江蘇省鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目：完工項(xiàng)目通過暴雨大考，成為城市新名片

劉照普

在逢雨必澇成為城市頑疾的今天，江蘇省鎮(zhèn)江市以PPP項(xiàng)目融資模式為抓手，運(yùn)用創(chuàng)造性思維從當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)的自然地理?xiàng)l件出發(fā)，融合國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，創(chuàng)新海綿城市建設(shè)的融資、規(guī)劃、施工和管理等方方面面工作，創(chuàng)造出了鎮(zhèn)江“海綿+N”的海綿城建樣板工程，兼具實(shí)用功能和景觀美化效果，城市被裝點(diǎn)得美輪美奐，實(shí)用效果突出，部分已完工的工程輕松通過今年7月份夏季暴雨的大考。

如今，鎮(zhèn)江作為財政部PPP項(xiàng)目試點(diǎn)和住建部海綿城市建設(shè)試點(diǎn)確定的雙示范城市，其海綿城市系統(tǒng)工程尚未完成，仍在如火如荼推進(jìn)中，但聲名遠(yuǎn)播的示范樣板工程已吸引上百個考察團(tuán)體慕名前來參觀和學(xué)習(xí)，一時間成為鎮(zhèn)江這座現(xiàn)代城市的新名片。

示范項(xiàng)目背景

地下管廊和排澇系統(tǒng)存在短板，暴雨使水質(zhì)變壞

海綿城市，顧名思義是指讓城市像海綿一樣，降雨時能隨時就地吸收、儲蓄、凈化雨水，同時補(bǔ)充地下水，干旱少雨時再將儲蓄起來的雨水釋放使用，從而讓雨水在城市肌體實(shí)現(xiàn)自然循環(huán)和利用。

據(jù)鎮(zhèn)江市住建局負(fù)責(zé)人介紹，該市開展類似海綿城市建設(shè)的嘗試由來已久。早在2007年，海綿城市概念尚未誕生，鎮(zhèn)江便開始吸取美英等國雨水系統(tǒng)構(gòu)建方面經(jīng)驗(yàn)，開展本土化探索。

之后，鎮(zhèn)江引入美國的低影響開發(fā) （LID）采用源頭削減、過程控制、末端處理的方法進(jìn)行滲透、過濾、蓄存和滯留，防治內(nèi)澇災(zāi)害，以分散式小規(guī)模措施對雨水徑流進(jìn)行源頭控制，通過合理的場地開發(fā)方式，模擬自然水文條件并通過綜合性措施從源頭上降低開發(fā)導(dǎo)致的水文條件的顯著變化和雨水徑流對生態(tài)環(huán)境的影響，比較適合鎮(zhèn)江市當(dāng)時的客觀情況。

另外，近些年來，鎮(zhèn)江市開展“一湖九河”整治，其中最令管理部門頭疼的是，只要下大雨，金山湖和幾條城區(qū)河道的水質(zhì)會明顯變差，特別是直通金山湖的雨水排污口污水滾滾，更被當(dāng)?shù)匕傩赵嵅　?/p>

還有一個大背景是，國內(nèi)城市建設(shè)的地下管廊和排澇系統(tǒng)存在短板，一下暴雨，便會出現(xiàn)內(nèi)澇，城區(qū)“看?！背蔀槿粘Ｒ痪埃鞘袃?nèi)澇受到越來越多的關(guān)注。

鎮(zhèn)江市聘請美國荷瑞然環(huán)境咨詢公司，一支國際化頂尖雨水管理評估和設(shè)計專家團(tuán)隊，對鎮(zhèn)江市海綿城市試點(diǎn)區(qū)——22平方公里的陸地面積和11.5平方公里的水域面積，進(jìn)行項(xiàng)目頂層設(shè)計。

鎮(zhèn)江市住建局副局長、市海綿城市建設(shè)指揮部辦公室副主任胡堅說，鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)域位于主城區(qū)，其功能定位集合商業(yè)、金融、文化、旅游等為一體的城市綜合區(qū)域。市里聘請專家團(tuán)隊從源頭專項(xiàng)達(dá)標(biāo)工程、排水防澇專項(xiàng)達(dá)標(biāo)工程、水環(huán)境質(zhì)量提升工程、海綿城市建設(shè)綜合達(dá)標(biāo)工程、海綿城市亮點(diǎn)工程等多個方面，采用綠色、灰色和藍(lán)色多種措施，對海綿項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計；并將22平方公里陸地試點(diǎn)區(qū)分為17個大匯水區(qū)分別開展綜合達(dá)標(biāo)工程，從而確保城市徑流控制75%、面源削減60%、有效應(yīng)對30年一遇降雨等海綿城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

示范項(xiàng)目概況

總投資25.85億元，2017年底全面完成

鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目總投資25.85億元，其中，中央財政專項(xiàng)投資12億元，項(xiàng)目公司投資13.85億元，項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營期限為23年。建設(shè)內(nèi)容包括海綿工程建設(shè)中的源頭、中端和末端的建設(shè)項(xiàng)目，源頭項(xiàng)目包括道路的LID整治、老小區(qū)LID整治、公園建設(shè)等；中端項(xiàng)目包括雨污水管網(wǎng)建設(shè)、調(diào)蓄池建設(shè)等；末端項(xiàng)目包括雨污水泵站建設(shè)、污水處理廠建設(shè)等，項(xiàng)目建設(shè)涵蓋了海綿工程建設(shè)的灰色和綠色項(xiàng)目。

據(jù)中國光大水務(wù)有限公司工作人員介紹，今年4月18日，他們簽約了鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目，成為項(xiàng)目的社會資本合作方。根據(jù)PPP項(xiàng)目方案，項(xiàng)目資本金占總投資的1/3，即4.62億元，由鎮(zhèn)江市水業(yè)總公司代表鎮(zhèn)江市政府出資30%，由社會資本出資70%，雙方共同完成資本金出資，注冊組建新項(xiàng)目公司，新公司將通過融資手段籌集9.23億元，用于鎮(zhèn)江海綿城市項(xiàng)目建設(shè)。

項(xiàng)目公司光大海綿城市發(fā)展（鎮(zhèn)江）有限公司副總經(jīng)理諸宇剛告訴記者，目前鎮(zhèn)江市海綿城市項(xiàng)目進(jìn)展情況是，試點(diǎn)區(qū)已建成海綿城市面積為6.5 平方公里，在建面積10 平方公里；建成區(qū)在建海綿城市面積25平方公里，正迅速開展工作。

諸宇剛說，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃，截至2017年底，鎮(zhèn)江市試點(diǎn)區(qū)要全面完成海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，在海綿城市建設(shè)試點(diǎn)22平方公里區(qū)域內(nèi)達(dá)到如下指標(biāo)：年徑流總量目標(biāo)控制率達(dá)75%以上，對應(yīng)設(shè)計24小時降雨量不低于25.5毫米；排水防澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到有效應(yīng)對30年一遇降雨；防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到“長流規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)（相當(dāng)于50年一遇）；面源污染削減率達(dá)到60%，有效削減合流制溢流污染，旱季雨水管道無污水外排，地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率75%；受納水體水質(zhì)達(dá)Ⅳ類以上；70%的海綿城市建設(shè)（LID）項(xiàng)目，在2017年度投入一年運(yùn)營期。截至2025年底，建成區(qū)全面建成海綿城市（LID），將城市建設(shè)成為“水清岸綠、魚蝦洄游、環(huán)境優(yōu)美”的生態(tài)文明城市。

胡堅告訴記者，在國家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)江創(chuàng)新性地提出了海綿城市建設(shè)的“3+2”目標(biāo)，即以有效應(yīng)對30年一遇降雨、面源污染削減60%、年徑流總量控制率75%為三大主要目標(biāo)，同時兼顧雨水利用、提升海綿景觀功能的輔助目標(biāo)。

示范項(xiàng)目亮點(diǎn)

創(chuàng)造“海綿+N”運(yùn)作模式，方便居民生活

鎮(zhèn)江財政局黨組成員、總會計師孫明祥告訴記者，市財政局確立了項(xiàng)目運(yùn)營利潤率管控標(biāo)準(zhǔn)，將暴利上限定在合同約定的1.3倍，競標(biāo)者報價利潤率不得高于實(shí)施方案確定的上限。同時，想方設(shè)法找“最優(yōu)惠”的資金，通過招標(biāo)海綿城市項(xiàng)目融資資金成本比同期銀行基準(zhǔn)利率低10個百分點(diǎn)。此外，采用全過程跟蹤審計，從傳統(tǒng)的以財務(wù)審計為主，轉(zhuǎn)移到以質(zhì)量、進(jìn)度和造價為主。

孫明祥說，他們重點(diǎn)從該項(xiàng)目雙示范的角度，剖析海綿城市建設(shè)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的重要意義，希望投資人通過鎮(zhèn)江項(xiàng)目先行先試的優(yōu)勢，形成可復(fù)制和推廣的鎮(zhèn)江經(jīng)驗(yàn)，將鎮(zhèn)江海綿PPP公司打造成為區(qū)域性海綿城市建設(shè)的投融資平臺，通過輸出管理、技術(shù)和資本來占領(lǐng)國內(nèi)海綿城市建設(shè)市場，吸引更多的投資人參與項(xiàng)目的投資競爭。

建行鎮(zhèn)江分行、中行鎮(zhèn)江分行及農(nóng)行鎮(zhèn)江分行等金融機(jī)構(gòu)稱，他們就融資成本、期限和貸款條件等提交了鎮(zhèn)江海綿城市PPP融資方案，初步達(dá)成貸款期限不少于20年。

另外，該項(xiàng)目一大亮點(diǎn)是，國有資本占比僅為30%，而社會資本占比高達(dá)70%，這與當(dāng)前各地海綿城市建設(shè)試點(diǎn)PPP模式中大多以本地國企控股或獨(dú)資形成鮮明對比。鎮(zhèn)江財政局黨組成員、總會計師孫明祥對此表示，PPP模式的最大價值在于借助社會資本實(shí)現(xiàn)提高效率、降低成本的目的，鎮(zhèn)江做法顯然體現(xiàn)了PPP模式的核心價值，對社會資本的吸引力自然更強(qiáng)。

他說，在項(xiàng)目開始前就制定詳細(xì)的項(xiàng)目績效評價體系，等于給社會資本吃下一顆“定心丸”，對PPP模式中合作雙方嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程績效評定，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，將政府的監(jiān)管引導(dǎo)職能和社會資本的高效率融合到一起，才能真正發(fā)揮出PPP模式的最佳優(yōu)勢。

另一大亮點(diǎn)是在項(xiàng)目實(shí)施過程中創(chuàng)造出了“海綿+N”運(yùn)作模式，比如該市濱新村第二社區(qū)、解放路南段拓寬改造、花山灣五區(qū)老小區(qū)等項(xiàng)目改造上，創(chuàng)新融合“城建+海綿”優(yōu)勢，以管線下地、屋頂平改坡、雨落水管改造、樓道公共照明改造等為主，導(dǎo)入“海綿”元素，避免二次開挖影響居民生活。

鎮(zhèn)江市住建局副局長、市海綿城市建設(shè)指揮部辦公室副主任胡堅說，在松盛花苑、朝陽小區(qū)的海綿城市改造中，采用的卻是“海綿+城建”模式，這兩個小區(qū)之前被列入市區(qū)建筑節(jié)能和物業(yè)提升改造名單，這次以海綿城市建設(shè)為主導(dǎo)，三管齊下，所有配套設(shè)施一并改造。在對松盛花苑小區(qū)改造中，“融合元素”更明顯。東面沿山墻配以高大的綠化林，屋頂雨水沿落水管進(jìn)入墻角草溝，生態(tài)停車場和樓宇間的雨水花園按地勢層級接納。同時，在物管房頂上建造雨水花園，除花園自身對雨水存蓄利用外，多余雨水還可用于洗車和澆灌花木等。

鎮(zhèn)江市給排水管理處工作人員告訴記者，該市目前已建成的金山湖路、周灣路、虹橋港水生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目，經(jīng)過今年雨季檢驗(yàn)，“海綿”作用顯現(xiàn)，在遇到降雨量小于25.5毫米/日（對應(yīng)年徑流總量控制率75%）降雨時，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域能夠做到“雨水不外排、無積水內(nèi)澇”，實(shí)現(xiàn)了對徑流總量、徑流峰值和徑流污染源的有效控制。