環(huán)保PPP項(xiàng)目：基于契約精神、政府監(jiān)管、公眾參與的多維解構(gòu)

◎王雪原 王家苗 王芳

環(huán)保PPP項(xiàng)目：基于契約精神、政府監(jiān)管、公眾參與的多維解構(gòu)

◎王雪原 王家苗 王芳

基于社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境治理公共需求的不斷增加，經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變不斷推進(jìn)，環(huán)保PPP項(xiàng)目順勢(shì)發(fā)展，但是現(xiàn)階段環(huán)保PPP項(xiàng)目面臨很多挑戰(zhàn)，歸其原因是契約精神的缺失，監(jiān)管的不到位以及社會(huì)公共參與機(jī)制不健全，本文將基于契約精神、政府監(jiān)管和公眾參與對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目進(jìn)行多維解構(gòu)，為環(huán)保PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。

社會(huì)公眾是公共服務(wù)的需求者和使用者，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量、類(lèi)型

和數(shù)量具有表達(dá)權(quán)和知情權(quán)?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決定性階段，隨著黨的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)不斷提高，同時(shí)對(duì)于環(huán)境治理的公共需求也不斷地發(fā)展。但是政府相對(duì)匱乏的行政資源以及有限的地方政府財(cái)政能力已經(jīng)不能滿足社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境治理公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求，因此順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展方向，在環(huán)境治理領(lǐng)域引入PPP模式，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作，將有利于提高環(huán)境治理效率，滿足社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境治理的公共需求。

當(dāng)前環(huán)保PPP項(xiàng)目的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)前隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷深入以及國(guó)家出臺(tái)的鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，既環(huán)保PPP項(xiàng)目正開(kāi)展的如火如荼。

當(dāng)然機(jī)遇往往與挑戰(zhàn)并存，在現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于PPP法律法規(guī)尚不健全，政府缺乏契約精神的情況下，環(huán)保PPP項(xiàng)目也面臨著極大地挑戰(zhàn)。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)關(guān)于《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》以及2016年兩會(huì)中商會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目支付機(jī)制的提案》，環(huán)保PPP項(xiàng)目存在以下三大問(wèn)題：一是財(cái)政預(yù)算不足或地方財(cái)政困難，地方政府支付意愿不足；二是環(huán)境服務(wù)費(fèi)不能按時(shí)足額收取，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未得到及時(shí)調(diào)整；三是部分地方政府缺乏契約精神。

契約精神在環(huán)保PPP項(xiàng)目全生命周期階段的嵌入

契約自由精神在環(huán)保PPP項(xiàng)目中的嵌入。契約自由最早起源于羅馬法，是合同法的核心與精髓，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主旋律。環(huán)保PPP項(xiàng)目本質(zhì)是政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，需要要遵循契約自由精神，政府也不例外。在環(huán)保PPP項(xiàng)目引入時(shí)應(yīng)當(dāng)依照公開(kāi)、公平、公正的原則，引入招標(biāo)、投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大締約方范圍，并且要打擊低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，以?xún)艋跫s自由環(huán)境，保障政府能夠選擇最專(zhuān)業(yè)最利于實(shí)現(xiàn)物有所值的環(huán)境治理企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中。

契約正義精神在環(huán)保PPP項(xiàng)目中的嵌入。在環(huán)保PPP項(xiàng)目合同中，契約正義精神體現(xiàn)為政府與社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)分配公平以及風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利于掌控風(fēng)險(xiǎn)的一方，從而實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)。在環(huán)保PPP項(xiàng)目中體現(xiàn)契約正義，首先應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套公正的程序機(jī)制，確保在項(xiàng)目合同的制定和修改中公共利益的實(shí)現(xiàn)，公私部門(mén)的權(quán)利義務(wù)分配公平。其次，應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)資本的利益，英國(guó)在20世紀(jì)70年代就提出了解決私人部門(mén)參與公共服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的萊利原則，其中一個(gè)核心思想便是，“公共服務(wù)中保證私營(yíng)部門(mén)的成本效益”。

契約嚴(yán)守精神在環(huán)保PPP項(xiàng)目中的嵌入。生效的合同等于有效法律。契約嚴(yán)守是契約精神的靈魂，是社會(huì)誠(chéng)信體系的基石，是契約自由和契約正義的保障。在現(xiàn)實(shí)中，不僅存在因政府方相關(guān)變化使得合同不能按約履行，而且因環(huán)保PPP項(xiàng)目普遍營(yíng)利性不高甚至無(wú)營(yíng)利，大都靠政府補(bǔ)貼，如果政府缺少契約嚴(yán)守精神，拖延支付服務(wù)費(fèi)用，甚至不支付，那么社會(huì)資本就會(huì)沒(méi)有動(dòng)力去提供高質(zhì)量服務(wù)。

以擔(dān)保國(guó)家理論為基礎(chǔ)的環(huán)保PPP項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制

“擔(dān)保國(guó)家”理念是由德國(guó)學(xué)術(shù)界提出來(lái)的，正如德國(guó)學(xué)者Eifert所言：“擔(dān)保國(guó)家是以國(guó)家持續(xù)承擔(dān)公益責(zé)任為主要特征，但國(guó)家不再親自執(zhí)行任務(wù)。盡管如此，一方面，擔(dān)保國(guó)家積極促成社會(huì)的發(fā)展；另一方面，仍然恪守社會(huì)法治國(guó)的原則，而富有對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀與發(fā)展的最后責(zé)任。因此環(huán)保PPP項(xiàng)目中，雖然國(guó)家不在作為環(huán)境服務(wù)的生產(chǎn)者但是國(guó)家仍然保留在項(xiàng)目實(shí)施中維護(hù)公共利益的最終責(zé)任，這種責(zé)任的履行主要表現(xiàn)為制定PPP項(xiàng)目規(guī)則和框架的義務(wù)，并對(duì)社會(huì)資本實(shí)施一定的監(jiān)督和管制。

環(huán)保PPP項(xiàng)目公眾參與機(jī)制

環(huán)保PPP項(xiàng)目是政府為社會(huì)公眾提供環(huán)境公共服務(wù)的一種方式，在此過(guò)程中政府依然是履行公共服務(wù)職能，而社會(huì)公眾是環(huán)境服務(wù)的直接消費(fèi)者，環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量高低直接影響到社會(huì)公眾的切身利益，當(dāng)然有權(quán)利參與到環(huán)保PPP項(xiàng)目中。為保障環(huán)保PPP項(xiàng)目社會(huì)公眾的參與權(quán)利，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府的觀念，讓政府認(rèn)識(shí)到公共參與是公共項(xiàng)目決策的重要環(huán)節(jié)，能夠使項(xiàng)目更好地反映民意，并且通過(guò)公眾對(duì)于項(xiàng)目的監(jiān)督，提升環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量；其次應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律來(lái)保障環(huán)保PPP項(xiàng)目中公眾的參與，明確參與主體、方式、程序、具體事項(xiàng)。最后，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮科技進(jìn)步的作用，發(fā)展多元化的公眾參與模式，例如強(qiáng)化電子政務(wù)。

構(gòu)建契約精神、政府監(jiān)管、公眾參與的協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)保PPP項(xiàng)目合同是在項(xiàng)目整個(gè)生命周期階段協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的最基本的依據(jù)，其中契約精神的嵌入使環(huán)保PPP項(xiàng)目合同體現(xiàn)了法的自由、正義價(jià)值，政府的監(jiān)管有效克服了的社會(huì)資本的逐利性，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公共利益，公眾的參與則保障了社會(huì)民主的實(shí)現(xiàn)。

公眾參與機(jī)制的具體建構(gòu)。環(huán)保PPP項(xiàng)目公眾參與的主體應(yīng)包括項(xiàng)目使用者、特定地域的居民、直接或間接經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者、項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜宜念?lèi)。參與的方式主要有信息公開(kāi)、信息反饋、決策參與、重點(diǎn)監(jiān)督等方式。并且這種參與應(yīng)當(dāng)是一種全生命周期的參與，包括建設(shè)前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)移交期，在項(xiàng)目的建設(shè)前期，環(huán)保PPP項(xiàng)目選址周?chē)木用瘛⑾嚓P(guān)環(huán)保領(lǐng)域的專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)參與到?jīng)Q策過(guò)程中，對(duì)于項(xiàng)目的必要性、可行性等提出意見(jiàn)和建議，并且前期通過(guò)信息公開(kāi)，允許利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，發(fā)表言論；在建設(shè)期，社會(huì)公眾參與主體應(yīng)當(dāng)積極行使自己的監(jiān)督權(quán)，參與到服務(wù)質(zhì)量檢測(cè)工作中，對(duì)于政府和社會(huì)資本的履約情況進(jìn)行檢查，并提出自己的建議和意見(jiàn)；在運(yùn)行移交期，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品提供不到位、質(zhì)量不合格、價(jià)格變動(dòng)問(wèn)題進(jìn)行信息反饋。

政府監(jiān)管機(jī)制的具體建構(gòu)。構(gòu)建環(huán)保PPP項(xiàng)目的宏觀監(jiān)管機(jī)制，一方面政府應(yīng)當(dāng)完善環(huán)保PPP項(xiàng)目的法律監(jiān)管體系，制定環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)提供環(huán)境服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督；另一方面應(yīng)當(dāng)規(guī)范選擇社會(huì)資本的準(zhǔn)入程序和標(biāo)準(zhǔn)，防止社會(huì)資本之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

環(huán)保PPP項(xiàng)目的微觀監(jiān)管機(jī)制主要包括：環(huán)保PPP項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格監(jiān)管，首先通過(guò)招投標(biāo)選擇社會(huì)資本，保障環(huán)境服務(wù)價(jià)格的公平合理，其次完善環(huán)境服務(wù)費(fèi)收費(fèi)政策，及時(shí)合理調(diào)整環(huán)境服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。最后建立環(huán)境服務(wù)價(jià)格聽(tīng)證制度，對(duì)于價(jià)格調(diào)整應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證；項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，主要應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府項(xiàng)目監(jiān)管部門(mén)、社會(huì)公眾和中介檢測(cè)機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，嚴(yán)格遵守國(guó)家的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目的退出監(jiān)管，環(huán)保PPP項(xiàng)目一般都是一種長(zhǎng)期的合作項(xiàng)目，在退出時(shí)，為保障社會(huì)公共利益 ，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)進(jìn)行檢查、評(píng)估，決定哪些資產(chǎn)屬于無(wú)償轉(zhuǎn)移，哪些資產(chǎn)需要補(bǔ)償，以及如何確保項(xiàng)目的順利移交，還要決定是否同意社會(huì)資本申請(qǐng)的合同延期。

環(huán)保PPP項(xiàng)目中對(duì)社會(huì)資本利益的尊重和保護(hù)

完善環(huán)保PPP項(xiàng)目的支付機(jī)制。目前由于政府部門(mén)缺乏契約精神，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)費(fèi)得不到及時(shí)的支付，因此應(yīng)當(dāng)完善環(huán)保PPP項(xiàng)目的支付機(jī)制。首先對(duì)于公共環(huán)境服務(wù)的PPP項(xiàng)目費(fèi)用，地方政府應(yīng)將其歸于年度地方財(cái)政預(yù)算列支管理，將PPP項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支財(cái)政預(yù)算等相關(guān)材料的提供作為PPP合同簽約的必要條件，做到財(cái)政預(yù)算及時(shí)有效。其次建立政府方PPP項(xiàng)目履約保證金制度，研究明確保證金數(shù)額和支付形式，通過(guò)政府提前預(yù)留并提供履約保證金的方式，保障合同的履行。

投資回報(bào)率的合理確定。環(huán)保PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本最關(guān)注的就是自己的投資回報(bào)，因此確定合理的投資回報(bào)率有利于吸引社會(huì)資本的參與。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的背景下，投資回報(bào)率不是永久固定的而是動(dòng)態(tài)變化著的，所以我們需要確定一定的原則，不斷地調(diào)整投資回報(bào)率。首先，應(yīng)以特定經(jīng)濟(jì)背景下市場(chǎng)的平均收益率水平為參考，但應(yīng)略低于市場(chǎng)。其次，在確定項(xiàng)目的具體收益率時(shí)，應(yīng)考慮私人企業(yè)投資該項(xiàng)目的資金來(lái)源以及私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)和管理投入，將融資成本、技術(shù)和管理成本考慮在內(nèi)。

價(jià)格機(jī)制的公平設(shè)定。為吸引私人部門(mén)參與PPP項(xiàng)目，定價(jià)水平必須足夠覆蓋投資者在項(xiàng)目中的初始投資成本且取得合理的收益率；同時(shí)由于環(huán)保PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)，在此過(guò)程中，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本和收益會(huì)受到很多風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，為避免社會(huì)資本承擔(dān)過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)設(shè)計(jì)一個(gè)合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)。

本文系2016年度華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金課題項(xiàng)目。
項(xiàng)目名稱(chēng)：城中村中小河流污染治理引入ppp模式相關(guān)法律問(wèn)題的調(diào)查研究—以上海市閔行區(qū)部分污染河流治理為例。項(xiàng)目編號(hào)：2016—4—001
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華東政法大學(xué)）