巢湖綜合治理“四大創(chuàng)新”

夏自釗

在理論體系、關(guān)鍵技術(shù)、體制機(jī)制和工作方式四個方面，巢湖綜合治理均有突破性的創(chuàng)新，被譽(yù)為“四大創(chuàng)新”。

2012年11月，巢湖綜合治理一期工程全面啟動，拉開了環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程大幕。工程分六期實(shí)施，項目規(guī)格之高、數(shù)量之多、涵蓋之廣、影響之遠(yuǎn)，前所未有。短短4年時間，巢湖綜合治理工程就發(fā)揮出顯著的效益，環(huán)巢湖地區(qū)的治污、防洪、生態(tài)、交通、旅游等都有極大的改善。

截至2016年6月底，巢湖綜合治理一期工程順利竣工，二期接近完工，三期已有11個項目開工建設(shè)。這就意味著，僅僅是前兩期工程就取得較為明顯的成績。此外，截至6月底，前兩期工程實(shí)際投資僅146.7億元，巢湖治理工程規(guī)劃設(shè)計之科學(xué)、資金使用效率之高由此可見一斑，而且這么多工程是在沒有新增機(jī)構(gòu)、新增人員的情況下完成的。

“這些成績的取得，沒有一系列的創(chuàng)新是不可能取得的。如果用一個詞來貫穿巢湖治理的工作，就是創(chuàng)新，處處、時時、每個項目都是圍繞創(chuàng)新展開的。”合肥市委常委、副市長江洪告訴《決策》。那么，巢湖綜合治理的創(chuàng)新體現(xiàn)在哪里？

理論創(chuàng)新

統(tǒng)領(lǐng)大湖治理

創(chuàng)造性的實(shí)踐背后，總是有先進(jìn)的理論在指導(dǎo)。采訪中，讓記者印象深刻的是，無論是各級干部還是工程技術(shù)人員，都提到了一個詞——“理論創(chuàng)新”。

“湖泊治理沒有現(xiàn)成理論，尤其是大型湖泊治理。沒有理論創(chuàng)新作為指導(dǎo)，跟在別人后面走，是治理不好的?！苯榉治稣f。

安徽省水利水電勘測設(shè)計院副院長朱青長期關(guān)注大湖大河的治理，在他看來，巢湖綜合治理突出的一個特點(diǎn)是形成了自己的理論體系，“有些大湖的治理工程是‘為干而干、‘干到哪里算哪里，沒有一個清晰的路徑和理論體系。而巢湖治理至少已經(jīng)有一個理論體系雛形了，而且所有工作都是圍繞這個理論體系來部署和開展?！?/p>

巢湖綜合治理一期工程以防洪和治河為主，減少洪澇災(zāi)害并為治污打基礎(chǔ)，主要是還過去的水利欠賬。二期工程則以治污和防污為主，重點(diǎn)是控制和減少污染負(fù)荷。三期以擴(kuò)容和保護(hù)為主，擴(kuò)充水體容量、增強(qiáng)水體流動性，對治污難點(diǎn)攻關(guān)試點(diǎn)。四期工程以小流域治理及環(huán)湖周邊環(huán)境提升為主，也是一期工程的提升，對一期中的13條河流由線擴(kuò)展到面，由河道擴(kuò)展到流域治理。

五期、六期則以小流域治理為抓手，突出水污染治理，重點(diǎn)解決小流域污染物“減什么、減哪里、減多少、怎么減、如何管”的核心問題。截至6月底，在全面調(diào)查污染源的基礎(chǔ)上，將17個流域共4974平方公里，劃分成206個小流域、124個治理單元，目前可研報告編制已完成。

不難看出，這六期工程是交叉進(jìn)行、逐步深入、統(tǒng)籌推進(jìn)?！俺埠C合治理走過的路程，就是由污染源點(diǎn)源治理到河道的線形治理，最后到小流域治理。巢湖的治理不是只治這水面的近800平方公里，一定是治湖先治河，治河先治污，治污先治源。水污染是現(xiàn)象在水里，根子在岸上。所有流入巢湖的水，合肥所有的縣市區(qū)開發(fā)區(qū)，都在治理范圍內(nèi)?！焙戏适姓泵貢L、環(huán)湖辦主任高斌友總結(jié)道。

那么，如何祛除岸上的污染“根子”？放眼未來，大湖治理要治本，最終要靠小流域治理。巢湖治理過程中把水利部、環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部的小流域治理理念綜合起來，再借鑒前沿技術(shù)，進(jìn)行了理論創(chuàng)新。

所謂小流域，即以河道為軸線，以分水嶺為邊界線，周圍50平方公里以內(nèi)的治水區(qū)域。小流域治理就是將50平方公里流域單元內(nèi)的“山、水、田、林、路、村、園”等所有可能導(dǎo)致污染的要素都納入到治理范圍內(nèi)。

技術(shù)創(chuàng)新

支撐綜合施治

工欲善其事，必先利其器。巢湖綜合治理成效顯著，離不開廣大設(shè)計、科研人員的心血、汗水與智慧。

與太湖、滇池相比，巢湖治理起步遲、投入少，基礎(chǔ)研究和規(guī)劃設(shè)計也較薄弱，基于這樣的現(xiàn)狀，要治理好巢湖，在設(shè)計科研的頂層設(shè)計和關(guān)鍵技術(shù)上，都要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

“自巢湖綜合治理啟動以來，鑒于巢湖的地位和影響，國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域院士、學(xué)者和大院大所紛至沓來、出謀劃策，均希望為巢湖治理與保護(hù)做貢獻(xiàn)。巢湖綜合治理既具有復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性、探索性，也具有系統(tǒng)性、長期性、連續(xù)性，做好巢湖綜合治理，必須首先組建代表中國水平的巢湖智庫，集結(jié)最優(yōu)秀的設(shè)計團(tuán)隊?！焙戏适协h(huán)湖辦宋超博士介紹說。

與此同時，巢湖綜合治理還吸收借鑒了世界有關(guān)國家湖泊治理的先進(jìn)技術(shù)，并結(jié)合巢湖自身的特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新和采用了多項環(huán)境治理技術(shù)，為巢湖綜合治理提供技術(shù)支撐，并形成符合巢湖特點(diǎn)的技術(shù)體系和核心技術(shù)。

概括起來看，在關(guān)鍵技術(shù)上的創(chuàng)新主要集中于控源截污、流域治理和能力建設(shè)三個方面。

結(jié)合巢湖污染來源，在控源截污方面，巢湖治理過程中重點(diǎn)集成了點(diǎn)源收集處理技術(shù)、面源污染防治技術(shù)和礦山修復(fù)技術(shù)。在流域治理方面，重點(diǎn)集成了調(diào)水引流技術(shù)、河道治理技術(shù)、濕地營造技術(shù)、清潔小流域建設(shè)。能力建設(shè)方面，主要包括藍(lán)藻水華預(yù)警系統(tǒng)的建立、應(yīng)急處置、水文和水質(zhì)監(jiān)控及巢湖水位水量聯(lián)合調(diào)度等方面。

之所以羅列這一連串抽象的略嫌枯燥的專業(yè)術(shù)語，是因?yàn)槊恳豁椉夹g(shù)的突破，都為其他大湖大河的治理規(guī)避了彎路，而每一次成功則是為大湖大河治理積累了寶貴的技術(shù)儲備。

此外，巢湖綜合治理在技術(shù)科研上的開放態(tài)度，“意外地”節(jié)省了大量投資。近幾年，通過走出去請進(jìn)來，負(fù)責(zé)巢湖治理的各級干部、科研人員和域外專家、相關(guān)企業(yè)廣泛交流?！霸谶@個過程中，科研技術(shù)人員很自覺地當(dāng)好市委市政府的防火墻和鑒別器，通過去偽存真，節(jié)省很多投資。比如先進(jìn)的污泥處理技術(shù)對巢湖來說引進(jìn)的必要性不大，因?yàn)楹戏实墓I(yè)化時間很短，湖底污泥影響并不大，花大錢引進(jìn)這種技術(shù)就沒有必要?！彼纬榻B說。

與此同時，市領(lǐng)導(dǎo)和科研人員還經(jīng)常一同外出考察新技術(shù)和治污新模式，并秉持理性的“拿來主義”，符合巢湖實(shí)際的不吝引用，不適合的堅決摒棄，由此少走彎路，少交學(xué)費(fèi)。

體制機(jī)制創(chuàng)新

保駕護(hù)航

2014年7月，巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)被列入國家首批57個生態(tài)文明先行示范區(qū)。每一個示范區(qū)都有相應(yīng)的考核要求，國家對巢湖示范區(qū)的考核要求是“探索完善最嚴(yán)格的水資源管理制度、完善巢湖流域綜合治理體制機(jī)制、創(chuàng)新區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。”

“巢湖綜合治理必須要走制度管理創(chuàng)新之路。一期16個大項目483個單項工程，二期98個大項目上千個工程，三期44個大項目，單項工程也是上千個，包括工程類、征地拆遷類和咨詢類。這么多項目涉及到所有縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)，點(diǎn)多、面廣、戰(zhàn)線長、時間久，管理尤為重要。從項目謀劃到竣工驗(yàn)收，全過程都實(shí)施制度化管理。”江洪強(qiáng)調(diào)說。

為推進(jìn)工程進(jìn)度，巢湖綜合治理實(shí)行工程調(diào)度制度。工程建設(shè)實(shí)行“周報告、月調(diào)度、季檢查”制度，承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的各責(zé)任主體及相關(guān)部門都明確了一名具體聯(lián)系人，負(fù)責(zé)向市發(fā)改委報送簡報，截至2015年底，市發(fā)改委共發(fā)布簡報76期。

“市環(huán)湖辦在運(yùn)用碰頭、電話等方式進(jìn)行日常調(diào)度的同時，2015年共召開172次調(diào)度會，通過集中調(diào)度、分縣（市）區(qū)調(diào)度和專項調(diào)度，對項目推進(jìn)中出現(xiàn)的問題和矛盾及時協(xié)調(diào)處理，較好保證了工程的推進(jìn)?！焙戏适协h(huán)湖辦項目推進(jìn)組副組長朱毅告訴《決策》。

為規(guī)范工程建設(shè)，合肥創(chuàng)造性地實(shí)施了第三方巡查制度。2014年6月，市環(huán)湖辦委托巢湖城投公司通過公開招標(biāo)選擇市政類和水利類各3家單位，對示范區(qū)建設(shè)項目開展第三方巡查。截至2015年12月底，6家第三方巡查單位對在建項目開展巡查2864次，出具了2482份巡查報告，要求項目實(shí)施單位對巡查發(fā)現(xiàn)的問題限時整改，2015年整改后的合格率達(dá)94%。

在巢湖綜合治理中，每一期工程都有數(shù)百近千個子工程，為此，合肥搭建了完善的監(jiān)督機(jī)制。其一是廉政監(jiān)督制度，實(shí)行示范區(qū)建設(shè)重大項目廉政建設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度，對示范區(qū)建設(shè)實(shí)施全程廉政監(jiān)督和效能監(jiān)督；其二是檢察預(yù)防制度，2014年6月，啟動環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)“檢察預(yù)防行”活動，推進(jìn)了職務(wù)犯罪預(yù)防工作深入開展；其三是跟蹤審計制度，市審計局建立跟蹤審計周報表、月報告、季通報制度，派出的跟蹤審計組深入施工現(xiàn)場，對跟蹤審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)出審計建議和意見函。

合肥還建立“河長制”長效機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任考核，使河道巡查和河道管理制度化、常態(tài)化。目前，全市已納入“河長制”管理的河道共120條，2015年17條河流的29個斷面污染物濃度呈下降趨勢。

“資金池”

創(chuàng)新工作方式

湖泊治理是場“持久戰(zhàn)”，資金何以為繼成為湖泊治理的關(guān)鍵。合肥如何解決長期巨量的治巢投入問題？在工作方式上，合肥創(chuàng)新環(huán)境治理投融資體制，統(tǒng)籌設(shè)立資金池，與國開行的合作為環(huán)巢湖治理打下了基礎(chǔ)。

2012年11月，經(jīng)合肥市人大批準(zhǔn)，合肥市政府成立環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程建設(shè)專項資金池，實(shí)行專戶管理，專項用于工程項目資本金和債務(wù)本息償付。資金池來源為各縣（市）區(qū)及開發(fā)區(qū)，具體有7項來源：水利建設(shè)資金的50%；經(jīng)營性用地出讓收入的6.5%；預(yù)算安排的資金（原則上按上年度地方財政收入決算數(shù)的2%安排）；水利部專項補(bǔ)助資金；相關(guān)部門爭取的中央和省補(bǔ)助資金、國債資金等；巢湖生態(tài)專項資金專戶利息收入及其他收入等。當(dāng)以上資金仍不能滿足需求時，由市本級財力統(tǒng)籌解決。

那么，資金池模式到底有哪些好處呢？“資金池首先解決了巢湖治理的可持續(xù)性問題，池子里的錢是一直在那里的，每年有近40億用于還本付息和項目資本金，給了金融機(jī)構(gòu)很大的信心，池子發(fā)揮了很強(qiáng)的杠桿作用。”巢湖城市建設(shè)投資有限公司董事長宋德潤告訴記者。

在具體融資過程中，國家開發(fā)銀行安徽省分行給予了大力支持，開創(chuàng)了“銀政合作”的典范。

“巢湖治理與國開行的合作有幾個好處，一是資金量大，二是貸款之后國開行有一個監(jiān)管在里面，地方也有還本的壓力，這就確保了巢湖治理的規(guī)范和效率。我們貸款之后不是不管了，還要看你后面做的是不是按照當(dāng)時的規(guī)劃來的，是不是?？顚Ｓ谩Ｎ覀兘槿胫?，等于把這條線連貫起來了?！眹_行安徽省分行副行長李曦光分析認(rèn)為。

巢湖綜合治理與國開行“銀政合作”的創(chuàng)新之處，還體現(xiàn)在融資審批流程的創(chuàng)新上。國開行安徽省分行和合肥市有一個集中辦公的制度，由合肥市發(fā)改委牽頭，市水務(wù)局、市國土局、市規(guī)劃局等涉及到審批的相關(guān)部門，以及安徽省水利水電勘測設(shè)計院等規(guī)劃設(shè)計單位等集中到一起辦公。

雙方聯(lián)合辦公過程中，國開行至少去了六個處室，遇到審批上的問題，大家就在一起謀劃商討?？梢哉f，沒有這種集中辦公的工作方式，巢湖治理的融資審批不會那么順利。采訪中，對于國開行的大力支持，有關(guān)各方均給予高度評價。

通過創(chuàng)新銀政合作機(jī)制、創(chuàng)設(shè)專項資金池、創(chuàng)新融資審批流程等工作方式創(chuàng)新，“合肥形成了一種中醫(yī)綜合治理的方式，從而有效解決了巢湖治理的資金來源問題和治理的可持續(xù)性?！彼蔚聺櫡治稣f。