永暑礁校驗試飛：中國南海維權(quán)新動作

張良福

2016年1月6日，中國南沙群島永暑礁，中國政府征用的民航客機即將降落在新建機場跑道上。供圖/CFP

2016年新年伊始，從云飛浪卷的南疆傳來振奮人心的消息：中國南沙群島永暑礁新建機場竣工了。1月2日，中國外交部發(fā)言人宣布，中國在永暑礁完成機場建設(shè)并進行了校驗試飛活動。6日，中國政府征用的兩架民航客機先后從?？诿捞m機場起飛，經(jīng)過近兩小時的飛行于上午10時21分、10時46分平穩(wěn)降落永暑礁新建機場并于當天下午返回海口，試飛成功。永暑礁新建機場可提升南海地區(qū)空中交通服務(wù)能力，提供更加全面的航空氣象、航行情報、通信導(dǎo)航監(jiān)視等信息，并為航班追蹤、搜尋救援提供空地支持。試飛成功表明，該機場具備了保障民航大型客機安全運行的能力，將為島礁物資運輸、人員往來、醫(yī)療救護提供便捷的交通方式，也將為南海地區(qū)的跨海飛行提供新的備降機場和更為經(jīng)濟靈活的航線選擇。

永暑機場：遲到的試飛

在南沙群島建設(shè)機場跑道的行為并非始于中國大陸方面，臺灣在太平島、菲律賓在中業(yè)島、越南在南威島、馬來西亞在彈丸礁都建有機場跑道，永暑礁新建機場已是“后到者”。

1971年7月起菲律賓陸續(xù)派兵占領(lǐng)了馬歡島、中業(yè)島等八個南沙島礁，80年代末即已在馬歡島、中業(yè)島上修建了簡易機場。近年，菲方不斷擴建島上設(shè)施和跑道。2006年6月菲武裝部隊總參謀長赫內(nèi)羅索·森加在菲西部軍區(qū)高級軍官陪同下，乘坐C-130運輸機抵中業(yè)島視察，宣布將修繕島上機場跑道和其他軍事設(shè)施。2008年3月菲武裝部隊總參謀長埃斯佩龍前往中業(yè)島視察，宣布該島飛機跑道的升級工作將于4月份開始。隨后，菲海軍艦艇開始向中業(yè)島運送建筑材料，繼而擴建出一條長1500米、寬90米的混凝土跑道，可起降菲空軍各型作戰(zhàn)飛機和C-130等大型運輸機。經(jīng)過多年經(jīng)營，菲占南沙島礁已形成一個以中業(yè)島為核心的軍事基地群，包括兩個小型空軍基地和三個陸軍基地。

越南從1975年起陸續(xù)占據(jù)南威島、鴻庥島、南子島、景宏島、敦謙沙洲、染青沙洲、安波沙洲等29個南沙島礁，并在南威島修建簡易機場，作為其在南沙的指揮中心，在其他一些島礁則建有直升機停機坪。2004年6月越南宣布將整修南威島機場，2005年初完成擴建，隨后開通了越南本土至南威島的定期航班。近年，越又在南威島進行填海作業(yè)，并對該島機場跑道實施整修。

馬來西亞自上世紀80年代起相繼占據(jù)彈丸礁、南海礁、光星仔礁等五個島礁，并在彈丸礁（馬稱“拉央拉央“）上 “填海造陸”，修建了可供輕型飛機起降的機場， 1995年建成使用時馬哈蒂爾首相上島出席了馬來西亞伊加蘭航空服務(wù)公司班機的首航儀式，宣稱馬對彈丸礁擁有“無可爭議的主權(quán)”。當時，彈丸礁機場的飛機跑道只有1000多米，后不斷擴建，現(xiàn)已達1800米。馬方還在其他島礁修建了直升機起降場。

太平島位于南沙群島中部，戰(zhàn)略位置重要，是南沙群島中面積最大的島嶼，面積為0.48平方千米。臺灣當局1956年7月恢復(fù)在太平島駐軍，此后在島上建起簡易機場。2005年，臺灣當局開始改擴建太平島機場。2008年1月21日臺空軍C-130運輸機試航降落成功，同日返航臺灣。試航結(jié)果顯示，太平島跑道雖只有一條長1000多米、寬約30米的主跑道，但擁有滑行道，短場起降性能優(yōu)異的C-130運輸機完全可以起降。不過，太平島機場沒有足夠空間設(shè)置大型停機坪，只能安排一架運輸機裝卸完起飛后，才能接受下一架降落。2008年2月2日，時任臺當局領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁在“國防部”、“內(nèi)政部”長官陪同下，乘C-130軍用運輸機由屏東基地出發(fā)前往太平島，主持飛機跑道啟用典禮。陳水扁專機途中經(jīng)過菲律賓飛行情報區(qū)，事先由臺“民航局”和空軍與菲方協(xié)調(diào)，以“民航呼號”代替“軍機呼號”執(zhí)行任務(wù)，菲方故意忽略陳水扁座機的軍機身份。

長期以來，中國大陸一直沒有在南沙群島修建機場。即使是在我國完全控制的西沙群島，也是遲至1988年中越3.14海戰(zhàn)后才著手興建西沙機場——1988年8月中華人民共和國中央軍事委員會決定在西沙群島永興島建設(shè)大型機場。該機場由海軍工程設(shè)計研究局設(shè)計，海軍后勤部西沙工程指揮部組織施工，1991年4月竣工。此次永暑礁建成機場并成功試飛，是中國捍衛(wèi)和行使南沙群島領(lǐng)土主權(quán)的有力舉措，也是“補課”性質(zhì)的行為。盡管如此，仍遭到越南、菲律賓、馬來西亞以及美國、日本等國的抗議、指責(zé)。它們指稱中國的機場建設(shè)是“侵犯領(lǐng)土主權(quán)、改變現(xiàn)狀、造成地區(qū)局勢緊張”，“用于軍事目的、導(dǎo)致南海軍事化”。這些指責(zé)純屬臆測。

飛行情報區(qū)：扭曲的南海上空

中國永暑機場民航飛機校驗試飛成功后，越南向中方和國際民航組織遞交了抗議信，指責(zé)中國飛機“無視國際民航組織規(guī)則”，在未向胡志明飛行情報區(qū)管制中心提供飛行計劃或與越空中交通控制中心進行無線電聯(lián)絡(luò)的情況下飛越“越南海域領(lǐng)空”，“威脅地區(qū)飛行安全”。越方隨后又要求國際民航組織修改有關(guān)三亞飛行情報區(qū)的航行地圖，稱國際民航組織官網(wǎng)刊登的有關(guān)航行地圖上，越南領(lǐng)土“長沙群島”（即中國南沙群島）上寫有中文“中國三沙市”字樣;永暑礁上畫有機場符號，并用英文標注為“三沙永暑機場”。

對此，中方回應(yīng)，“越方有關(guān)未接到中方通報的說法完全不符合事實。2015年12月28日，中國民用航空飛行校驗中心根據(jù)有關(guān)規(guī)定和國際慣例，向胡志明飛行情報區(qū)管理當局通報了中方校驗機的飛行計劃和航線等具體技術(shù)信息，但直到現(xiàn)在對方也未作出任何反饋。在通過上述業(yè)務(wù)渠道通報后，中方還于12月30日專門向越方外交當局進行了技術(shù)性通報并做了解釋性說明。然而令人遺憾的是，越方無視中方有關(guān)校驗和試飛活動的專業(yè)性、技術(shù)性、民事性和國際公益性，繼續(xù)對中方的正?；顒舆M行無端阻撓”;“為了確保有關(guān)校驗和試飛活動安全、有效實施，中國政府決定將有關(guān)飛行活動轉(zhuǎn)化為國家航空活動，并征用民用飛機完成相關(guān)工作”。

民用航空發(fā)展起來后，為了確保世界各國民用飛機的安全、有序飛行，成立了國際民航組織（ICAO）。其宗旨在于確保全世界國際民用航空安全有序發(fā)展，重要舉措之一就是將各國的領(lǐng)空和公海上空劃分成若干飛行情報區(qū)（Flight Information Region，簡稱FIR），分別負責(zé)提供該區(qū)域的飛行情報服務(wù)和告警服務(wù)。也就是說，飛行情報區(qū)是由國際民航組織劃定的，區(qū)分各個國家或地區(qū)在該區(qū)的航管及航空情報服務(wù)的責(zé)任區(qū)。在該責(zé)任區(qū)內(nèi)，相關(guān)管制中心向飛經(jīng)此區(qū)的民航飛機提供安全信息服務(wù)。當發(fā)生飛行事故時，相關(guān)管制中心應(yīng)展開搜尋及救援。

依據(jù)國際民航組織規(guī)定，飛行情報區(qū)與一國的領(lǐng)空、領(lǐng)海主權(quán)無關(guān)，不影響各國領(lǐng)空、領(lǐng)海主權(quán)。因此，飛行情報區(qū)的范圍，除了該國領(lǐng)空外，有時出于特別原因會切入鄰國領(lǐng)空。在沿海國家和地區(qū)的飛行情報區(qū)還包括了臨近公海。公海上空的飛行情報區(qū)必須根據(jù)國際民用航空組織地區(qū)航行協(xié)議劃分，涉及公海上空飛行情報區(qū)邊界的調(diào)整應(yīng)當按照國際民航組織地區(qū)航行會議協(xié)議的有關(guān)要求進行。飛行情報區(qū)的命名，并不以國家、省份名稱命名，而以該區(qū)的飛行情報區(qū)管制中心（區(qū)管中心）所在地為命名，例如名為“香港飛行情報區(qū)”，其管制范圍包括香港及澳門， “臺北飛行情報區(qū)”管制范圍是臺灣及其附近海域，等等。

中國是國際民航組織創(chuàng)始成員國之一。1949年中華人民共和國成立后，由于以美國為首的西方國家阻撓，臺灣當局仍然占據(jù)在國際民航組織的席位。1971年11月19日，國際民航組織第74屆理事會通過決議承認中華人民共和國政府的代表為中國駐國際民航組織唯一合法代表。當國際民航組織劃分南海上空的飛行情報區(qū)時，新中國尚未加入國際民航組織。在中華人民共和國缺席的情況下，美國等國將南海上空的大部區(qū)域都劃給新加坡飛行情報區(qū)、西貢（現(xiàn)稱胡志明市）飛行情報區(qū)和馬尼拉飛行情報區(qū)。進入1970年代，南海地區(qū)地緣政治狀況發(fā)生重大變化，越南實現(xiàn)統(tǒng)一，西貢飛行情報區(qū)被越南繼承，更名為胡志明飛行情報區(qū)。1974年中國政府趕走了盤踞西沙群島部分島礁的南越侵略者，實現(xiàn)了對整個西沙群島的完全主權(quán)和管控，但西沙群島空域仍劃在胡志明飛行情報區(qū)范圍內(nèi)。

1974年恢復(fù)國際民航組織合法席位后，中國政府多次提出重新調(diào)整南?？沼蚪Y(jié)構(gòu)、重新劃分南海飛行情報區(qū)的要求。2000年12月，國際民航組織理事會發(fā)表了有關(guān)南中國海地區(qū)空域結(jié)構(gòu)及調(diào)整的主席聲明，明確三亞責(zé)任區(qū)于2001年11月1日起啟用。2006年6月8日三亞飛行情報區(qū)正式建立，面積約28萬平方千米。 三亞飛行情報區(qū)的成立是改變南?？沼虿缓侠淼娘w行情報區(qū)劃分的重要一步。但該區(qū)只能管理從海南島到西沙群島的部分空域，絕大部分中沙、南沙群島空域還是在胡志明、馬尼拉、新加坡飛行情報區(qū)的管理之下。因此，展開今天南海地區(qū)的飛行情報區(qū)地圖，可以看到，太平島附近的空域?qū)儆隈R尼拉飛行情報區(qū)，永暑礁附近的空域?qū)儆诤久黠w行情報區(qū)。

南海上空的民事飛行活動應(yīng)按照國際民航規(guī)則和慣例進行，以安全為第一要務(wù)。胡志明飛行情報區(qū)管理當局對中方的通報未作回應(yīng)，違背了國際民航組織有關(guān)飛行情報區(qū)的運行規(guī)則。依據(jù)國際民航組織規(guī)則，涉及公海上空的飛行情報區(qū)與島礁的領(lǐng)土主權(quán)無關(guān)，當中方向胡志明飛行情報區(qū)提出申請后，胡志明管制中心應(yīng)無條件地提供飛行情報服務(wù)，而不是借機顯示其所謂主權(quán)立場。

隨著南沙島礁機場的進一步建設(shè)和完善，中國對南沙群島上空的飛行管控能力不斷增強，中國大陸與南沙島礁的民航飛行活動也會不斷增多。對于越南利用目前不合理、不公正的飛行情報區(qū)劃分，企圖干擾、阻撓中國正常的民事飛行活動，中方應(yīng)該積極主動地向國際民航組織“告狀”。如果不合理狀況短期內(nèi)不能改變，中國完全可以采取軍機飛行或國家航空活動飛行的方式合理規(guī)避越南的無理干擾，確保中國南沙群島航空飛行活動正常進行。與此同時，應(yīng)將推動重新劃分南海飛行情報區(qū)提上議程，主動向國際民航組織申請調(diào)整。

防空識別區(qū)：待出的牌？

永暑礁新建機場竣工并試飛成功的消息傳出，關(guān)于中國要設(shè)立“南海防空識別區(qū)”的話題又被菲律賓等國炒起。記得2013年11月23日中國政府宣布劃設(shè)東海防空識別區(qū)后不久，日本就推測和造謠稱中國下一步要在南海設(shè)立防空識別區(qū)，美國、菲律賓也隨日本起舞。此后，南海一有什么風(fēng)吹草動，美、日、菲等國就開始炒作“南海防空識別區(qū)”問題。隨著中國南沙島礁建設(shè)不斷取得進展，有關(guān)言論不絕于耳。

2014年11月21日，《簡氏防務(wù)周刊》刊登了中國南沙群島永暑礁建設(shè)的對比照片。

一般而言，防空識別區(qū)是沿海國家或地區(qū)基于海防空防安全需要，為防范可能面臨的空中威脅，在面向海洋方向的領(lǐng)空外劃設(shè)的空域范圍，用于及時識別、監(jiān)視、管制和處置進入該空域的航空器，留出預(yù)警時間，保衛(wèi)空防安全。上世紀50年代，美國、加拿大率先劃定防空識別區(qū)。目前，已有包括美國、加拿大、澳大利亞、韓國、日本、越南在內(nèi)的20多個國家和地區(qū)設(shè)立了防空識別區(qū)。現(xiàn)行國際法體系對“防空識別區(qū)”沒有做出任何強制性規(guī)定，國際社會也不存在有關(guān)國際公約。是否建立“防空識別區(qū)”、如何劃定“防空識別區(qū)”完全根據(jù)各個國家的國內(nèi)法來確定，屬于國家自由裁量權(quán)范圍內(nèi)事項。

實踐中，防空識別區(qū)制度得到了大多數(shù)國家的默認和遵守。一般情況下，飛機進入別國的防空識別區(qū)，從善意、安全的角度出發(fā)，會主動尊重或遵守防空識別區(qū)的規(guī)定，向別國報告飛行計劃等。若飛行器在防空識別區(qū)不聽勸告，從機型、姿態(tài)、航線等能判明敵意，可采用喊話、警告、發(fā)射閃光信號示警等措施。對故意不遵守防空識別區(qū)規(guī)定的外國飛機，該國如果無法識別該飛機并感覺到威脅，可以采取某種方式，如起飛戰(zhàn)機伴飛等，監(jiān)控外國飛機，但直到外國飛機進入該國領(lǐng)空前，無權(quán)對其采取迫降、擊落等措施，否則將嚴重違反國際法。當發(fā)現(xiàn)其有進入本國領(lǐng)空意圖時，可以采取外逼、警告等措施，并做好攔截準備。對于已進入本國領(lǐng)空的軍用飛機或者其他有敵對活動的航空器，才可予以擊落。對于飛越防空識別區(qū)但沒有進入主權(quán)國領(lǐng)空的飛行器，在區(qū)內(nèi)依然享有航行飛越的自由權(quán)。也就是說，劃設(shè)防空識別區(qū)的行為，不會影響他國飛行器的正當飛行權(quán)利。

2016年1月6日，中國南沙群島永暑礁，參加新建機場校驗試飛工作的空姐在拍攝當?shù)孛谰啊９﹫D/CFP

由于防空識別區(qū)是各方根據(jù)自己的地理條件、防御需要來劃定，很可能出現(xiàn)重疊現(xiàn)象。在重疊區(qū)域做法一般是互相通報情況，保持密切溝通，其次是在協(xié)商基礎(chǔ)上建立某種程度的規(guī)則，共同處理和管控，避免沖突。

無論飛行器是民用或軍用航空器，原則上任何國家都可以在公海和別國的專屬經(jīng)濟區(qū)上空自由飛行。即使外國航空器沒有按照沿海國制定的有關(guān)進入防空識別區(qū)的規(guī)定通報或報告其飛行情況，沿海國也無權(quán)禁止該航空器在防空識別區(qū)內(nèi)的飛行活動，只可禁止它進入本國領(lǐng)空。即使該飛行器是進行偵察等行為，在飛行器進入該國領(lǐng)空前，該國也無權(quán)對飛行器采取迫降、擊落等措施。不過，外國航空器在別國專屬經(jīng)濟區(qū)上空行使飛越自由時，應(yīng)當適當顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，遵守沿海國的有關(guān)法律和規(guī)章，不能濫用“飛越自由”，威脅沿海國的安全和領(lǐng)空航空秩序。

在“南海防空識別區(qū)”問題上，中國政府曾反復(fù)澄清立場，概括起來就是三點：第一，中國有權(quán)劃設(shè)。中國作為一個主權(quán)國家，完全有權(quán)根據(jù)自身面臨的空中安全形勢，采取包括劃設(shè)防空識別區(qū)在內(nèi)的任何措施，維護國家安全。但到底劃不劃設(shè)防空識別區(qū)，在哪里劃設(shè)，什么時間劃設(shè)，取決于是否面臨空中安全威脅和空中安全面臨的威脅程度，要綜合各方面因素加以考慮。第二，中國從沒說過現(xiàn)在要劃。中國與東盟關(guān)系發(fā)展前景光明，中國同東盟國家正共同致力于全面有效落實《南海各方行為宣言》，維護南海和地區(qū)和平穩(wěn)定?？傮w看，中方并未感受到來自東盟國家的空中安全威脅，中方對與南海周邊國家的關(guān)系和南海地區(qū)總體形勢的穩(wěn)定是有信心的。第三，別國無權(quán)說三道四。美國早在60多年前就劃設(shè)防空識別區(qū)，美方有什么資格對中方行使正當合法權(quán)利說三道四？！“歐洲國家可以有防空識別區(qū)，日本可以有，為什么中國就不能有？！

也就是說，中國有權(quán)根據(jù)是否面臨空中安全威脅和空中安全面臨的威脅程度等因素，在中國認為合適的時機宣布劃設(shè)“南海防空識別區(qū)”。中國即使劃設(shè)這個防空識別區(qū)也不意味著中國在南海地區(qū)領(lǐng)空的任意擴大，不意味著主權(quán)任意向外延伸。防空識別區(qū)的設(shè)立不改變南海地區(qū)有關(guān)空域的法律性質(zhì)，也不會影響南海的航空飛行自由。這從中國東海防空識別區(qū)的實踐就可以清楚看出來。自《中華人民共和國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》頒布實施以來，東海上空的航行自由、飛行秩序沒有受到任何影響，依然是安全、自由的，民用航空的飛行沒受任何影響。

中國對南海諸島擁有無可爭辯的主權(quán)。中國加強對南沙群島及其附近海域、以及上空的主權(quán)行使與管轄無可厚非。無論中國是加強島礁建設(shè)、海域管控，還是加強空域管控，都是中國主權(quán)范圍內(nèi)的事。隨著中國在南海地區(qū)政治經(jīng)濟軍事實力的增強，設(shè)立“南海防空識別區(qū)”的事遲早要提上議程。然而，南海問題復(fù)雜、敏感，對中國來說，加強南沙島礁空管的硬件、軟件建設(shè)是當務(wù)之急。只有如此，中國才能在南沙群島空域安全受到威脅時有條件設(shè)立并管理好防空識別區(qū)。

（作者為中國南海研究院客座研究員）