檢察業(yè)務(wù)流程微監(jiān)管的價值追求和現(xiàn)實路徑

李翔等

內(nèi)容摘要：統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線以來，各地檢察機關(guān)依托該系統(tǒng)開展流程監(jiān)管越來越普遍，工作方式也發(fā)生了變化，總體來說網(wǎng)上巡查已成為案件管理部門履行職能的一個重要手段。連云港市人民檢察院依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)，微化監(jiān)管步驟，細化監(jiān)管清單，打造案件三級監(jiān)管體系，積極探索建立以“微監(jiān)管”為核心的新型流程監(jiān)管模式，在促進承辦人恪守司法行為規(guī)范，養(yǎng)成良好的辦案習慣，提升業(yè)務(wù)工作規(guī)范化方面取得了一定成效。

關(guān)鍵詞：微監(jiān)管 統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng) 流程 精細化 三級監(jiān)管體系

在當前司法管理扁平化和信息化的背景下，全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（以下簡稱“統(tǒng)一系統(tǒng)”）于2014年全面上線運行，檢察機關(guān)司法辦案的運行環(huán)境和載體較之以往發(fā)生了革命性的變化，也徹底顛覆了傳統(tǒng)的案件管理模式。筆者單位在對統(tǒng)一系統(tǒng)進行系統(tǒng)歸納、分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出“微監(jiān)管”工作模式。本文將從檢察業(yè)務(wù)流程中“微監(jiān)管”的概念、特征、運行基礎(chǔ)和實踐路徑五個方面進行研究，為案件管理工作提供更加精準的流程監(jiān)管模式和手段。

一、微監(jiān)管的特征及價值追求

價值是指客觀事物對主體需求的滿足，也就是說客體對人的作用、效用。微監(jiān)管作為一項制度或監(jiān)管模式，它具有滿足管理主體需要的客觀屬性。而管理主體利用微監(jiān)管本身具有的特征，追求流程監(jiān)管的高效化，就是微監(jiān)管的價值實現(xiàn)，也是管理主體的終極價值追求。

（一）微監(jiān)管的誕生背景及現(xiàn)實基礎(chǔ)

統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線后，監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了巨大變化，所有辦案流程信息全部實時網(wǎng)絡(luò)化，卷宗載體形式由紙質(zhì)卷宗向電子卷宗過渡，法律文書已實現(xiàn)由手工開具向系統(tǒng)自動生成轉(zhuǎn)變，流程監(jiān)控由人工審核向系統(tǒng)巡查轉(zhuǎn)變，檢察統(tǒng)計逐步由純辦案數(shù)據(jù)向案件信息數(shù)據(jù)云轉(zhuǎn)換，這為案件集中監(jiān)管、精細化監(jiān)管提供現(xiàn)實條件。傳統(tǒng)的流程監(jiān)管模式在規(guī)范辦案、提高質(zhì)量和促進效率的同時，也暴露出干擾司法辦案、占用資源、缺乏時效性和針對性等突出問題。筆者單位依托統(tǒng)一系統(tǒng)，初步建立起以“微監(jiān)管”為核心的新型檢察業(yè)務(wù)流程監(jiān)管模式，實現(xiàn)對辦案全程管理和動態(tài)監(jiān)督，促使流程監(jiān)管真正實現(xiàn)了由事后監(jiān)督變?yōu)閷φ麄€辦案流程事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的全程動態(tài)監(jiān)督。[1]

（二）微監(jiān)管的特征

“微監(jiān)管”應(yīng)當具備三個基本特征，即“小、細、靜”。“小”即“微小”，意即監(jiān)管活動小型化。微監(jiān)管將監(jiān)管活動小型化，從而使監(jiān)管活動變得更加靈活，監(jiān)管的及時性、針對性、實效性得到顯著提升。如筆者單位開展的盜竊罪、搶劫罪是否判處罰金附加刑微監(jiān)管，對發(fā)現(xiàn)的問題立即進行糾正，還可從中發(fā)現(xiàn)抗訴線索?！凹殹奔础凹毼ⅰ⒕殹?。傳統(tǒng)的監(jiān)管活動是一種粗放型監(jiān)管，而微監(jiān)管強調(diào)從細微處下功夫，以實現(xiàn)監(jiān)管活動的精細化。如開展以糾正系統(tǒng)文書中引用法條錯誤和錯別字為重點的微監(jiān)管，可以引導承辦人養(yǎng)成規(guī)范的司法行為習慣，進而提升監(jiān)管活動的整體質(zhì)量?！办o”即“隱行”，可理解為靜默式監(jiān)管，不干擾承辦人日常辦案，但是要做到發(fā)現(xiàn)問題及時提醒。

（三）微監(jiān)管的價值追求

對案件的監(jiān)管要求在于“全程、同步、實時、動態(tài)”四個方面，但由于監(jiān)督業(yè)務(wù)能力不足、監(jiān)督針對性不強在實際中做到以上幾點的難度還是較大的。微監(jiān)管的價值在于將經(jīng)常出現(xiàn)的問題提煉出負面清單，實現(xiàn)啟動簡單、過程簡潔、方法明確、監(jiān)管標準統(tǒng)一的目的，可以讓具備初步監(jiān)管能力的流程監(jiān)管員高效精準地開展監(jiān)管工作，從而增強流程監(jiān)管工作的實效性和及時性。

二、實施微監(jiān)管的基本原則

檢察機關(guān)業(yè)務(wù)流程管理，就是根據(jù)案件辦理過程中的不同階段，依據(jù)訴訟法及有關(guān)司法解釋，制定有關(guān)管理規(guī)則，對案件的辦理實施全面管理的一種方法，以實現(xiàn)對案件的動態(tài)監(jiān)督、過程控制和質(zhì)量監(jiān)控。[2]根據(jù)微監(jiān)管的特征和價值追求，認為微監(jiān)管應(yīng)該堅持以下四項基本原則。

（一）有限原則

微監(jiān)管重點在于專而不在于全，主要是對業(yè)務(wù)部門在辦案過程中的關(guān)鍵流程節(jié)點進行同步監(jiān)督，確保司法辦案工作規(guī)范有序，保障流程節(jié)點都依法進行，促進案件質(zhì)效的不斷提高，并在監(jiān)管過程中嚴格控制監(jiān)管范圍，要做到監(jiān)督到位不越位，不影響案件正常辦理。

（二）精細原則

微監(jiān)管需要對統(tǒng)一系統(tǒng)中運行的案件流程進行整理、分解，將流程的各個環(huán)節(jié)容易出錯的問題列出負面清單，實現(xiàn)目標精準、監(jiān)管高效的目的。通過對照負面清單，監(jiān)管員可以系統(tǒng)內(nèi)的案件辦理情況開展精確監(jiān)督，這也極大減輕了監(jiān)督的工作量，提高監(jiān)管效率。[3]

（三）及時原則

微監(jiān)管需要監(jiān)管者對系統(tǒng)中辦理的各類案件及時進行個案流程監(jiān)控，及時將案件流程監(jiān)管情況反饋至業(yè)務(wù)部門承辦人和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責人，認真聽取對方意見，幫助分析原因，提出糾正和整改意見。避免出現(xiàn)普通監(jiān)管模式下，因監(jiān)管時間的滯后性而失去整改的最佳時機。

（四）廣泛參與原則

微監(jiān)管的主體不局限于案件管理部門，而且將業(yè)務(wù)部門精通業(yè)務(wù)、責任心強的業(yè)務(wù)骨干作為監(jiān)管共同體，充分發(fā)揮監(jiān)管人員廣泛的優(yōu)勢。要充分尊重業(yè)務(wù)部門流程監(jiān)管員的主體地位，提高業(yè)務(wù)部門流程監(jiān)管員參與微監(jiān)管的工作積極性，案件管理部門通過適時、準確地評價監(jiān)管工作，發(fā)揮獎懲制度的引導激勵功能，共同打造一支善監(jiān)管、敢監(jiān)管的流程監(jiān)管員隊伍。

綜上，“微監(jiān)管”是指案件管理部門依托全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以有限性、精細化、及時性和廣泛參與性為原則，通過對照負面清單，組織業(yè)務(wù)流程監(jiān)管員，對司法辦案流程實施全程、同步、實時、動態(tài)檢查提醒、糾正的流程監(jiān)管模式。

三、建立“微監(jiān)管”的硬件基礎(chǔ)

微監(jiān)管依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開展工作，因此統(tǒng)一系統(tǒng)的穩(wěn)定運行直接關(guān)系微監(jiān)管能否成功開展。如果系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、承辦人主觀操作失誤，案件管理部門和業(yè)務(wù)部門將花費大量時間在解決系統(tǒng)問題上面，出現(xiàn)本末倒置的情況。因此需要主動采取多項措施，積極做好“微監(jiān)管”硬件保障工作。

（一）主動搭建模擬平臺，開展針對性培訓

統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)作為新生事物，各業(yè)務(wù)承辦人接受能力不盡相同，操作能力有高有低。為避免因操作失誤給監(jiān)管工作帶來不便，可以充分利用系統(tǒng)模擬運維平臺，結(jié)合條線特點和承辦人信息化水平的不同，制定多種培訓方案，對重點部門和重點崗位人員開展差異化輪訓和針對性現(xiàn)場操作，確保案件承辦人能夠熟練使用統(tǒng)一系統(tǒng)。

（二）主動測試，制定系統(tǒng)流程操作規(guī)范

筆者認為可以重點對重大疑難案件辦理、案卡信息填錄、法律文書開具等方面可能遇到的問題在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)培訓版上進行一一測試，提前預警，并及時形成操作規(guī)范發(fā)送至各承辦人手中，避免出現(xiàn)因操作失誤而帶來的監(jiān)管負擔。

（三）主動實施權(quán)限配置，優(yōu)化系統(tǒng)運行環(huán)境

統(tǒng)一系統(tǒng)權(quán)限配置復雜多變，如果給承辦人配置不合適的權(quán)限可能導致案件辦理流程不順暢，因此需要在全國統(tǒng)一的系統(tǒng)配置基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)本部門辦案的實際需要，重新設(shè)計和配置權(quán)限，不使權(quán)限配置成為影響流程的主要因素。

四、微監(jiān)管的實現(xiàn)路徑

微監(jiān)管的目標在于既能切實保障打通檢察工作“主動脈”，促進司法辦案高效有序開展，又能掌控“末梢神經(jīng)”，改善微循環(huán)，防止和糾正違法辦案和辦案瑕疵問題。筆者認為可遵循基本原則開展微監(jiān)管工作。

一為制定流程監(jiān)管負面清單，實現(xiàn)微監(jiān)管對癥下藥。微監(jiān)管的監(jiān)督對象是統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)司法辦案活動相關(guān)的各項流程，并具有顯著的特點：①廣泛性。監(jiān)管對象是職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴、刑罰執(zhí)行、民事和行政審判監(jiān)督等各類案件。②客觀性。監(jiān)管核心問題是依據(jù)檢察工作規(guī)律，采用定性定量的方式確定監(jiān)管標準，進行客觀的考核評估。③協(xié)調(diào)性。監(jiān)管是突出重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照統(tǒng)一標準，全面系統(tǒng)地進行科學管理的活動。[4]

開展微監(jiān)管的關(guān)鍵是找準監(jiān)管的著力點。筆者認為在司法辦案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和控制節(jié)點，建立包含明確的質(zhì)量標準、行為標準和責任標準的負面清單，使每項監(jiān)管工作標準明確、有據(jù)可查，并能使各工作環(huán)節(jié)和部門之間資源共享有效實現(xiàn)，提高辦案效率。[5]首先要確定監(jiān)管的業(yè)務(wù)流程。我們可從統(tǒng)一系統(tǒng)中共包含16大類案件幾百項流程提煉出關(guān)鍵節(jié)點和重要流程進行監(jiān)管。其次要根據(jù)每個流程的特點，確定監(jiān)管內(nèi)容，明確監(jiān)管方向和方式。再次要對案件評查、流程監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)一進行梳理，根據(jù)反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、控申、民行等各業(yè)務(wù)部門大概率出現(xiàn)的問題制作流程監(jiān)管負面清單。重點涵蓋但不局限于案件受理、審查、辦結(jié)等各個節(jié)點以及法律文書制作、案卡信息填錄、涉案款物管理等易出錯的地方。最后還應(yīng)及時根據(jù)法律法規(guī)和工作實際情況變化，對負面清單的問題及時進行調(diào)整，實現(xiàn)負面清單與系統(tǒng)辦案流程實時動態(tài)更新。

二為建立三級監(jiān)管體系，確保微監(jiān)管無死角。各級檢察院通過選拔流程監(jiān)管員組建流程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，打造三級微監(jiān)管體系，以確保監(jiān)管員的履職效果。第一級是每名監(jiān)管員通過對照流程負面清單每天檢查2個案件，可逐案、逐節(jié)點進行檢查，重點排查到期案件和重大敏感案件，做到準確、高效發(fā)現(xiàn)和糾正辦案流程過程中可能出現(xiàn)的問題。第二級是案管部門專人負責從監(jiān)管日志中抽查案件，對抽查的案件進行復查，做到查漏補缺。第三級是上級案件管理部門匯總下級案件監(jiān)管明細，反饋本院流程監(jiān)管員開展復查。

三為適時啟動微領(lǐng)域和微主題監(jiān)管活動，確保微監(jiān)管有的放矢。案件管理部門通過一階段內(nèi)監(jiān)管日志和統(tǒng)計數(shù)據(jù)檢查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)某個問題或者某類案件頻發(fā)，可適時開展監(jiān)管主題監(jiān)管。如可以開展量刑建議填錄情況是否規(guī)范、非法證據(jù)排除不捕不訴案件、自偵案件犯罪嫌疑人身份信息是否準確等多個微主題監(jiān)管。通過確定監(jiān)管微主題，將要檢查的案件發(fā)至各流程監(jiān)管員，對某個問題進行專項檢查，并及時將檢查情況反饋至案件管理部門，案件管理部門在檢查基礎(chǔ)上對檢查情況進行微分析，及時避免問題再次發(fā)生。如筆者單位發(fā)現(xiàn)一段時間送案環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)送案不及時，送達地址不準確等問題，即時開展送案主題微監(jiān)管活動，并在監(jiān)管的基礎(chǔ)上出臺《連云港市人民檢察院收送案管理規(guī)定》，有效提高了送案工作質(zhì)量。

四為建立協(xié)調(diào)通報機制，打造監(jiān)管共同體。案管部門在和各業(yè)務(wù)部門充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，共同構(gòu)建流程監(jiān)管共同體，指導和規(guī)范微監(jiān)管工作的深入有效開展。案管部門每周應(yīng)召開流程監(jiān)管員協(xié)調(diào)聯(lián)席會議，通報案件監(jiān)管情況和改進措施、案件抽查情況，并確定下階段監(jiān)管重點，既促進了各項檢察業(yè)務(wù)信息交流共享，又有利于及時發(fā)現(xiàn)并集中解決存在的問題。在每周例會工作的基礎(chǔ)上，每月可以通報當月重點案件監(jiān)管情況，幫助辦案部門梳理辦案過程中存在的共性問題以及業(yè)務(wù)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，同時提出整改要求和注意事項。

五、深化微監(jiān)管程序

微監(jiān)管作為一種精細化、及時性、動態(tài)監(jiān)管模式，有利于及時發(fā)現(xiàn)前期案件辦理過程中各類苗頭性、傾向性和深層次的問題。案件管理部門可以根據(jù)多個微主題的監(jiān)管深入研判異常敏感數(shù)據(jù)，通過調(diào)研形成初步認識，再回到微監(jiān)管工作尋找數(shù)據(jù)支撐，進而針對整體辦案數(shù)據(jù)進行分析，推動開展專項整治活動、建立完善管理制度，有效地服務(wù)領(lǐng)導決策，促進社會法治建設(shè)。如案管部門通過微監(jiān)管發(fā)現(xiàn)一階段撤回移送起訴案件較多，積極開展撤回移送起訴和撤回起訴等案件專項檢查，認真核對相關(guān)數(shù)據(jù)，深入核查時間、原因以及后續(xù)處理情況，深挖隱藏在系統(tǒng)外的案件信息，形成專題分析報告，為院黨組研究決策提供有效參考，也為相關(guān)業(yè)務(wù)部門改進辦案工作、提高辦案質(zhì)量提供了重要依據(jù)。

注釋：

[1]王晉：《案件管理監(jiān)督職能理論問題探究》，載《人民檢察》2013年第19期。

[2]參見羅昌平、王喜娟：《檢察業(yè)務(wù)管理理論與實務(wù)》，上海人民出版社2008年版，第92頁。

[3]參見何雄偉，張毅：《檢察改革與案件科學管理》，載《人民檢察》2012年第17期。

[4]羅昌平，顧文虎：《檢察機關(guān)案件管理的要素與構(gòu)成》，載《法學》2010年第5期。

[5]參見張創(chuàng)新、卓黎黎：《基于流程再造理論的檢察業(yè)務(wù)流程管理模式創(chuàng)新》，載《理論與改革》2013年第5期。