異地任職能否治“拍蠅難”頑疾？

南方周末記者 褚朝新 南方周末實習生 王曉璐

“紀委副書記到了異地，沒有那么多人情，沒有那么多同學，辦案過程中不受那么多人情的干擾，他可能就更公正一點。”

基層紀委辦案的阻力主要來自領(lǐng)導的干預和同僚的干預。異地任職可以一定程度解決同僚干預的問題，但對上級的干預效果很有限。

南方周末記者 褚朝新

南方周末實習生 王曉璐

“壓力還沒有完全傳導到基層，上面九級風浪，下面紋絲不動的現(xiàn)象仍不同程度存在?！边@是前不久中紀委機關(guān)報對基層黨風廉政狀況的形象描述。

為根治“拍蠅難”的頑疾，部分省市紛紛祭出異地任職制度。今年以來，湖北省紀委在省內(nèi)推行分管執(zhí)紀審查的縣紀委副書記異地任職，以防止本地成長的副書記遭熟人社會的人情“圍獵”，從制度上解決縣級紀委執(zhí)紀審查難的問題。河南南陽、貴州遵義、江蘇淮安等地也都在試行這一舉措。

十八大以來，大量異地任職的官員因嚴重貪腐落馬的事實不能不讓人擔心：無法根治貪腐的異地任職這劑舊方，是否真能解決基層反腐難的痼疾？而異地任職這個舊方子本身，引發(fā)的反思也越來越多。

本地官員易遭“圍獵”

2016年11月21日，湖北荊州44歲的科級官員賈衛(wèi)兵和妻子分開整整一個月了。

讓賈衛(wèi)兵與妻子分開的，是組織的一紙任命。2016年10月21日，湖北省荊州市委組織部發(fā)布通知，原任荊州市洪湖市紀委常委的賈衛(wèi)兵，調(diào)往同屬荊州管轄的監(jiān)利縣任職。

縣級黨委政府，為了防止任人唯親和公權(quán)私用，縣委書記、縣長、縣委組織部部長、縣紀委書記和縣公安局局長、縣人民法院院長、縣人民檢察院檢察長等崗位一般必須異地交流任職。但賈衛(wèi)兵從洪湖調(diào)到監(jiān)利異地任職的崗位，并不在上述崗位之列，他的最新職務(wù)是監(jiān)利縣紀委分管執(zhí)紀審查的副書記。通俗說，賈衛(wèi)兵就是專門管辦案子的縣紀委副書記。

“過去，荊州市縣級紀委分管執(zhí)紀審查的副書記往往是土生土長的干部，開展工作容易受到社會關(guān)系、人情因素的干擾和影響?！鼻G州市紀委稱。

中部省份一名擔任過地級市紀委書記的官員向南方周末記者介紹，一個縣的紀委副書記一般四十多歲，是縣里的正科級干部，在縣里工作了至少二十年左右。在這個過程中，各個局的局長副局長、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記副書記都非常熟悉，其中還會有一些同學、親友和同學的親友。盤根錯節(jié)的關(guān)系，有人說情打招呼，可能影響案件公平公正的處理。

中部省份一名曾擔任過縣紀委書記的官員向南方周末記者透露，“你如果不辦人情案的話，在本地的生存空間可能就受到一些影響，會得罪很多人?！彼榻B，縣紀委副書記們在本地任職的最后出路一般是去人大政協(xié)任職，如果辦案太嚴，得罪太多人，到時候沒多少人給他投票。

在湖北的其他地市，如襄陽、咸寧、恩施、黃石等，也有二十多名賈衛(wèi)兵式的縣紀委副書記。湖北省紀委的思路是：長期以來，縣級紀委分管執(zhí)紀審查的副書記往往都是本地成長起來的干部，在執(zhí)紀監(jiān)督問責過程中時常面臨各種干擾，稍有不慎就有可能被“圍獵”。湖北從有利于加大懲治腐敗力度、改善縣級紀委領(lǐng)導班子結(jié)構(gòu)、加強縣（市、區(qū)）執(zhí)紀審查工作出發(fā)，提出縣級紀委分管執(zhí)紀審查的副書記異地交流任職，從制度上解決縣級紀委執(zhí)紀審查難的問題。

從襄陽市谷城縣紀委到老河口市紀委異地任副書記的曾紀雙對媒體表示，“實行異地交流任職，能夠排除干擾和減少‘圍獵，我們也能甩開膀子干工作?！?/p>

“南陽經(jīng)驗” 和而不同

同樣在推行縣紀委副書記異地任職制度的，還有河南省南陽市、貴州的遵義市和江蘇的淮安市等地。11月22日，南方周末記者從南陽市紀委證實，當?shù)?014年就開始推行這一異地任職制度。

在南陽市紀委官網(wǎng)上，南方周末記者查詢到了南陽市“市紀委、市委組織部、市監(jiān)察局關(guān)于印發(fā)《縣區(qū)紀委副書記換崗任職試點暫行辦法》的通知”。《暫行辦法》規(guī)定，縣區(qū)紀委分管案件副書記異地任職，期限一般為3年，換崗任職紀委副書記的工資關(guān)系、編制保留在原單位不變。

南陽市紀委認為，保持工資關(guān)系、編制在原單位不變，可以解決基層反腐的人事制約問題，“現(xiàn)實中，辦案人員的組織人事、升遷調(diào)動都在本地；年終評比獎勵，需要爭取本地名額；干部晉升提拔，需要爭取本地選票。在組織人事上受本地制約較重，直接導致在辦案過程中存在較多的顧慮，不能一心一意辦案，極易出現(xiàn)礙于情面不想查案、怕得罪人不敢查案、怕影響個人晉升干脆不查案的狀況?！?/p>

湖北與江蘇等地的做法類似，但與南陽有所不同。湖北荊州、咸寧等市紀委披露的消息顯示，當?shù)匾螽惖厝温殨r間原則上為一屆，即5年，異地交流任職干部的行政關(guān)系、工資關(guān)系、黨組織關(guān)系等均轉(zhuǎn)入新單位。江蘇淮安，也是將交流干部的行政、工資和黨組織“三個關(guān)系”全部轉(zhuǎn)入新單位。

淮安市紀委認為，將工資組織關(guān)系遷入新單位，“可以保證異地任職干部人到心到，真正把心思撲在辦案上?！?/p>

此外，南陽還特別針對不服從異地任職安排的官員，出臺了相關(guān)懲罰措施，“個人必須服從組織作出的換崗任職安排，對符合換崗任職條件又無特殊原因不同意換崗任職者，由市紀委建議將其交流出紀檢監(jiān)察系統(tǒng)?！?/p>

對異地任職官員的出路問題，南陽市明確提出，“換崗任職期間，對政績突出者，在市委調(diào)整干部時，向市委提名推薦一定比例的換崗任職紀委副書記，作為副處級領(lǐng)導后備干部人選；經(jīng)組織推薦，換崗任職的紀委副書記可參與市紀委監(jiān)察局機關(guān)副處級干部競爭上崗。”湖北、江蘇淮安等地，也有類似規(guī)定。

2015年9月，南陽市紀委對媒體宣稱，“試點一年來，取得了較好的成效。鎮(zhèn)平、淅川、唐河縣紀委鄉(xiāng)科級干部案件立案數(shù)、處分數(shù)同比上升40%以上?！痹黄爻黾易逭螄乐氐男乱翱h，因“一年連一起鄉(xiāng)科級重處分案件都辦不成”，反腐工作在南陽市倒數(shù)第一，2015年排名上升至第4名，前進了8個名次。

2015年還在高調(diào)宣傳成效的南陽市紀委，日前卻拒絕向南方周末記者介紹推行兩年多的做法和成效。該委一名官員稱，“目前還是試行，并不十分完善?！焙幽鲜〖o委官員透露，目前該委也并未在全省推廣該做法。

對南方周末記者提出到個別試點地市走訪的請求，湖北省紀委則明確表示，該省剛推行這一舉措，成效尚在觀察，而事實上該省的恩施州2015年就已經(jīng)試行該舉措。

“上級領(lǐng)導干預， 異地能排除？”

縣紀委副書記異地任職能起到多大反腐成效？曾任黑龍江省副廳級巡視專員的李克軍的觀點是弊多利少。他說，從正面看能一定程度減少人情干預，“紀委副書記到了異地，沒有那么多人情，沒有那么多同學，辦案過程中，就不受那么多人情的干擾，他可能就更公正一點。”

但這種作用也不能被夸大，李克軍說：“別人有毛病、有危險的時候，你高抬貴手，別人就說你這個人是好人，這種觀念并不會因為人換了地方就變了?！?/p>

一名接受南方周末記者采訪的處級官員認為，基層紀委辦案的阻力主要來自領(lǐng)導的干預和同僚的干預。異地任職可以一定程度解決同僚干預的問題，但對上級的干預效果很有限。

南方周末記者觀察發(fā)現(xiàn)，此次縣紀委副書記異地任職的試點主要在地級市，但地級市已經(jīng)成為一個腐敗高發(fā)區(qū)。在山西太原和湖南衡陽等多個地市，都是連續(xù)多任市委書記落馬?？h級紀委副書記異地任職，很難有效杜絕這些地級市市委書記在任期間干預縣級紀委辦案。

呂梁，是曾經(jīng)系統(tǒng)性、塌方式腐敗的山西的腐敗重災區(qū)。2014年以來，大量廳處級官員落馬，先后兩任已經(jīng)晉升為省委常委的原市委書記被查。連續(xù)兩任市委書記自身嚴重的貪腐，導致當?shù)胤锤瘮?shù)年處于停滯狀態(tài)。

2015年4月，時任呂梁市紀委書記張穩(wěn)科卻向南方周末記者介紹，貪腐嚴重的呂梁2010年到2014年9月，連續(xù)5年時間內(nèi)重處的案件只有4件，移送司法機關(guān)僅1人，涉案僅5萬元。因為過去數(shù)年很少辦案，當時呂梁市紀委的官員們“很多人根本不會辦案?！?/p>

南陽市紀委曾在分析基層反腐難時指出，“體制環(huán)境”是一大原因：案件查辦過程中會涉及多個方面，需要協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，而個別地方黨委黨風廉政的主體責任落實不到位，過分強調(diào)區(qū)域利益，對查案心存顧慮，甚至怕“拔出蘿卜帶出泥”，特別是在查處大要案時，怕影響本區(qū)域形象、聲譽及利益，對暴露出的問題總想捂著、掖著、壓著，缺乏支持紀委辦案的底氣。

中國紀檢監(jiān)察學院原副院長李永忠認為，縣紀委副書記異地調(diào)任的主觀愿望是好的，辦法可以用，但成本不低，方法老套，“縣紀委副書記連縣處級干部都不是，你把他從外面調(diào)過來，家庭成員也過不來，你就得給他找旅館招待所，他自己也要在不同的地方奔波。這是成本不低、人性不高的做法，不符合廉價政府、人民政府的要求?！?/p>

“老藥方”的配伍

“在監(jiān)利，我一個熟人也沒有，這段時間基本是寢室、食堂、辦公室三點一線。”11月14日，履新半個多月后，賈衛(wèi)兵談道，“離開了過去的熟人社會，現(xiàn)在的工作環(huán)境更有利于開展執(zhí)紀審查工作?！睆暮楹{(diào)到監(jiān)利后的賈衛(wèi)兵對《荊州日報》說。

但是，在洪湖和監(jiān)利這兩個地方，縣委書記們并未因為“離開了熟人社會、一個熟人都沒有”而逃過落馬的厄運。異地任職這個藥方，一度在這兩個地方失靈。這充分說明再好的藥方，也要配伍跟上，綜合施治。

根據(jù)湖北省紀委多次公開通報的消息，監(jiān)利縣先后有4任縣委書記落馬，洪湖市最近也有兩任市委書記接連落馬。

李永忠還認為，古代農(nóng)業(yè)社會交通不便、信息不暢，為防止地方官腐敗，地方勢力與中央政府相抗衡等問題，所以才實行異地任職。但現(xiàn)在信息、交通的問題早就解決了。

“這些年來，異地任職并沒有阻礙腐敗的滋生蔓延，腐敗之風沒有因為異地任職就得到了遏制，但是也要看到，異地任職雖然不能根治腐敗滋生蔓延，但也有一點緩解作用?！崩钣乐艺f。

曾先后擔任過八年多縣委書記的李克軍結(jié)合自身經(jīng)歷認為，異地交流的做法對于抑制官員的關(guān)系網(wǎng)作用微乎其微，但對保持工作的連續(xù)性明顯不利。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱還對媒體指出過另一個問題，“官員家庭不在任職地，長期一個人在外生活，缺乏家庭的約束力，容易出現(xiàn)生活墮落、包養(yǎng)情人等問題。”顯然，這些問題需要配套措施跟上，系統(tǒng)解決。