法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍。[3]依法治國(guó)”和“依法行政”不僅要求行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中嚴(yán)格依照實(shí)體和程序法律作出行政行為，更要求行政機(jī)關(guān)明確其權(quán)力范圍和責(zé)任范圍。政府法律顧問(wèn)可以在制度、流程、文本等方面有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣就防止因政府法律顧問(wèn)能力的不同造成的差異化。

我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度在借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上和我國(guó)市場(chǎng)化的調(diào)整下，政府法律顧問(wèn)制度越來(lái)越完善，現(xiàn)行的政府法律顧問(wèn)制度還有很大的提升空間，在以后大發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)。我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度在實(shí)踐中成長(zhǎng)和發(fā)展，依法行政是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，而政府法律顧問(wèn)制度是依法行政的核心和難點(diǎn)所在。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王進(jìn)喜.程滔主編.政府律師.北京大學(xué)出版社.2007版.第48頁(yè).

[3] 宋智敏.李虎子.全面推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度的構(gòu)想[J]湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015（1）