基于物有所值評價的PPP項目決策研究

沈 輝

(常州市金壇自來水公司，江蘇 常州 213200)

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基于物有所值評價的PPP項目決策研究

沈 輝

(常州市金壇自來水公司，江蘇 常州 213200)

論述了物有所值評價在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目PPP模式?jīng)Q策中的作用，依據(jù)國家相關(guān)政策文件，構(gòu)建了PPP項目物有所值評價計算模型，基于實際案例，給出了該模型的具體操作流程。

PPP模式，物有所值，基礎(chǔ)設(shè)施，成本

近年來我國大力推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本與政府進行合作。然而PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式相比是否具有優(yōu)勢，需要一個客觀的評判標(biāo)準(zhǔn)。從已有政策文件來看，雖然對物有所值評價的應(yīng)用提出了基本要求，但在實踐中卻沒有提供一個具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)。本文對物有所值評價的具體應(yīng)用進行研究，結(jié)合某市政道路工程PPP模式的案例對物有所值評價過程進行簡介，為其他PPP項目在使用該評價方法時提供參考。

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目采用PPP模式的必要性分析

1.1 借助市場機制提高公共物體以及服務(wù)的供給效率

PPP模式將社會資本引入到公共領(lǐng)域中，打破了政府的壟斷地位。經(jīng)濟學(xué)證實，民間資本能用更低的成本為公眾提供更多服務(wù)，有助于提高公共物品或服務(wù)的供給效率[1]。美國、加拿大、英國等國運用公共調(diào)查、對比研究等方法對PPP模式進行了大量研究，表明在服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量保持不變的前提下，采用PPP模式平均節(jié)省約25%的費用[2]。由此可見，將部分公共服務(wù)或項目交由社會資本進行管理運作將有助于提高公共物體以及服務(wù)的供給效率。

1.2 消化地方隱形債務(wù) 緩解政府工作壓力

在有限的財政約束下推進基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，是各地方人民政府面臨的難題[3]。PPP模式將社會資本引入到公共項目的建設(shè)中，拓寬了公共項目的融資渠道，解決地方政府在有限的財政約束下的城市建設(shè)問題，并一定程度的緩解地方政府的財政支出壓力。同時，通過與社會資本合作，將公共項目的建設(shè)及運維過程中的各類風(fēng)險交由建設(shè)管理經(jīng)驗豐富的社會資本承擔(dān)，從而實現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險分配，緩解地方政府的工作壓力。

2 基于物有所值評價的市政道路采用PPP模式?jīng)Q策機制

2.1 PPP項目物有所值概念

《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱：《指引》)明確了PPP項目物有所值的內(nèi)涵，即指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價，傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化，是PPP項目決策過程中的關(guān)鍵指標(biāo)[4]。

2.2 物有所值基本模型

PPP項目的物有所值可以理解成為建設(shè)一定標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量水平的項目，兩種不同建設(shè)模式下所付出的費用以及其他支出的比較，可以通過公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)(PSC)與PPP進行對比來衡量。PSC是一個標(biāo)桿價格[5]，理論上，只有當(dāng)PPP模式下的價值優(yōu)于PSC，政府才會選擇采用 PPP 模式[6,7]。依據(jù)《指引》的界定，PSC值指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本；PPP值等同于PPP項目全生命周期內(nèi)政府部門各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值。因此，可將PPP項目物有所值評價模型表述為：VFM量值=PSC-PPPs，當(dāng)VFM量值大于零時，即可界定擬建項目采用PPP模式是物有所值的。

3 案例分析——某市政道路PPP模式前期決策

3.1 案例概況

某市政道路項目總投資約5億元，政府在項目建設(shè)期給予財政補助1億元。采用PPP模式運營，2年建設(shè)8年運維。由社會資本完成融資，自有資金與銀行貸款比例為3∶7。本項目具有公益屬性，建設(shè)投資需要通過運財政補貼實現(xiàn)回收。交易結(jié)構(gòu)見圖1。

3.2 公共部門比較值(PSC)計算

1)建設(shè)和運營維護凈成本現(xiàn)值計算。

a.建設(shè)凈成本費用組成。本項目的建造成本按5億元計取，包含前建設(shè)期產(chǎn)生的貸款利息。建設(shè)期兩年，按照每年平均投資來計算。項目貸款金額占項目建設(shè)成本的70%期限為8年，每年年初貸款17 500萬元，貸款利率為4.9%，復(fù)利動態(tài)計算每年利息，項目進入運維期后開始還款，由此計算項目貸款利息合計為4 823.44萬元。項目大修以及殘值按0計取。

b.運維凈成本費用組成。本項目運營期主要運維工作包括：綠化養(yǎng)護、路面保潔、路燈維護、信號燈維護以及電子監(jiān)控系統(tǒng)維護，參照以往類項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，本項目每年的運維成本約為600萬元。同時考慮本項目屬公益性項目，無使用者付費的情況，因此使用者付費收益為0。

c.項目建設(shè)和運營維護凈成本現(xiàn)值計算。取4.5%基準(zhǔn)折現(xiàn)率，將本項目的建設(shè)和運營維護凈成本進行折現(xiàn)計算，見表1。

綜上計算，項目建設(shè)以及運營維護凈成本現(xiàn)值-50 563萬元，取正即50 563萬元。

表1 項目建設(shè)和運營維護凈成本現(xiàn)值計算表 萬元

2)風(fēng)險成本計算。風(fēng)險承擔(dān)成本常采用比例法計算，通常不超過項目建設(shè)運營成本的20%，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險成本占項目全部承擔(dān)成本的比例一般為60%～85%。設(shè)定本項目的風(fēng)險承擔(dān)成本的比例為15%，其中自留風(fēng)險承擔(dān)成本占項目全部風(fēng)險承擔(dān)成本的20%。由此計算得出風(fēng)險承擔(dān)成本5.2×15%=0.78億元，其中自留風(fēng)險0.156億元。

3)競爭性中立調(diào)整值。競爭性中立調(diào)整值是為了消除政府傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對社會資本具有的競爭優(yōu)勢，主要包括政府比社會資本少支出的土地費用、行政審批費等費用。本項目屬于公益性項目，項目用地由當(dāng)?shù)卣疅o償提供，行政審批所發(fā)生的費用也無明顯差別。因此，本項目競爭性中立調(diào)整值取0。

4)PSC值計算結(jié)論。公共部門比較值為：參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本現(xiàn)值+競爭性中立調(diào)整值+風(fēng)險成本計算，即50 268+5 121+0=55 389萬元。

3.3 PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任計算

PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任包括股權(quán)投資支出責(zé)任、運營補貼支出責(zé)任、風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任以及配套投入支出責(zé)任。

1)股權(quán)投資支出責(zé)任。本項目不組建成立項目公司，當(dāng)?shù)厝嗣裾疅o股權(quán)投資支出責(zé)任。

2)運營補貼支出責(zé)任。本項目具有公益性，政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任，其中建設(shè)以及運維成本補貼采用計算PSC值時的數(shù)據(jù)。由于本項目中政府在建設(shè)過程中給予了一定的財政補貼，因此需根據(jù)實際情況另行計算運營期間的貸款利息。假設(shè)政府在本項目中給予建設(shè)期財政補助1億元全部用于償還本金，從第三年末至第八年末按等額本金還貸。經(jīng)計算本項目采用PPP模式后，項目運營期產(chǎn)生的貸款利息為4 287.5萬元。

本項目采用PPP模式后，暫按照建造成本回報率(靜態(tài))為10%計算，政府在運營期給予的財政補貼額度為[50 000×1.1+4 287.50-10 000]/8，即6 160.9萬元，考慮每年的維護成本600萬元，該項目中運營期間政府每年支出6 760.90萬元。

3)風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任。本項目的建造成本為51 210.21萬元，由此計算得出政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本為：51 210.21×15%×20%=1 560萬元。

4)配套投入支出責(zé)任。本項目中地方政府在項目建設(shè)期每年給予投資補助5 000萬元，共計10 000萬元。

5)PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任計算結(jié)論。

折現(xiàn)率取4.5%，現(xiàn)值計算如表2所示。

表2 政府建設(shè)運營成本折現(xiàn)計算表 萬元

由此可見，本項目采用PPP模式政府建設(shè)運營支出的現(xiàn)值為49 954萬元。

考慮PPP項目中政府所要承擔(dān)的風(fēng)險成本1 560萬元后，本項目PPP模式全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任計算結(jié)論為49 954+1 560=51 514萬元。

3.4 物有所值評價結(jié)論

綜合上述計算得到項目全生命周期PSC值和PPPs值，見表3。

表3 物有所值指標(biāo)表 萬元

本項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的現(xiàn)值與公共部門比較值(PSC值)比較得到項目的物有所值量值3 875.31萬元。物有所值量值為正，說明項目適宜采用PPP模式。

4 結(jié)語

相比于傳統(tǒng)政府采購方式，采用PPP模式能否降低項目全生命周期的成本是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目PPP模式?jīng)Q策時的關(guān)鍵。只有在項目決策階段對建設(shè)項目數(shù)據(jù)進行準(zhǔn)確、系統(tǒng)的收集才能保證決策結(jié)論的正確性，保證PPP項目的順利進行。

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Research on the decision in PPP projects based on the evaluation of value for money

Shen Hui

(JintanChangzhouWaterSupplyCompany，Changzhou213200,China)

This paper discussed the role of the evaluation of value for money in the PPP projects of urban infrastructure. Built the calculation model of value for money according to the relevant policies. Provided the detailed process of the model based on the practically typical case.

PPP model, value for money, infrastructure, cost

1009-6825(2016)20-0249-02

2016-05-07

沈 輝(1989- )，男，助理工程師

TU712

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