《巴黎協(xié)定》將帶來(lái)變化

何佳艷

在G20杭州峰會(huì)開幕前夕，中國(guó)和美國(guó)先后向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文交存氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書，讓該協(xié)定在年底前生效成為大概率事件。

中美批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》

8月29日至9月3日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議對(duì)中國(guó)政府4月22日在聯(lián)合國(guó)簽署的《巴黎協(xié)定》進(jìn)行了審議，受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任張勇作關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》議案的說(shuō)明。會(huì)議以154票贊成、0票反對(duì)、0票棄權(quán)通過(guò)了批約的法律程序。隨后習(xí)近平主席和奧巴馬總統(tǒng)進(jìn)行了會(huì)晤，并舉行了中美兩國(guó)參加《巴黎協(xié)定》法律文書共同交存活動(dòng)，兩國(guó)元首正式向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文交存各自批約的文書，并發(fā)表了有關(guān)中美氣候變化合作成果的聯(lián)合聲明。

聲明回顧了兩國(guó)自2013年以來(lái)在氣候變化領(lǐng)域的合作歷程，重申了已經(jīng)發(fā)表的三份元首聯(lián)合聲明的重要內(nèi)容，并希望通過(guò)此次兩國(guó)共同交存文書的行動(dòng)，加快推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的生效和實(shí)施，兩國(guó)還將盡快發(fā)布本世紀(jì)中葉的溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，共同推動(dòng)氫氟碳化物（HFCs）減排、全球航空市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)（GMBM）等行動(dòng)，繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)行動(dòng)和國(guó)際合作，倡導(dǎo)綠色低碳投資，嚴(yán)格控制公共投資流向國(guó)內(nèi)外高污染、高排放項(xiàng)目，建立綠色低碳和氣候適應(yīng)型經(jīng)濟(jì)，助推全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。

離生效還有多遠(yuǎn)？

《巴黎協(xié)定》是2015年巴黎氣候變化大會(huì)通過(guò)的全球氣候變化的新協(xié)定。它是繼1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和1997年《京都議定書》之后，人類歷史上應(yīng)對(duì)氣候變化的第三個(gè)里程碑式的國(guó)際法律文本，將形成2020年后的全球氣候治理格局?！栋屠鑵f(xié)定》設(shè)立了將全球平均氣溫升幅控制在2℃以內(nèi)的長(zhǎng)期目標(biāo)，并為將氣溫升幅控制在1.5℃以內(nèi)而努力。

2016年4月22日，中美簽署《巴黎協(xié)定》。目前，已經(jīng)有180個(gè)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方簽署了《巴黎協(xié)定》。

根據(jù)規(guī)定，《巴黎協(xié)定》生效前提是由至少55個(gè)締約方批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入文書后三十日起生效，同時(shí)這些締約方的溫室氣體排放總量至少占全球碳排放總量的55%。

在中美宣布批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》之前，已有超過(guò)20個(gè)締約方完成了批準(zhǔn)協(xié)定的程序，不過(guò)這些國(guó)家的碳排放量合計(jì)僅占全球1%，遠(yuǎn)不及協(xié)議生效門檻。中美兩國(guó)的碳排放量約占全球的38%，兩國(guó)批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》被認(rèn)為是全球減排努力向前邁出了一大步。

目前聯(lián)合國(guó)方面在9月21日策劃了特別日程，即在聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間邀請(qǐng)所有計(jì)劃批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的國(guó)家正式交存他們的批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入文書。

根據(jù)世界資源研究所目前做出的最新更新計(jì)算，除包括中美之外的26個(gè)已宣布批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的國(guó)家之外，還有31個(gè)國(guó)家將或極有可能在今年宣布批準(zhǔn)，這其中就包括巴西等國(guó)，這將令總體參加國(guó)家達(dá)到57個(gè)，并將參加《巴黎協(xié)定》的國(guó)家的排放量占全球排放的份額提高到58.4%，在兩項(xiàng)要求上都超過(guò)55：55 的規(guī)定。

接下來(lái)，按照日程，如10月7日時(shí)確定可以達(dá)到生效所需國(guó)家和排放量額度，則在11月即將召開摩洛哥氣候變化峰會(huì)（COP22）上召開巴黎協(xié)議第一次締約方大會(huì)（CMA1），在此次CMA1上將審議國(guó)家自主貢獻(xiàn)（INDC）的共同時(shí)間框架。CMA會(huì)議還將通過(guò)關(guān)于某一締約方隨時(shí)調(diào)整其現(xiàn)有的國(guó)家自主貢獻(xiàn)以加強(qiáng)其力度水平的指導(dǎo)。

但讓協(xié)議生效仍然存在一些不確定因素。美國(guó)媒體指出，如果該協(xié)定在今年年底前生效，屆時(shí)奧巴馬仍在擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)。若希拉里在11月當(dāng)選，她有望繼續(xù)奧巴馬的氣候政策并執(zhí)行《巴黎協(xié)定》。而共和黨總統(tǒng)候選人特朗普發(fā)誓，當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后將取消這一協(xié)定。但若協(xié)定已經(jīng)生效，則特朗普很難取消，因?yàn)閰f(xié)定第28條規(guī)定，協(xié)定一旦生效，締約方三年內(nèi)不得退出；如退出的話，另需一年時(shí)間才能有效，而這恰好是美國(guó)總統(tǒng)的一個(gè)任期。

到目前為止，尚未加入或未批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的碳排放量較多的國(guó)家包括俄羅斯、印度、日本、德國(guó)、巴西、加拿大、韓國(guó)、墨西哥、英國(guó)、印度尼西亞、南非及澳大利亞等國(guó)。據(jù)悉，巴西、阿根廷、韓國(guó)及日本等排放大國(guó)均處于贏得協(xié)定國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)的關(guān)鍵階段。

世界資源研究所并在最新報(bào)告中指出，無(wú)論10月7日將發(fā)生什么，有一件事是非常清晰的：《巴黎協(xié)定》注定要成為歷史上全球得到最廣泛、最迅捷批準(zhǔn)的國(guó)際條約之一?？少Y對(duì)比的是，《京都議定書》從談妥到生效，整整花了七年時(shí)間。

市場(chǎng)機(jī)制之選提上日程

可以預(yù)見(jiàn)，如果未來(lái)《巴黎協(xié)定》生效，在減排壓力的推動(dòng)下，中國(guó)政府的低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整力度將進(jìn)一步加大。任何致力于清潔低碳發(fā)展的政策都具有減排效應(yīng)。而如何通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，更有效地減少碳排放，是中國(guó)政府采取應(yīng)對(duì)措施的重要方面。

具有針對(duì)性的減少碳排放機(jī)制，應(yīng)首推碳稅和碳交易。碳稅采取的是價(jià)格干預(yù)，試圖通過(guò)相對(duì)價(jià)格的改變來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，以降低排放數(shù)量。而碳交易則通過(guò)數(shù)量干預(yù)，在規(guī)定排放配額下，由市場(chǎng)交易來(lái)決定排放權(quán)的分配。

廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)認(rèn)為：從減排成效看，碳稅可能使企業(yè)在采取節(jié)能減排技術(shù)措施的同時(shí)，通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格，將新增碳稅的成本轉(zhuǎn)嫁給下游消費(fèi)者，導(dǎo)致碳稅只能增加財(cái)政收入而不能對(duì)排放形成有效約束。因此，碳稅的效果具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，很大程度上要取決于產(chǎn)品的需求價(jià)格彈性。

與碳稅相比，碳交易的減排效果相對(duì)確定。從這一意義上說(shuō)，同一力度的減排政策，碳交易的減排成效可能更大。

從減排成本看，碳稅主要是信息成本。因?yàn)楹侠淼亩惵蚀_定，政府需要獲得每個(gè)行業(yè)（企業(yè)）排放的成本，以及排放對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響，信息不充分會(huì)導(dǎo)致稅率偏離合理水平，進(jìn)而損害碳稅的有效性。與碳稅相比，碳交易所需信息相對(duì)簡(jiǎn)單，通過(guò)采用拍賣方法，在機(jī)制設(shè)計(jì)合理的情況下，企業(yè)減排成本應(yīng)該可以在其報(bào)價(jià)中得到充分反映，無(wú)須政府付出額外的信息成本。但是，碳交易體系需要構(gòu)建交易平臺(tái)、清算結(jié)算制度以及相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管體系等基礎(chǔ)投入，而碳價(jià)格的不確定性會(huì)增加減排企業(yè)的管理成本。因此，碳交易的整體成本可能更大。

從短期政策可行性看，碳稅比碳交易機(jī)制可能更有效率。政府通過(guò)設(shè)立碳稅，并根據(jù)總體減排目標(biāo)，設(shè)定稅率調(diào)整的時(shí)間表，可以使碳排放的成本變動(dòng)可預(yù)測(cè)。而企業(yè)也可根據(jù)自身情況，明確未來(lái)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。與價(jià)格波動(dòng)幅度巨大的碳排放交易相比，碳稅更有確定性和效率。此外，碳稅避免了棘手的減排配額的分配問(wèn)題。

碳稅短期效果更好，能促使國(guó)內(nèi)高碳、能源密集型產(chǎn)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)較大減排。而中長(zhǎng)期看，基于總量控制的市場(chǎng)碳交易，仍是實(shí)現(xiàn)碳減排成本最低、效率最明確的政策工具。