徐州市銅山區(qū)精準(zhǔn)扶貧資金投入及作用分析

張金梅

摘要：“十三五”期間，江蘇省徐州市銅山區(qū)將加大扶貧資金投入，按照精準(zhǔn)扶貧的要求，在建檔立卡工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化財政扶貧項目設(shè)計，切實做到精準(zhǔn)脫貧，確保全區(qū)貧困人口同步邁入小康社會。本文通過對銅山區(qū)2016年財政資金投入及具體措施的分析，總結(jié)了銅山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要做法，并針對目前精準(zhǔn)扶貧亟待解決的問題，提出相關(guān)建議及對策。

關(guān)鍵詞：財政資金；精準(zhǔn)扶貧；撬動作用

2016年是新一輪精準(zhǔn)扶貧的開局之年，江蘇省徐州市銅山區(qū)將完成2萬低收入人口年人均收入超出6000元的脫貧任務(wù)和8個經(jīng)濟(jì)薄弱村實現(xiàn)新“八有”的脫貧目標(biāo)。為此，銅山區(qū)將在“十三五”期間加大扶貧資金投入，計劃安排4500萬元扶貧專項資金（比“十二五”增加1500萬元，增長率為50%），按照精準(zhǔn)扶貧的要求，在建檔立卡工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化財政扶貧項目設(shè)計，切實做到精準(zhǔn)脫貧，確保全區(qū)貧困人口同步邁入小康社會。

一、銅山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要做法

“十二五”時期，銅山區(qū)本著“產(chǎn)業(yè)帶動、項目脫貧、集中連片、先易后難、突出重點”的原則，著力發(fā)展帶動性強、快速實效、市場前景好、符合銅山區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃布局的高效農(nóng)業(yè)項目，以產(chǎn)業(yè)項目帶動有勞動能力的低收入農(nóng)戶實現(xiàn)增收脫貧。截至2015年底，各級財政累計投入扶貧專項資金4805萬元，34個省定經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)收入全部超過15萬元，全區(qū)8.64萬低收入人口年人均收入全部超出4000元，脫貧率達(dá)100%。

在“十三五”開局之年，銅山區(qū)在2016年進(jìn)一步采取措施，努力實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。

（一）明確精準(zhǔn)扶貧方向和措施。按照精準(zhǔn)扶貧的要求，財政資金重點支持以下幾個方面：一是低收入農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、林果基地建設(shè)等生產(chǎn)發(fā)展項目，以及對貧困地區(qū)和低收入人口的相關(guān)技術(shù)推廣和培訓(xùn)等創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面的增收脫貧項目。二是結(jié)合本地實際，在開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)建設(shè)一定面積的標(biāo)準(zhǔn)化廠房，或在城鎮(zhèn)商業(yè)區(qū)建設(shè)一定面積的門面房，作為村集體資產(chǎn)收益。三是創(chuàng)新財政扶貧資金使用管理方式，在經(jīng)濟(jì)薄弱村開展光伏扶貧和扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點工作，充分挖掘村級集體經(jīng)濟(jì)試點村土地、物業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等資源優(yōu)勢，因村施策，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，積極探索村級集體經(jīng)濟(jì)多種實現(xiàn)形式，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，精確幫扶經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶增加收入。

（二）加大財政資金投入。2016年，省、市、區(qū)財政共安排銅山區(qū)扶貧專項資金5540萬元。其中，省級財政精準(zhǔn)幫扶資金計劃安排1714萬元，幫扶有勞動能力的建檔立卡低收入農(nóng)戶；省級扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金計劃安排1720萬元，支持5個村開展土地股份合作項目試點，支持12個村開展其他項目；市級財政安排扶貧專項資金220萬元，支持何橋鎮(zhèn)馬行村、黃集鎮(zhèn)聶樓村、馬坡鎮(zhèn)蔣樓村等8個經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)增收項目，支持兩個經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展光伏扶貧試點項目；區(qū)級財政安排扶貧專項資金500萬元，用于相關(guān)鎮(zhèn)的20個扶貧開發(fā)項目建設(shè)。

為加快推進(jìn)新一輪經(jīng)濟(jì)薄弱村綜合服務(wù)中心建設(shè)，根據(jù)上級統(tǒng)一部署，銅山區(qū)決定從2016年開始，用三年左右時間，對全區(qū)新一輪30個經(jīng)濟(jì)薄弱村中的26個村的綜合服務(wù)中心進(jìn)行新建或改擴(kuò)建，使每個綜合服務(wù)中心面積不低于600平方米，具備“七室、兩超市、一廣場”功能配置?！捌呤摇笔侵妇C合辦公室、綜合活動室、綜合服務(wù)室、文化室、衛(wèi)生室、警務(wù)室、調(diào)解室；“兩超市”是指農(nóng)資超市、生活超市；“一廣場”是指村民文體活動廣場。對列入新建或改建任務(wù)的村，統(tǒng)一按照市、區(qū)、鎮(zhèn)財政各負(fù)擔(dān)三分之一的要求安排建設(shè)資金，市、區(qū)、鎮(zhèn)財政共需投入資金1386萬元。

（三）制定扶貧資金管理辦法。2016年，銅山區(qū)相繼制定并下發(fā)《徐州市銅山區(qū)財政扶貧專項資金管理暫行辦法》和《徐州市銅山區(qū)幫扶資金管理暫行辦法》，對扶貧資金的使用范圍、資金預(yù)算與分配、資金使用與撥付、資金管理與監(jiān)督作了明確規(guī)定，進(jìn)一步明確了資金必須跟著項目走、監(jiān)管跟著資金走，項目必須是能夠增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)營性項目，經(jīng)營性項目要形成不動資產(chǎn)的扶貧原則，確保有限的財政扶貧資金全部用于能夠增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)營性項目建設(shè)上。

（四）提高扶貧幫扶隊員的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。2016年伊始，銅山區(qū)組織部、人保局、扶貧辦、財政局聯(lián)合下發(fā)通知，決定將2016—2017年度區(qū)委幫扶工作隊隊員工作經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，由過去的每人每年1萬元提高到每人每年2萬元，資金來源渠道由過去派出單位支付改為從區(qū)財政安排的扶貧專項資金中列支，由區(qū)幫扶工作隊統(tǒng)一管理使用。工作經(jīng)費主要用于扶貧隊員開展學(xué)習(xí)調(diào)研，村級黨建活動，扶貧項目論證確定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，差旅費以及日常辦公用品購置等。要求扶貧隊員兼任村第一書記，從扶貧項目的立項、考察、申報、實施到監(jiān)督檢查以及驗收，扶貧隊員全程參與。

（五）成立扶貧開發(fā)項目評審專家?guī)?。為進(jìn)一步加強扶貧專項資金管理，提高資金使用效益，銅山區(qū)建立了扶貧開發(fā)項目評審專家?guī)?。入庫專家由具有中、高級技術(shù)職稱，研究生以上學(xué)歷或碩士以上學(xué)位的技術(shù)人員和財務(wù)人員組成，且政治素質(zhì)好、工作有責(zé)任心、身體健康。入庫專家涉及財政、審計、農(nóng)經(jīng)、發(fā)改委、教育、衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)開、建設(shè)等部門。評審專家負(fù)責(zé)對財政扶貧項目的評審、驗收，項目評審時從專家?guī)熘须S機抽取專家參與項目評審。

（六）加強財政扶貧專項資金監(jiān)督。

一是強化扶貧專項資金的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。根據(jù)近三年扶貧專項資金的用途和績效評價結(jié)果，加強扶貧專項資金的審核和分析，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和透明度。同時，注重預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督檢查，硬化預(yù)算約束，提高預(yù)算到位率、嚴(yán)肅性和合法性。

二是嚴(yán)格堅持扶貧項目資金“三專管理”。即“專人管理、?？顚Ｓ谩Ｈ撕怂恪?，不擠占、挪用、截留財政資金。在資金撥付上，嚴(yán)格執(zhí)行《徐州市銅山區(qū)財政扶貧專項資金管理暫行辦法》、《銅山區(qū)財政專項資金撥付使用管理暫行辦法》，實行“專項資金撥付審批”制度，確保扶貧項目的順利實施。

三是嚴(yán)格實行財政扶貧資金報賬制。按照《財政扶貧資金報賬制管理實施細(xì)則》的要求，對財政扶貧項目實行財政報賬制，對項目實行合同制管理，建立報賬專賬，核算到項目。從項目的立項、申報、實施、驗收、財務(wù)決算的整個流程，進(jìn)行事前、事中、事后全程參與和監(jiān)督，規(guī)范管理，充分發(fā)揮資金使用效益。

二、銅山區(qū)精準(zhǔn)扶貧存在的問題

（一）合力尚未形成。目前，扶貧項目規(guī)模小，資金來源渠道多、管理部門多、資金較分散，與其他部門管理的專項資金建設(shè)內(nèi)容相互交叉，難以形成合力。扶貧項目資金有扶貧辦、民宗局、林業(yè)局和財政局四個部門管理，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側(cè)重。同時，扶貧項目與交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、電力、農(nóng)機、區(qū)級支農(nóng)等專項資金項目，在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有一定的重復(fù)和交叉，造成政出多門、多頭管理，不可避免地出現(xiàn)同一項目在不同年度申報、在不同部門申報、同一項目分解成多個項目申報的現(xiàn)象。加之一些項目安排及資金分配情況不公開，缺乏群眾監(jiān)督，各渠道下達(dá)的資金難以有效捆綁整合使用，責(zé)任不清，投資效果不佳。

（二）扶貧開發(fā)項目形成的村集體資產(chǎn)后續(xù)管理亟需重視。扶貧開發(fā)項目的扶持對象大多為村集體，項目多為村集體經(jīng)濟(jì)增收項目，收益歸誰無人監(jiān)管。目前，有的村農(nóng)村集體資產(chǎn)只有賬面價值，農(nóng)村集體資產(chǎn)形式上村集體人人有份，實際上人人沒份。農(nóng)村集體資產(chǎn)多年無人清產(chǎn)核資，即使清查出問題，也無人做盤盈、盤虧處理。

（三）重申請、輕實施的現(xiàn)象依然存在。項目資金文件下達(dá)后，項目單位由于各種原因未能實施，致使有的項目拖3—5年未能實施；有的因客觀原因發(fā)生變化已無法實施，項目實施單位根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，變更了實施內(nèi)容后也無法實施；有的項目甚至變更兩次后，還是無法實施，財政和扶貧部門督促多次，效果不明顯，造成資金無法撥付，財政資金無法發(fā)揮效益。

三、進(jìn)一步做好精準(zhǔn)扶貧的建議

（一）精準(zhǔn)扶貧項目必須為新建項目。為防止扶貧項目和其他財政扶持項目重復(fù)申報、套取財政資金，所有財政扶貧項目必須為新建項目。扶貧項目申報時，財政和扶貧部門要到項目實施地點查看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工前必須拍照，施工中和項目建成完工后都要留照片；購買設(shè)備項目時，發(fā)票日期必須是項目資金文件下達(dá)日期之后，設(shè)備必須為新購置，并留銷售方電話以備監(jiān)管部門核查。

（二）強化扶貧資金統(tǒng)籌整合。建議從國家層面出臺整合扶貧資金的管理辦法，統(tǒng)籌整合使用財政扶貧資金，用好扶貧發(fā)展資金，助推打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)。要在編制規(guī)劃、制定方案、明確程序等方面下功夫；強化監(jiān)督管理，對職責(zé)落實情況進(jìn)行跟蹤問效，把整合資金的使用情況納入對當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，使整合扶貧資金全部投入到經(jīng)濟(jì)薄弱村，精準(zhǔn)使用到建檔立卡低收入人口身上。

（三）及時清查未實施項目。要對照扶貧資金管理辦法和資金下達(dá)文件及項目實施方案規(guī)定的項目實施期限，逐個梳理項目實施進(jìn)度與資金至今未撥付的原因，并提出資金盤活或預(yù)期使用計劃。對清查過程中發(fā)現(xiàn)項目已實施完成、資金未撥付的項目，要按照有關(guān)程序及時提出資金撥付申請；對具備實施條件或正在實施的項目，要督促加快實施進(jìn)度，提出預(yù)期資金使用計劃；對因客觀原因不能繼續(xù)實施的項目，要及時履行項目終止報批手續(xù)；未實施且資金連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的項目，要明確提出資金盤活方案。

（四）加強項目公開、公示力度。項目申報指南要在扶貧和財政部門的網(wǎng)站公示，公示無異議后及時批復(fù)項目實施單位；各地對扶持的項目，要在項目所在村、鎮(zhèn)進(jìn)行公示，公示內(nèi)容包括項目名稱、建設(shè)地點、實施單位、實施內(nèi)容、考核指標(biāo)、建設(shè)時間等；項目完成后，實施單位要將項目實施的詳細(xì)情況在項目實施區(qū)域的醒目位置進(jìn)行公示，公示期一周，并公布舉報電話，自覺接受社會監(jiān)督。

（五）深化精準(zhǔn)扶貧項目形成的村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，增加項目后續(xù)效益。精準(zhǔn)扶貧形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)要和村其他集體資產(chǎn)一起，加快完成折股量化，形成的資產(chǎn)明確到每一位村民，使村民對集體資產(chǎn)真正擁有使用權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)。面對精準(zhǔn)扶貧的更嚴(yán)要求、更高標(biāo)準(zhǔn)、更大期待，建議在各級扶貧資金管理辦法中明晰收益條款，保證村級收益的50%以上用于本村建檔立卡低收入農(nóng)戶等困難群體的生產(chǎn)、生活補助；精準(zhǔn)扶貧項目產(chǎn)生的收益資金進(jìn)入鎮(zhèn)級賬戶核算，涉及低收入人口兌現(xiàn)的收益資金直接打入“一折通”賬戶，以保證收益的可靠安全。

（六）重視扶貧資金監(jiān)管的“最后一公里”。目前，扶貧資金的申報主體大多為村集體，按照“村賬鎮(zhèn)管”原則，扶貧資金撥付到鎮(zhèn)級，由鎮(zhèn)級監(jiān)督將扶貧項目資金撥付到項目施工單位。因此，鎮(zhèn)級相關(guān)部門應(yīng)切實把好資金支付的“最后一公里”。資金撥付時，要求施工單位提供和村集體簽訂的施工合同、稅務(wù)部門開具的發(fā)票以及銀行流水憑據(jù)等，且發(fā)票收款方和施工合同的建設(shè)方要一致。對財政扶貧項目的村級往來款項，盡量杜絕現(xiàn)金交易，要求從村級賬戶收付，既規(guī)范扶貧項目，也還村干部一個清白。

（作者單位：江蘇省徐州市銅山區(qū)財政局）

責(zé)任編輯：欣文