樓繼偉謀篇社保改革

魏楓凌

實(shí)現(xiàn)社保國(guó)家統(tǒng)籌，提高社保的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，是擺在樓繼偉面前的任務(wù)，這位同時(shí)熟悉金融投資與體制改革的前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控官員將用盡余力幫助中國(guó)挑戰(zhàn)中等收入陷阱。

據(jù)接近財(cái)政部的人士對(duì)《證券市場(chǎng)周刊》記者透露，卸任財(cái)政部部長(zhǎng)的樓繼偉已經(jīng)赴任全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)任職理事長(zhǎng)。

從上世紀(jì)90年代協(xié)助朱镕基建立分稅制，到金融危機(jī)中創(chuàng)立主權(quán)財(cái)富基金中投公司，再到十八大之后回歸財(cái)政部，在44個(gè)月的時(shí)間內(nèi)建立了規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制，完善了預(yù)算制度，完成了“營(yíng)改增”，推廣了PPP，籌備成立了亞投行，樓繼偉的政治生涯一直圍繞著兩件事，一是管錢(qián)；二是改革。

外界多少有揣度這位個(gè)性鮮明、敢于直言的部長(zhǎng)還有哪些未竟之志，但調(diào)職后的樓繼偉仍將繼續(xù)踐行自己的承諾：義無(wú)反顧地推進(jìn)收入分配改革。

社保制度是二次分配的重要內(nèi)容，與民生緊密貼合。實(shí)際上，相比于此前在財(cái)政部就房地產(chǎn)稅等方面“配合全國(guó)人大的立法工作”，履職全國(guó)社保基金理事會(huì)之后，樓繼偉對(duì)推進(jìn)收入分配改革將站在更前沿。

社保改革能否借鑒財(cái)政經(jīng)驗(yàn)

2015年12月，十八屆五中全會(huì)通過(guò)了“十三五”規(guī)劃，其中提出了要建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。規(guī)劃發(fā)布后，樓繼偉在《人民日?qǐng)?bào)》撰文《建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度》，分析了中國(guó)社保面臨的主要問(wèn)題。

在 “十二五”時(shí)期，中國(guó)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出年均增長(zhǎng)18.6%，收入年均增長(zhǎng)12%，支出比收入增幅高出6.6個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)職工醫(yī)?；鸷统青l(xiāng)居民醫(yī)保基金支出增幅比收入增幅分別高出2.5和5個(gè)百分點(diǎn)。在樓繼偉看來(lái)，這暴露出社?；鹭?cái)務(wù)可持續(xù)性較差，未能體現(xiàn)社保制度應(yīng)有的體現(xiàn)精算平衡原則。

此外，政府、企業(yè)、個(gè)人以及中央和地方之間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理，收入保障和提供醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的職責(zé)過(guò)度向政府集中，醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制比較僵化。

還有一個(gè)癥結(jié)是社保制度條塊分割，不同社會(huì)保障政策之間以及社會(huì)保障政策與其他政策之間的銜接配套有待加強(qiáng)，碎片化問(wèn)題突出。

社保體制存在的這些問(wèn)題，對(duì)于久經(jīng)財(cái)稅體制改革戰(zhàn)陣的樓繼偉來(lái)說(shuō)并不陌生。

中國(guó)近兩年來(lái)采取積極的財(cái)政政策，財(cái)政收入增速放緩，地方政府債務(wù)問(wèn)題更是一度讓一些地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)性面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)節(jié)中央和地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系、政府部門(mén)和非政府部門(mén)之間的分配關(guān)系、結(jié)構(gòu)性減稅當(dāng)中不同行業(yè)之間的稅負(fù)增減關(guān)系，也是不同群體的權(quán)責(zé)分配，比社保的責(zé)任負(fù)擔(dān)分配要更復(fù)雜。另外，財(cái)政部門(mén)管理著公共預(yù)算和收支安排，與幾乎所有其他部門(mén)的政策都有交集，在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與國(guó)際事務(wù)當(dāng)中更是不可或缺。

財(cái)政部擴(kuò)大了結(jié)構(gòu)性減稅范圍，實(shí)行普遍性降費(fèi)，為了緩解上升的財(cái)政收支矛盾，財(cái)政部同時(shí)著手清理規(guī)范涉企收費(fèi)，清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，在2015年，全國(guó)財(cái)政收回了存量資金3880億元?！额A(yù)算法》修訂之后，為了完善政府預(yù)算體系，調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任，財(cái)政部將地方教育附加等11個(gè)項(xiàng)目由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，將中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例兩次上調(diào)至2016年的19%。

為了優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，明確中央和地方的支出責(zé)任，財(cái)政部增加了一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并將中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目從2014年的150項(xiàng)減少為2015年的96項(xiàng)。這一舉措減少了地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”的沖動(dòng)。

為了改善政府部門(mén)自身的預(yù)算績(jī)效管理，在財(cái)政部的推動(dòng)下，157個(gè)中央部門(mén)開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，將部分重點(diǎn)民生政策和重大專(zhuān)項(xiàng)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提交全國(guó)人大常委會(huì)。另外，財(cái)政部還推動(dòng)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，組織中央部門(mén)編制三年滾動(dòng)規(guī)劃。

這些財(cái)稅體制改革的進(jìn)展顯示，樓繼偉習(xí)慣于以全局視野來(lái)看待自己所負(fù)責(zé)的事務(wù)，在面對(duì)改革中出現(xiàn)的棘手問(wèn)題，特別是當(dāng)收支壓力凸顯的時(shí)候，善于從政府部門(mén)自身尋找突破口。此外，樓繼偉對(duì)財(cái)政收支平衡的立場(chǎng)不輕易妥協(xié)，在他任職財(cái)政部部長(zhǎng)的幾年當(dāng)中，中國(guó)的財(cái)政赤字率雖然提升，但并沒(méi)有超出預(yù)期，尤其是在外界對(duì)赤字率突破3%有較高預(yù)期的2016年。

挑戰(zhàn)中等收入陷阱

樓繼偉2015年4月在清華大學(xué)的一次演講中曾經(jīng)提到中國(guó)避免進(jìn)入中等收入陷阱所需要解決的問(wèn)題。

他指出，從2007年開(kāi)始，工資的增長(zhǎng)高于勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，2008年開(kāi)始實(shí)施的新《勞動(dòng)合同法》又降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性和靈活性。在能否突破中等收入陷阱的“五五開(kāi)”局面中，樓繼偉認(rèn)為，目前中國(guó)最大的潛力在于釋放農(nóng)業(yè)人口，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)必須改成國(guó)家直接管，這樣才能形成勞動(dòng)力自由流動(dòng)。

樓繼偉的邏輯是，為了提高中長(zhǎng)期的居民收入可持續(xù)增長(zhǎng)，需要限制短期內(nèi)收入增長(zhǎng)的速度。

十八屆三中全會(huì)明確了社保要國(guó)家統(tǒng)籌?！暗?，必須要改革目前的保險(xiǎn)制度，因?yàn)檫@個(gè)制度負(fù)激勵(lì)效應(yīng)太大。不改成一個(gè)正激勵(lì)的制度，也就是三中全會(huì)要求的多繳多得的制度，單純提高統(tǒng)籌級(jí)次就是災(zāi)難。”樓繼偉說(shuō)。

在樓繼偉看來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)要精算平衡，收繳、給付、投資收益以及替代率、給付年齡等等都是精算調(diào)整的因素，不然的話(huà)，中國(guó)很難跨過(guò)中等收入陷阱，而且等到人口進(jìn)入快速老齡化之后就更難以跨越。

中央在2016年提出了降低宏觀稅負(fù)，這是收入分配相對(duì)于前幾年的綱領(lǐng)性轉(zhuǎn)變。降低社保負(fù)擔(dān)是降低宏觀稅負(fù)的措施之一，但是隨著人口進(jìn)入老齡化，社保支出壓力上升，如何才能彌補(bǔ)社保動(dòng)態(tài)的收支缺口呢？

樓繼偉在清華大學(xué)演講時(shí)就曾經(jīng)建議，將一部分國(guó)有資產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)入全國(guó)社會(huì)保障基金，如此才有條件適時(shí)降低社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率。根據(jù)國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)的估算，中國(guó)可以在五年之內(nèi)劃轉(zhuǎn)的20萬(wàn)億元國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；?，以此把目前社保繳費(fèi)率從40%降到20%。

樓繼偉任職社保基金后，或?qū)⑼苿?dòng)國(guó)有資產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)入全國(guó)社保基金。

社保投資

對(duì)于有現(xiàn)金流支出的社?；饋?lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保后能否證券化為高流動(dòng)性、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的金融資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵。另外，社保投資的收益也將取決于資本市場(chǎng)擴(kuò)容的步伐，利率水平以及主要財(cái)金部門(mén)之間的政策協(xié)調(diào)。

中國(guó)的貨幣政策面臨著國(guó)際間資產(chǎn)價(jià)格的強(qiáng)對(duì)比和來(lái)自匯率的硬約束。伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)，中國(guó)居民財(cái)富尤其是住房資產(chǎn)增長(zhǎng)較快。人民銀行在2016年三季度《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》當(dāng)中引述有關(guān)數(shù)據(jù)稱(chēng)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)居民金融資產(chǎn)年均增長(zhǎng)超過(guò)20%，而住房資產(chǎn)規(guī)模則達(dá)到金融資產(chǎn)規(guī)模的兩倍左右。人民銀行建議擴(kuò)展金融資源有效配置的空間。

2016年，房地產(chǎn)價(jià)格上漲，通脹有所回升。龐大的社?；鹳Y產(chǎn)對(duì)于利率十分敏感。未來(lái)社保將面臨什么樣的投資環(huán)境呢？

人民銀行認(rèn)為，總的來(lái)看，當(dāng)前的貨幣總量和利率水平是與經(jīng)濟(jì)基本面的變化相匹配的。針對(duì)2016年以來(lái)房?jī)r(jià)上漲、人民幣匯率貶值，輿論對(duì)于政策將會(huì)“棄房?jī)r(jià)、穩(wěn)匯率”還是“棄匯率、穩(wěn)房?jī)r(jià)”有過(guò)許多討論，人民銀行首次對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)。

人民銀行認(rèn)為，“棄房?jī)r(jià)、穩(wěn)匯率” 的一種邏輯是緊縮貨幣，從而擠出資產(chǎn)泡沫，并以高利率來(lái)穩(wěn)定匯率，這會(huì)導(dǎo)致危機(jī)式的被動(dòng)去杠桿，代價(jià)很大，過(guò)程比較痛苦，匯率實(shí)際上也很難穩(wěn)住；“棄匯率、穩(wěn)房?jī)r(jià)”則是放松貨幣來(lái)支持房?jī)r(jià)，試圖以低利率刺激通脹和房?jī)r(jià)，這同樣會(huì)加劇結(jié)構(gòu)扭曲和債務(wù)積累，導(dǎo)致調(diào)整的時(shí)間更長(zhǎng)、代價(jià)更大。

樓繼偉認(rèn)為，在其他約束條件不變的情況下，隨著適齡勞動(dòng)人口的下降，需要?jiǎng)趧?dòng)生產(chǎn)率大幅提高才能推動(dòng)增長(zhǎng)，否則工資增長(zhǎng)長(zhǎng)期超過(guò)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)就會(huì)帶來(lái)通貨膨脹或“滯脹”。從長(zhǎng)期看，中國(guó)未來(lái)要考慮緩慢地、穩(wěn)妥地消化過(guò)剩產(chǎn)能和去杠桿，還要恢復(fù)勞動(dòng)生產(chǎn)率，僅從這兩期疊加看，GDP增長(zhǎng)速度是不樂(lè)觀的。

來(lái)自社保基金的研究亦顯示，利率不具備繼續(xù)下行的基礎(chǔ)。

社?；饡?huì)研究規(guī)劃部侯方玉在一篇工作論文中指出，盡管當(dāng)前中國(guó)CPI維持在2%甚至還略低，但從購(gòu)買(mǎi)力角度而言，實(shí)際上低估了隱含的通脹壓力。這是由于當(dāng)前的住房支出已成為眾多居民最主要的支出部分，但在CPI的構(gòu)成要素中，住房消費(fèi)支出權(quán)重較小，且商品房與市場(chǎng)化的租金并未完全反映。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)再次升溫，增加了居民住房消費(fèi)的支付壓力，潛在的通脹壓力不容忽視。同時(shí)，房?jī)r(jià)的快速上升一定程度反映了當(dāng)前的利率水平已較低，若利率繼續(xù)下行，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展也不利。

因此，目前的利率水平會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為社保投資的基礎(chǔ)。